英美议会选举制度比较分析

2018-11-28 11:11:42 人力资源管理 2018年10期

臧传奇

选举制度是现代政治文明的根基,反映了一个国家政治生态的现状。人类文明发展的每项成果均经历了长久不一的扬弃过程。作为政治文明的重要组成部分的选举制度更是经历了几个世纪的发展通过不断地进步逐渐形成了当代民主政治的一项重要政治制度。总体而言,选举作为实现民主政治的基本手段,其形成和发展及其相应的基本原则应该说具有普遍的意义和相当的价值。因此,对于选举和选举制度等基本概念进行梳理跟理解是非常必要的。

一、选举和选举制度定义

在政治生活领域中,选举是指享有政治权利的公民根据自己的意志,按照一定的形式和程序,通过投票方式,选出一定的公民来行使国家公共权力的人。现代民主国家通过选举这种形式,以选举中表达出来的人民的意愿,建立国家的政治制度。[1]而选举制度作为现代民主国家政治制度不可分割的组成部分,是国家政治制度的基石。它是选举产生国家政权机关和选举任免其组成人员及有关公职人员制度的总称。由一系列与选举原则、选举程序、选举方法相关的经法律规范形成的各种具体制度所构成的整体。据此,我们可归纳出选举制度这一概念的几个要素:

第一,从其核心来说,选举制度是有关国家政权的管理形式和国家政治活动的制度—国家制度,通过它产生国家政权代表机关和国家公职人员。

第二,选举制度是包含有关选举的各项原则程序和制度的总称,它包含实施选举过程中涉及的一系列制度、程序和方法。

第三,选举制度是以法律规范的形式产生和组成国家政权机关,以法定的方式产生和组成治理国家的代表机关及工职人员。

二、英美选举制度基本概况

2.1 英国议会选举制度基本概况

英国是首创议会制的国家。同时,英国也是世界上较早实行普选制的国家,它的一整套制度不仅对英国自身的代议制具有十分重要的意义,而且对其他国家特别是西方国家的代议制也产生广泛而深远的影响。[2]英国议会选举实际上就是议会下院的选举英国议会分成上院和下院两个部分。上院又称为贵族院,贵族院议员不经过选举产生,而是由具有贵族身份的人组成。英国上院完全否定选举原则。全体成员之所以获得议席,靠的是继承原则,或是经国王任命。[1]贵族院的非选举性,使得英国成为当代各发达国家中,议会一院的成员完全不由选举产生的惟一国家。

2.1.1 英国选区划分

选区是选民直接选举产生国家代议机关代表(议员)的基本单位。绝大多数国家都采取地域代表制,即:按地理或行政区划划分选区,以此为单位选举代表。根据所选代表(议员)数目不同,选区可分为小选区制和大选区制。[3]小选区制,又称单选区制,即:每个选区只能选出一名代表。在一个选区内,每个政党提出一名候选人,获得多数票者可以当选。大选区制,又称复选区制,即:每个选区可选出两名以上的代表。

英国的平民院议员的产生是通过选举方式,所以英国选区划分是指下院议员的选举。1944年丘吉尔政府在全国常设了英格兰、苏格兰、威尔士、北爱尔兰四个议会边界委员会,其主要任务是定期复查由于选区、根据人口出生率、选民的迁移等原因造成的选民数量的变化,一般10-15年进行一次边界调整。1949年英国通过了议会席位重新分配法,规定全国选区总数不得少于613个。[4]目前下院选区总数已扩大为651个,因此下院议席也变为651个。

2.1.2 选举方式和类型

选举方式合理与否直接影响到选民或选举人能否真实表达个人的选择意志,进而影响到选举结果的公正。选举方式主要包括:公开选举和秘密选举、直接选举和间接选举。

在资本主义初期,一些西方国家一直实行公开投票制:即在公开的环境下公开地表明投票意向。这有利于统治阶级操纵选举,以权势影响选民。随着废除公开投票制的呼声不断高涨,各国普遍建立了秘密投票制,现在,秘密投票制已经成为选举制度的重要标志。[5]

选举方式的另一方面是直接选举与间接选举。

所谓直接选举,是指由选民直接投票选出代表或国家公职人员。这种方式能公正、准确地表达并实现选民的意志,理论上来讲,还能加强选民对当选者的监督作用。与直接选举相对应的间接选举是指选民将选票投给选举人,再由选举人投票选出议员或国家公职人员。英、美两国均同时采用这两种选举方式。英国的下议院议员全部都是由直接選举产生,但作为政府实际首脑的内阁首相则是下院间接选举产生。

2.1.3 选民与候选人资格

选民是指依照宪法或相关法律规定,确认拥有选举权与被选举权,并经过登记,有权参加选举投票的公民。任何国家的选民都必须具备一定的资格条件,经过多长期改进,现代的选举制度对选举人和被选举人的资格限制已经大大减少了。关于选民资格,一般以国籍条件、年龄条件、居住条件三项积极条件为衡量标准。所有西方国家都无一例外规定外国人没有选举权。要求达到一定的成熟年龄的人才能参与公共政治事务是各国的普遍规定。此外,候选人代表选民参与国家政治生活,因而需要具备一定的资格条件才能准确传达选民的意愿,并能够为选民赢得一定的利益。英美两国还将选民登记作为确认合格选民的必要的法律手续。[6]

在英国,有几类人不享有选举权:

第一是贵族,但1963年的选举法规定:凡放弃贵族身份者即有权选举议员,1999年又规定被排除出上议院的世袭贵族可以在大选中投票或参选。

第二是服刑中的罪犯。

第三是接受精神医院治疗中的住院患者。

第四是选举中犯有腐败行为者,5年内不得选举议员。

第五是选举前未登记为选民者。

另外,英国女王可以投票,其他王室成员也可以投票,但是他们一般不会投票,因为这样做会被视为有悖于君主立宪制度。人民代表法对候选人的资格条件作了两种规定:基本资格条件是凡年满18岁以上的英国男女公民,有选区的两名选民提名和8名选民同意,便可登记为该区的下院议员候选人;职业资格条件是上院议员、英格兰教会、苏格兰教会、爱尔兰教会的牧师和罗马天主教的神父、法官、文官、正规武装部队的警察部队的成员以及在企业中担任由政府指定的董事等,均不得成为候选人。但担任有报酬的国家职务者辞去原来职务和贵族放弃爵位后,仍享有被选举权。这一规定是发生了托尼·本事件以后所作出的修改。1960年,工党候选人托尼·本世袭了上议院议员职位,又参与了下议院议员选举并胜出,所以当局下令举行补选,但他依然在下议院议员补选中“获胜”。为此,英国选举法庭作出裁决,由补选中排名第二位的保守党候选人担任议员职务。这个案例的出现令英国在1963年修改有关法案,允许拥有世袭头衔的上议院议员放弃其头衔,以便能在英国下议院担任议员。[7]

2.2 美国议会选举制度基本状况

2.2.1 美国选区划分

美国最早的众议员的选区划分是由詹尼满得提出的,他认为应将反对党的选票集中到少数选区,而将本党能取得胜利的选区划为更多的选区,从而争得更多的票数和议席。这种划分选区的方法使选举的平等性遭到严重破坏,违反了“一人一票原则”,使人口与代表的比例严重失衡。到20世纪50年代,联邦法院在处理由于选区划分问题提起的诉讼时裁决:一个人在一次国会选举中所投的票应与另一个人所投的票同等重要;代议政府的根本原则是同等的代表名额代表同等的人口,而不问其种族、性别、经济状况或在一个州内居住的地方如何。从而使公平划分选区的原则得以实现。而美国参议员的选区划分是以州为单位进行的,一个州即一个选区。[8]由于最初参议员都是由州议会选举产生,因此参议员的名额分配是按州进行,各州不论大小均有2个参议员议席。这样就产生了一种选区划分不当的情况,使选民人数与参议员人数的比例相差悬殊。1913年国会通过的宪法第十七条修正案规定:参议员改由各州选民直接选举产生,从而一定程度上完善了选区划分制度。

2.2.2 选举方式和类型

美国的秘密投票法的颁布是在1872年,而美国在全联邦各州迅速采取“澳大利亚式投票制”进行选举则是19世纪80年代的事情。选举方式的另一方面是直接选举与间接选举。

2.2.3 选民与候选人资格

对现行选民年龄资格的限制,英国、美国都是18岁。各国对居住条件的规定是:选民必须在选举区内居住一定时期,才有选举权。美英两国对选民居住时间长度为:英国为三个月(军人一个月);;美国各州的规定参差不齐,有36个州规定须居住一年,11个州规定须六个月,2个州规定须三个月。[9]

在西方,各国对候选人的法律规定都不很高,具有被选举权的人很多。在美国,移民取得国籍7年后有资格当选众议员候选人,9年有资格当选参议员候选人;总统必须是本土出生的美国公民。

而在候选人年龄方面,众议员25岁,参议员30岁,总统35岁。文化教育程度方面,一般州要求有读写能力,纽约州要求呈交受过8年教育的证书。职业资格方面,任何文官在任职期间不得成为议员候选人。选举保证金数额,各州自定,从100美元到1000美元不等。

三、英美两国选举制度比较

3.1 英美两国选举制度的共同点

在英美等国选举制度中,公平、公正和定期的选举是评判一个国家政治体制是否依循民主原则运作的重要指标之一;并且作为其国家政治制度的重要组成部分。西方选举制度作为一种政治理念,已被看做是西方民主政治的体现。而作为一种工具与手段,则包含了一系列的选举原则、程序以及政治惯例。

英美等国选举理念和选举实践之间也产生了一些共性矛盾,主要體现在以下四个方面:

一是选举技术和程序的相对滞后,引发低投票率及不公平划分选区的争议;

二是金钱成为西方选举政治的主要影响因素,选举政治的商品化严重扭曲了西方代议民主的原则和理想;

三是科技成分的提高使得选举成为一种少数政治说客的游戏,偏离了代议民主的轨道;

四是大众传媒的发展和信息不对称特征产生了政治立场的“选择效应”,选举成为“赛马游戏”并被“戏剧化”。

3.2 英美两国选举制度的区别

3.2.1 选举方法的不同

英国目前实行的是直接选举制,即由选民直接选举议员,这种选举制度透明度较高,而且可以使选民的意志直接反映在最高权力机构的产生过程中。此外,英国的选举实行自愿投票原则,候选人或政党组织可以拉票,但不能向选民施加压力。

美国的总统选举是由间接选举产生,但这种选举是以选举人的直接选举为根基的一般被称为二重选举。

3.2.2 选举的约束程度不同

自由选举意味着选举不受任何非法拘束,选民的自由意志被保障。要实现自由选举,必须有选举活动及选举设施上的周到考虑,思想自由、基本人权的珍惜使自由选举成为可能。任意选举是说选民是否投票完全取决于选民个人,不用法律规定强制投票或对投弃权票进行制裁。

3.2.3 选区的划分原则不同

英国是“代议制”民主的典型代表。选举制度主要是议会下院的选举,下院议员由选民直接选举产生。全国实行单名选区制,每十年左右对现有选区审查变更一次,现共分为4个选区,每个选区产生一名议员。计票方法是多数代表制,在选区内得相对多数选票的候选人即可当选。[10]

在美国由于参议员与各州的人口无关,不存在重新分配议席的问题,因此也不存在划分选区的问题。各州众议员的人数则取决于州的人口,这就需要各州划分出一个或多个国会选区。宪法并未规定众议员在国会选区选出,完全由州决定众议员在何种范围内选出。

3.2.4 选区代表制的不同

选区代表制是指选区与代表之间的关系问题。从选区的角度看,是指在一个选区中产生一名代表或是多名代表;从代表的角度看,是指代表平均分配于各选区或是按有关规则作比例分配,两方面表达的是同一涵义。主流分类法是以前者作为分类标准,这引出两种基本类型:单名选区制和比例代表制。英美实行这种典型的单名选区制。单名选区制是一个选区只有一名代表;竞选者只需获得相对多数票而不一定过半数就能将其他竞争者的得票全部揽为己有并当选为本选区的代表。这种制度也被称为“多数代表制”或“胜者全得”。[10]

四、英美选举制度对我国的启示

与英美等国相比,我国的选举制度在有些方面如选举权与被选举权、选举经费来源等方面要优于两国;而在有些方面例如选举过程与规则方面,则有着明显的差距。我国的选举制度必须要结合两国选举制度的优点,根据中国自身的国情来进行改进。完善我国的选举制度可以从如下几方面进行思考:


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