全寿命周期下城市轨道交通PPP项目更新改造及追加投资机制研究

城市轨道交通PPP项目全寿命周期的投资额巨大且项目运行时间长，需要在合同签订前预估风险、合理设置分担机制和项目实施方案。更新改造和追加投资是运营期发生的一项重要支出，更新改造和追加投资机制设置目的是优化运营成本，节省项目支出，而成本问题归根究底是付费机制问题。如果项目公司收益水平固定，则没有动力自发降低更新改造和追加投资的支出水平；如果项目公司收益水平浮动很大，则风险管控难度增大，同时对地方财政提出了更高的要求。如何通过合理的机制设置，将运营责任完全交还给项目公司，激励项目公司主动优化更新改造和追加投资方案，是本文考虑的核心问题。

1. 城市轨道交通项目运营期成本

城市轨道交通运营成本，是指轨道交通企业为完成乘客运输而必须要支付的一切与运营有关的费用。根据城市轨道交通项目的特点和现行财务核算办法，经营成本采用要素成本法进行测算，包括职工薪酬、车辆修理费用、其他修理费用、动力费、营运费用、其他费用等简单运营成本及财务费用。除此之外，还包括两项维持正常运营的费用，分别是更新改造和追加投资，两项费用的合计通常占项目初始总投资的40%-50%。如图1所示，为某地铁项目全寿命周期的成本支出情况。

图1 某地铁项目全寿命周期成本支出

2. 城市轨道交通PPP项目中更新改造和追加投资付费模式

更新改造是指以新的固定资产替换到期报废的旧固定资产、或以新的技术装备对原有的技术装备进行改造，提高固定资产使用性能、延长使用寿命。针对轨道交通项目，更新改造主要为设备和车辆置换，按相应设备和车辆折旧年限考虑周期性更新重置。追加投资主要考虑增加相应的地铁列车以满足客运需要。对于城市轨道交通PPP项目的更新改造和追加投资支出的处理方法，主要存在两种模式：

（1）纳入PPP项目合同模式。将全部更新改造和追加投资支出纳入PPP项目合同，由项目公司按照PPP协议中的更新改造和追加投资计划承担相应工作，通过可行性缺口补助获得对应部分的回报；

（2）单独支付模式。更新改造和追加投资不纳入PPP项目，待实际发生时由政府单独支付。

两种付费模式的对比如表1所示。

从PPP项目的实际操作角度考虑，两种模式都具备一定可行性，且各有优劣。采用纳入PPP项目合同模式，如果政府能提前预估出更新改造和追加投资的可靠金额，在财务承受能力范围内统筹考虑，并设立相关激励机制，则可引导社会资本在本项目全寿命周期内节约项目开支，降低政府付费。采用单独支付的模式，可以减少本项财政支出压力，留出了更大的财务承受能力空间，政府方可通过直接投资、债务融资等多种方式筹集更新改造和追加投资支出，拓宽融资渠道。

表1 更新改造和追加投资付费模式对比表

尽管两种模式在实操中均可执行，但是，《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）中明确指出，“政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付，导致某一时期内财政支出压力激增的PPP项目，不得纳入项目管理库”。

因此，从PPP项目政策角度考虑，更新改造和追加投资单独支付的模式较难满足现行政策要求，而其成本支出纳入PPP项目合同的模式使政府补贴更为平滑、相对符合当前政策。

3. 全寿命周期下的更新改造和追加投资机制设置

3.1 全寿命周期的成本管理

从全寿命周期成本管理角度考虑，PPP项目的更新改造投资不仅仅是一项独立的支出，还与维修费用紧密相关。维修费用是指保持固定资产处于正常运行状态的行为，如添加润滑油、清洗机器、更换小部件、喷漆等。固定资产维修不会增加资产的经济利益，也不会提高资产的效率，但维修费用的提高会一定程度的影响更新改造投资的支出。

一般来讲，更新改造投资与维修费用一定程度呈现反向相关特性。刚刚投入使用的新设备出现故障的概率较低，维修费用支出较少，随着设备使用时间延长，设备出现性能下降，设备老化等现象，维修费用支出将逐步增加，而通过更新改造投资能够恢复设备性能，改善设备老化状态，降低维修费用。

更新改造和维修费用的支出通常与运营维护策略息息相关，从项目的全寿命周期成本管理角度考虑，维修费用和更新改造费用是联动成本，社会资本方在投标PPP项目时，需要提前搜集城市轨道交通工程各类设备设施实际使用和维修记录相关信息，综合考虑“以换代修”和“以修代换”两种形式的可能费用支出，制定合理的运营维护策略，平衡更新改造投资和维修费用的关系，降低两者相加的费用支出。

3.2 合理退出机制的约束与保障

轨道交通PPP项目通常由包含施工总承包在内的社会资本与政府方出资代表组建项目公司，通过执行PPP合同中双方约定的责任与义务，完成项目交付。其中，施工总承包擅长的是利润相对集中的建设阶段，而轨道交通PPP项目通常包括20年以上的运营期，建设期只占PPP合同全寿命周期的一小部分。在一些已实施的PPP项目中，施工总承包主要参与轨道行业的建设阶段，通过社会资本的方式介入，获取施工利润和PPP项目全寿命周期下的部分综合利润后选择退出。如果施工总承包单位从投标阶段就明确施工完成尽快退出的想法，那么该社会资本方可能无法在投标阶段和建设阶段充分考虑运营期成本问题，这很大程度背离PPP项目打破建设和运营壁垒，提高项目效率的初衷，也损害了PPP项目的整体利益。

针对PPP项目退出机制，国家陆续出台多个文件，从政策上表达限制社会资本过早退出的倾向。对于轨道交通PPP项目，为发挥项目各方的优势，激励其保障建设质量和运营服务效果，提高项目全寿命周期的效率，也应妥善设置股权转让限制机制，鼓励社会资本关注项目运营，保障项目施工质量，同时，确保退出后项目的稳定优质运营。一般而言，退出机制可以采用“限制+经济效果引导”的手段，如股权锁定期、受让方资质要求、盈利和运营指标等硬性限制条件，以及降低分红、股权留存、扣减运营补贴等经济引导条件。

无论采用何种限制机制，其目的是发挥PPP各方优势，保障社会资本方（施工方）在运营阶段的参与度，激发其主动考虑运营期的成本优化问题。

3.3 弹性化的更新改造和追加投资机制设置

在综合考虑全寿命周期成本管理与限制退出的前提下，实行激励性质的弹性化更新改造和追加投资的机制设置。具体分为投标阶段的激励机制和实施阶段的激励机制：

（1）采购阶段

在采购文件的评分标准中，对社会资本关于更新改造和追加投资设定一定分值，在此部分投资限额内，鼓励合理低价促使社会资本在报价阶段考虑更新改造和追加投资的合理成本支出。

（2）实施阶段

在项目实施阶段，对更新改造和追加投资的超额成本及超额收益部分，实施弹性化的激励机制设置。当更新改造和追加投资实际发生费用超出或低于投标约定金额一定比例时，对超出或低于部分进行政府与项目公司的合理分担，分担比例在合同中提前约定，并设置弹性调整机制。通过更新改造和追加投资机制设置的结果导向，激励项目公司主动改善该部分成本的支出，实现降低运营期成本的目的。如表2，为更新改造和追加投资超额成本及超额收益激励机制设计示例。

该示例中，政府与项目公司在不同情况下分担比例的设置理念如下：

一是当更新改造及追加投资的实际发生与报价相比，浮动程度不大时（上下浮动比例为α以内），由项目公司自负盈亏。这种做法符合一般激励政策，当浮动很小时，由实施主体承担可能风险带来的超额成本或超额收益。

二是当更新改造及追加投资的实际发生与报价相比，浮动程度相对较大时（上下浮动比例为α-β），由政府和项目公司各自承担超额成本或分享超额收益A和B，其中A和B相差不大。本浮动区域建议采用政府和项目公司共担风险的模式，不论发生超额成本还是超额收益，政府和项目公司均承担比例适中的风险，既可以激励项目公司自发主动的控制更新改造及追加投资的成本，以获得超额收益，同时也可以一定程度平衡项目公司和政府的风险，保障双方利益。

三是当更新改造及追加投资的实际发生与报价相比，发生很大程度偏离时（上下浮动比例为β以上），由政府和项目公司各自承担超额成本或分享超额收益C和D，其中C＞D。本部分比例设置由政府方承担主要风险，项目公司承担次要风险，出于两方面考虑：从项目公司角度而言，其以盈利为目的，通常不会主动发生大比例超支的现象，如果实际运营中发生很大程度的超额成本，基本可以判定是由于项目初期实施方案设置失误或项目运营期发生不可抗力或政府方要求的重大变更，因此，应由政府方承担超额成本的主要风险；另外，轨道交通行业属于基础设施建设，涉及社会民生，如果项目公司分享大比例的超额利润，则可能出现“牺牲安全，让路利润”的现象，形成潜在的安全风险和社会风险，因此，应控制项目公司获得的超额利润比例。

表2 更新改造和追加投资超额成本及超额收益激励机制

另外需要注意的是，在PPP项目全寿命周期接近结束的时候，政府指定的移交机构应提早做好接管项目运营的准备，逐渐加大对项目的影响力，若在项目接近结束的几年内发生更新改造和追加投资，应由实施机构同意或将该决定权转交给政府指定的移交机构。

4. 结束语

PPP项目无小事。20年以上的项目周期和动态折现放大了更新改造和追加投资机制设置的重要性，本文结合笔者理论学习和实践经验，基于全寿命周期的视角，从成本管理、退出机制限制、项目投标阶段和实施阶段的激励机制三个方面阐释如何将运营责任交还项目公司，刺激项目公司主动进行更新改造和追加投资的成本管理，以期为完善城市轨道交通PPP项目提供一定依据，最大程度发挥PPP模式的作用。