浅析乡镇中小型污水处理厂PPP项目收益回报机制设计

近年来我国污水处理设施的建设取得了丰硕成果，市、县城区污水处理设施已基本覆盖，污水收集率和处理率均已达到较高水平。根据住房和城乡建设部《全国城镇污水处理设施建设和运行情况的通报》，截止到2017年底全国城镇累计运行污水处理厂4119座，污水处理能力达1.82亿立方米/日，其中全国设市城市和县城（占县城总数的94.6%）累计建成污水处理厂1747座，形成污水处理能力0.32亿立方米/日。

与此同时，我国乡镇污水处理设施建设严重落后，设施覆盖率低。例如四川省资阳171个乡镇，仅建成乡镇污水处理站26个；德阳109个乡镇，仅建成8个污水处理站。随着我国新型工业化、城镇化和农业现代化速度加快，人口不断向乡镇集中，乡镇环境恶化，水环境污染问题日益严重。由于缺少必要的污水收集和处理设施，生活污水、工业废水一同直接排进农村饮用和灌溉水体，严重影响农作物质量和群众身体健康。2013年10月，李克强总理签署了国务院令，发布《城镇排水与污水处理条例》，2015年4月国务院正式发布《水污染防治计划》（简称“水十条”），积极推进乡镇污水处理设施建设。未来乡镇污水处理设施建设将成为我国污水处理设施建设的重点领域。

乡镇污水处理项目的市场化程度较高，PPP模式运用较为广泛，操作相对成熟。根据《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》的要求，未来乡镇污水处理设施新建项目要“强制”应用PPP模式，中央财政将逐步减少并取消专项建设资金补助，鉴于此，PPP模式或将成为乡镇污水处理设施建设项目的主流模式。

目前我国大多乡镇的排水设施落后，大多数生活污水采用单户直排形式，污水收集系统配套严重不足，污水收集率低，导致乡镇污水处理厂建成后污水量不稳定、运行不正常。因此，与市、县污水处理厂相比，乡镇污水处理厂在PPP项目收益回报机制设计方面的难度要大得多。如何合理设计已成为未来乡镇污水处理厂建设投资所必须解决的问题。

一、中小型污水处理厂收益回报机制模式

根据《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号），PPP项目回报机制是社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。

污水处理厂处理污水为居民提供公共服务，居民需要缴纳一定的污水处理费，因此污水处理厂PPP项目存在运营收益，但由于目前我国居民缴纳的污水处理费较低和污水处理费收费体制不完善等原因，项目的运营收益一般不足以弥补项目建设成本，故污水处理项目回报机制较多采用可行性缺口补助的支付方式。

我国城市污水处理厂根据投资规模和废水处理量，一般分为大、中、小三种类型，处理能力在10万吨/日的为大型，1～10万吨/日的为中型，1万吨/日以下的为小型。目前对于中小型污水处理厂的收益回报机制的计费模式主要有从量计费模式、保底水量模式、基本费+从量计费模式和阶梯计费模式四种。

（一）概念介绍

1.从量计费模式

从量计费的模式是将项目的收益跟污水处理厂实际处理污水量直接挂钩，政府按实际处理的污水量乘以处理费单价支付污水处理费用。

2.保底水量模式

污水处理项目可以约定保底水量或最低处理水量，保底水量是指该污水处理厂最低的平均污水处理量，用以保障社会资本的合理收益，实现盈利但不暴利。当实际进水水量少于保底水量，按保底水量支付污水处理服务费；超过保底水量时，按实际处理量支付费用。

3.基本费&从量计费复合模式

污水处理采用基本服务费&从量计费的复合模式是指：将污水处理厂的收益分为基本服务费和水量服务费两个部分，其中基本服务费为固定费用，主要用于弥补污水处理厂固定资产折旧、人工成本、基本电费等固定成本支出，保障污水处理厂设施正常运行，污水全部处理达标排放后，政府支付固定的基本服务费。水量服务费是根据污水处理量计算，主要用于弥补污水处理厂计量电费、药剂费用、污泥处理费用等可变成本支出，当污水来水全部经处理达标排放后，政府支付水量服务费。

4.阶梯计费模式

阶梯计费模式是指针对项目范围内的污水处理量设置阶梯价进行计费，即不同污水处理量区间设置不同的价格区间，处理量越高，对应的区间单价越低。这样既能保证在实际污水量较小时污水处理厂设施正常运行，又能保证当实际污水量较高时，社会资本获利但不暴利。

（二）对比分析

回报机制与项目投资、污水处理量的敏感度示意图

表1 不同回报机制下的财务测算结果

这四种回报机制的计费模式下PPP项目的收益回报对污水处理厂总投资和实际污水处理量的敏感性是不同的，如左图所示：保底水量模式与实际污水处理量相关性最低，仅与项目的投资相关；从量计费模式下，污水处理厂的收益回报与实际污水处理量相关性最强。针对不同实际情况下的污水处理厂项目需要选择适合的回报机制，在保证社会资本的合理利润下，既能避免固化政府的固定支出，又能有效激励社会资本维持良好的运营，提供高品质公共服务。

为更好分析对比这四种回报机制，选择了2万吨/日的中型污水处理厂为例进行财务测算分析。一般情况下，2万吨/日的中型污水处理厂项目建设总投资约1亿元，在不同实际污水处理量时，项目内部收益率5%保持不变，采用从量计费、保底水量、基本费&从量计费复合和阶梯计费四种不同的回报机制分别进行测算，测算结果对比如表1所示。

由表可知，在不同的实际污水处理量时，政府付费的单价差距很大，如：当实际污水量较小时（设计规模的20%时），污水处理服务费的单价达到了7.3元/吨，而采用保底水量的回报机制时，污水处理服务费的单价仅为2.95元/吨，污水的水量变动带来的付费风险大大降低。因此在污水处理的PPP项目中选择合理的回报机制，是保证项目顺利实施和减少政府支出的关键。

二、中型污水处理厂PPP项目收益回报机制设计

中型污水处理厂一般具有以下特点：一是人口少、用水标准低，污水处理规模小；二是受地区特性差异、季节因素等影响，用水时变化系数较大，污水量、水质变化大；技术管理人员缺乏及维护管理水平低，经验缺乏；三是由于处理规模小，一般工程建设费和运行费用偏高。根据我国实际情况，中型污水处理厂一般建于中、小城市和大城市的郊县或有集中工业区的乡镇。因此，对于不同期初污水量的污水处理厂，根据实际情况设计PPP投资的收益回报机制模式是至关重要的。

（一）小规模期初污水处理量

当实际污水处理量小于污水处理厂设计规模的30%时，项目收益若按从量方式计算，收益与污水处理量敏感性大大增强，若污水处理单价设置较低，则项目实际收益率也自然偏低，难以吸引社会资本投资，项目落地困难；反之，当污水处理单价设置较高时，污水处理量成为政府与社会资本的核心博弈点，高额的污水处理单价会产生社会资本在经营期间对污水处理量造假的风险，因此需要政府加强对污水处理量的监督和核准工作，增大政府管理成本。

在此情况下，通常使用保底水量的计费模式，约定一个污水处理厂最低的平均污水处理量作为保底水量，当实际污水量小于保底水量时，按照保底水量计算收益；当实际水量大于保底水量时，按照实际水量计算。

如宁德某污水PPP项目中，回报机制中设置了设计水量的80%作为保底水量，当进入污水处理厂的污水量低于或等于进水保底水量时（按月平均计算进行保底），当月污水处理服务费=污水处理服务费单价×进水保底量×当月运营天数；当进入污水处理厂的污水量超过进水保底水量时，当月污水处理费=污水处理服务费单价×当月实际处理水量。

（二）中等规模期初污水处理量

期初污水处理负荷是设计建设规模的30%～60%的污水处理厂项目，实际污水处理量较小，但仍有一定的水量保证。在采用PPP模式下的回报机制适用于“基本费+从量计费复合模式”。基本服务费部分能保证污水处理厂正常运行，从量计费部分鼓励社会资本积极运营。

在安徽省枞阳县某污水处理PPP项目中，项目建设初期实际污水处理量是污水处理厂设计规模的40%，污水处理厂收益回报机制采用两部制收费模式，收费方式包括基本服务费和水量服务费，即污水处理服务费=基本服务费+水量服务费单价×当月污水处理量。基本服务费为固定费用，主要用于弥补污水处理厂固定资产折旧、人工成本、基本电费等固定成本支出；该项目基本服务费每年总共180万元，污水处理厂设施正常运行，污水全部处理达标排放后，政府支付每月固定的基本服务费15万元。水量服务费根据污水处理量计算，主要用于弥补污水处理厂计量电费、药剂费用、污泥处理费用等可变成本支出；该项目水量服务费单价为1.1元/吨，当月污水全部经处理达标排放后，政府根据实际处理污水量结算水量服务费。

（三）较大规模期初污水处理量

期初污水处理负荷是设计建设规模的60%～90%的污水处理厂项目，期初污水处理量较大，污水处理厂承担的污水处理责任更大，合适的回报机制能够保证社会资本积极主动运营项目，但由于在此规模下仍存在着10%～40%的水量缺口，单一的按量计费仍存在着价格偏高时社会资本获得暴利和价格偏低时因项目收益不足而无法正常运营的风险。因此在此情况下宜采用阶梯价模式，即污水处理单价由实际污水处理量决定，不同水量对应不同的污水处理单价。

安徽某污水处理PPP项目中，包含城区一座3.7万吨/日的污水处理厂和一座6.0万吨/日的污水处理厂，且城区的污水收集量目前可达70%左右，因此回报模式采用的是阶梯计费模式，在该项目中污水处理服务费基准价由污水处理公司实际处理的污水量确定，不同污水量对应的污水处理服务费基准价如表2所示。

当实际污水处理量低于2100万吨/年时，按照2100万吨/年计算污水处理费服务费基准价，当实际污水处理量超过2900万吨/年时，政府按照每超过200万吨/年在基准价1.56元/吨的基础上降低0.07元/吨，不足200万吨的按照线性插值进行计算。在这种回报机制下，政府根据每年的实际污水处理量结算当年的污水处理服务费，既能保证社会资本的合理收益，又能节约政府支出。

表2 不同污水量下的污水处理服务费基准价

（四）满规模期初污水处理量

期初污水处理负荷能达到设计建设规模的90%及以上的污水处理厂项目，可以认为污水处理厂是满负荷运行的。在此情况下，污水处理厂的回报机制采用按量计费的模式，将项目建设初期的建设成本和运营成本全部通过水量服务费进行支付。

如湖北省黄石某污水项目，为市区范围内的污水处理厂的提标改造项目，该项目污水处理需求稳定，且污水收集管网基本建成，故项目期初污水处理负荷能达到设计规模的90%。项目回报机制采用从量计费模式，将污水处理厂和配套设备设施的建设成本1.5亿和运营成本800万/年统筹分摊至污水处理服务费中，测算得到工业污水处理单价2.2元/吨，生活污水处理单价1.31元/吨。

三、小型污水处理厂PPP项目收益回报机制设计

污水处理量1万吨/日以下的为小型污水处理厂，一般适用于规划人口小于10万人的乡镇。小型污水处理厂最主要的特点就是污水处理量少，地点分散。

小型污水处理厂由于污水处理设施建设时间晚、收集管网铺设时间长，污水处理量很难确定；特别是南方省份的集镇，由于外出务工人员比例高，导致污水处理量波动性很大；同时随着现代污水处理设施和技术的发展，小型的污水处理设施也开始采用一体化设施，但其市场造价参差不齐，因此对于小型污水处理厂PPP项目宜采用“可用性服务费&运维服务费”相结合的回报模式，且严格执行绩效考核式的可用性服务费和运维服务费。

安徽省蚌埠市某县全域污水提升PPP项目，项目包含16个乡镇和50多个美丽乡村的污水处理设施建设。为有效地保证政府的权益，采用的就是“可用性服务费&运维服务费”相结合的方式，对于分散的无数小型处理设施，在项目公司建设完成后，根据每年的绩效考核情况，固定成本给予一定的收益回报率，逐年核算可用性服务费，同时支付运维服务费弥补运营期间处理污水所消耗的成本。在该项目中，总投资3.23亿，每年的污水处理设施可用性服务费1360万元，每年的污水处理运维服务费1348万元。通过这两笔费用的结算，社会资本既能取得合理利润，又能保证政府不多花钱，确保项目的顺利实施。

四、结论及建议

本文介绍了四种适用于中型污水处理厂PPP项目的收益回报机制：从量计费模式、保底水量模式、基本费&从量计费复合模式、阶梯计费模式。根据污水处理厂不同的期初污水处理负荷，合理选择适宜的计费模式，实现政府与社会资本利益共享、风险共担的共赢局面。另外，根据小型的分散式污水处理厂的特点，本文推荐使用“可用性服务费&运维服务费”相结合的收益回报机制。

从国内外多年来PPP项目经验看，合理的回报机制是促使政府和社会资本良好合作的前提，有利于发挥社会资本专业优势、稳固政府的监管地位。污水处理行业实行PPP模式，政府的政策扶持是不可缺少的。通过制定合理的回报机制，保证PPP项目在一定程度上盈利，能够以比较低的收费实现项目的运营和发展，促进PPP模式在我国污水处理行业中更广泛的应用。