探索中国特色自由贸易港的高水平建设路径

兰宜生

【摘要】作为中央政府选定唯一的自由贸易港，海南自贸试验区承担着探索中国特色自由贸易港的重要使命。海南有着特殊的地理位置优势和发展潜力，同时也面临重大挑战。社会主义市场经济体制下的自由贸易港并无先例，国外成功自由贸易港的经验只能作参考而不能套用，这就需要海南大胆试、大胆创，加快对外开放政策试验步伐，结合海南经济地理特点，寻找建设自由贸易（港）区的着力点和突破口，吸纳集聚各类人才，扩大岛内市场，支撑优势和新兴产业发展，探索建立一套适合我国经济体制特点的简便高效的自贸港管理运行机制。

【关键词】海南自贸港  发展机遇  中国特色自由贸易港

【中图分类号】F752.8                         【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.22.003

2018年4月13日，习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上宣布中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区，支持海南逐步探索中国特色自由贸易港建设。中共中央、国务院随即发布《关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》，进行未来全面发展部署，海南被确定为全面深化改革开放试验区、国家生态文明试验区、国际旅游消费中心和国家重大战略服务保障区。

2019年8月，国务院宣布新一批六个自由贸易试验区启动建设，我国的自贸区（港）布局已经达到18个（包括17个自由贸易区和1个自由贸易港）。作为中央政府选定唯一的自由贸易港，海南自贸试验区承担着探索中国特色自由贸易港的重要使命，应根据我国社会主义经济制度和当地经济环境特点，参考世界先进的贸易开放制度和体系，建成具有高度国际竞争力的现代自由贸易港。海南有着特殊的地理位置优势和发展潜力，可以大有作为;当然，海南自由贸易港建设也面临重大挑战，需要奋力而为。

海南自由贸易港建设面临的发展机遇

中国作为世界第二大经济体和第一大贸易国在全球经济贸易地位持续提升，海南作为中国唯一的自贸港会受到国内外贸易商和投资商的高度重视。进入21世纪以来，中国快速发展成为全球贸易规模最大、产业部门最完整的经济体，并继续保持较高发展速度，是世界经济增长的主要动力源，在全球经济格局中具有重要地位和影响。中国已经成为120多个国家和地区的最大贸易伙伴，作为中国政府选定的唯一自贸港，海南当然会受到国内外贸易厂商的高度重视，在吸引国内外投资方面有独特政策优势。

我国对外贸易方向面临重大调整，海南建设自贸港更有迫切重要性。近两年来美国政府挑起的中美贸易摩擦不断升级，美方极限施压咄咄逼人，中国不愿打而不得不打，双方贸易关系面临重大风险，以往中国作为主要生产者、美国作为主要消费者的国际分工格局面临重大阻碍，也促使我国调整贸易方向，东向为主的贸易（主要是对美贸易，也包括对日本，韩国的部分中间品贸易）将因中美贸易关系恶化而相对下降。与此同时，我国通过前期战略布局的“一带一路”主动转向西方和南方，东方不亮西方亮，新的贸易局面正在展开，新的贸易增长点逐步形成，一个重要标志是2019年上半年东盟已经超越美国，成为中国第二大贸易伙伴。而海南与东盟距离很近，海南是中国联络东南亚和南亚国家的重要桥梁和前沿基地，海南自贸港可以在“一带一路”发展和中国确立新的向西发展的贸易主线中发挥重要支撑作用。

2018年，中国与东盟贸易额达5878.7亿美元，创历史新高，同比增长14.1%，增速超过中国对外贸易平均增速。其中，出口3192.4亿美元，增长14.2%，进口2686.3亿美元，增长13.8%。自2009年以来，中国已连续10年成为东盟第一大贸易伙伴，东盟连续8年成为继欧盟、美国之后的中国第三大贸易伙伴。在中国前七大贸易伙伴中，东盟与中国的贸易增长最快。2019年上半年，东盟已成为中国第二大贸易伙伴，仅次于欧盟;中国与欧盟贸易额3380亿美元，较上年同期增长4.9%;中国与东盟贸易额2918.5亿美元，较上年同期增长4.2%;中国与美国贸易额2583.3亿美元，较上年同期下降14.2%。中国与东盟贸易额比中美贸易额多出335亿美元;中国与东盟贸易占中国外贸总值比重已达到13.5%，较去年同期提高0.8个百分点。[1]

截至2018年底，中国对东盟累计投资额890.1亿美元，东盟对华累计投资额为1167亿美元，双向投资存量十五年间增长22倍。东盟位列香港之后是中国内地对外投资第二大目的地。同时，东盟也仅次于香港和欧盟，是中国内地第三大投资来源地。[2]

海南面向南海，靠近东南亚国家，是中国南下进入太平洋、印度洋的重要战略通道，地理位置非常重要。海南建设自由贸易（港）区，可以扩大我国对东南亚的经济贸易影响力和辐射范围，有力推动“一带一路”区域多方合作，同时有利于提高我国贸易和投资的自由化水平，提升人民币的国际地位及在国际支付体系当中的接受度。

海南是中国第二大岛，有一定的产业部门支撑，有充裕的发展空间。海南北端有天然的琼州海峡将海南与内陆地区分隔开来，隔离成本很低，这是自身的离岛式地理区位优势。自由贸易港在进出贸易开放的同时，必须有金融开放措施相匹配，这就有一个金融风险控制问题。國际上一些知名的自贸港往往选择离岛的建设模式，便于实施离岸贸易、离岸金融政策及管控。海南的自然岛屿环境为实施离岸贸易管理、控制金融风险提供了良好条件，也降低了自贸港的建设维护成本。

经过建省三十年的建设发展，海南已形成一定的产业基础，在热带农业、滨海旅游等方面走在国内前列，并有广阔发展空间。对外贸易近年来也呈现良好发展势头。

2017年，海南省出口总值295.66亿元，增长110.4%;其中，对东盟出口122.89亿元，增长361.1%;对欧盟出口21.86亿元，增长182.9%。[3]2018年，海南省进出口总值848.96亿元，比2017年增长20.8%。其中，出口总值297.67亿元，增长0.7%;进口总值551.29亿元，增长35.4%。主要出口商品中，机电产品出口值35.34亿元，增长57.0%;高新技术产品出口值15.99亿元，增长201.0%;农产品出口值33.46亿元，下降6.3%;成品油出口值122.48亿元，下降3.5%。[4]2019年第一季度，海南省进出口总额比上年同期大幅增长92%，增速位列全国各省市之首。

海南的自然生态环境好，水资源丰富。2018年，海南造林绿化面积15.4万亩，比2017年增长0.7%。城市建成区绿化覆盖率39.2%。全省有自然保护区49个，其中国家级10个，省级22个;自然保护区面积270.23万公顷，其中国家级15.41万公顷，省级253.40万公顷。[5]

2018年，海南省空气质量总体保持优良，优良天数比例为98.4%。PM2.5年均浓度为17微克/立方米，比2017年下降5.6%。各项污染物指标均达标，且远优于国家二级标准;其中SO2、NO2、CO、PM10四项指标均符合国家一级标准，PM2.5和O3接近国家一级标准。[6]

海南地表水环境质量总体优良，2018年，水质总体优良率（达到或好于Ⅲ类标准）为94.4%。开展水质监测的18个市县30个城市（镇）集中式生活饮用水源地水质达标率为100%，均符合国家集中式饮用水源地水质要求。海南岛绝大部分近岸海域处于清洁状态，一、二类海水占96.6%，95.9%的功能区测点符合水环境功能区管理目标的要求。[7]

在国内多数省市被空气污染、水污染、严重缺水的发展难题困扰的时候，海南的优良自然环境资源为发展旅游、医疗健康、文化创意产业提供了良好条件。

海南已建成一定的交通基础设施。海南已建成环岛快速铁路，形成较便捷的全岛客运能力，岛内各地基本上可以做到“半日达”，与北京、上海等特大型城市高昂的通勤时间成本形成对比。海口美兰国际机场和三亚凤凰国际机场有几十家航空公司的班机起降，实现与国内外多地城市通航，美兰机场与凤凰机场旅客吞吐量均突破1000万人次大关，海南已成为航空大省。

海南全省有68个天然港湾，已开辟港口24个，海口港、八所港、洋浦港、三亚港为四大港口，但运输能力和规模仍有限，特别是节假日的海岛客运进出能力需要提高。

海南建设自由贸易港面临的挑战

海南建设自由贸易港有其优势，但也面临诸多挑战。自贸港是自贸区的高级形态，在自贸港里海关一线放开，货物自由流动，取消或最大程度简化进出货物的贸易管制措施。自贸港的自由化程度、国际化程度上比一般自由贸易区更高，自由贸易港的建设对所在地区的经济社会发展水平、政府治理能力、监管模式、人才素质等方面都有较高要求。海南从整体社会生产发展水平来看还是一个欠发达地区，与沿海发达省份相比，海南省产业基础比较薄弱，收入水平低且差距还在扩大，2018年，海南省人均GDP只有广东、福建、浙江等沿海省份的一半左右。海南的产业结构是独特的城乡二元结构，其他17个自贸区都没有海南这样广大的农村和众多的农民，这种地方特色使海南全岛建设自由贸易试验区及探索自由贸易港建设面临巨大的挑战。

如何形成上下同心建设自贸（港）区的共识和合力。海南是一个相对独立的大型岛屿，当地居民也容易形成相对保守的岛民心态，对外来人员、资金及其带来的各种变化保持一定戒心。中央建设海南自贸（港）区的战略决策给海南民众带来了经济大发展的希望，但随后出现的物价、房价上涨现象和限车、限房等一些限制措施也引起不少民众的牢骚不满，如何满足当地居民的合理关切和诉求，平衡好大量引进资金人才与保障当地民众安居乐业的关系，是海南省地方政府必须妥善思考安排的问题。

海南相对落后的岛屿型经济如何与现代化自贸港相匹配。与国内东部沿海省份相比，海南的经济基础较差，经济总量规模小，产业结构不完整，当地农副产品、日用工业品等生活必需品供给能力有限，短板突出，岛屿型经济特征明显，腹地经济发展空间受限。海南建设自由贸易港，需要相应的大型港口与之配套，目前海南的港口无论是吞吐量规模还是基础设施服务水平，都与国内外大型港口存在很大差距，港口建设与物流能力需大幅提升。[8]

探索形成自由贸易港的政策和制度体系。作为我国唯一的自由贸易港，国内没有可参考的政策制度措施，国外经验也不能照搬，海南必须独立探索形成自贸港的政策和制度体系。如何结合我国社会主义市场经济体制特点，同时兼顾海南的产业特色，探索制定合适的市场准入、监管制度及法制体系等，进而形成具有中国特色的自由贸易港政策与制度，是一项艰巨的任务。

受经济发展水平的制约，海南的金融业发展也较为落后，缺少大型金融企业和新型金融业务，金融国际化水平偏低。目前我国金融市场自由化水平整体不高，资金不能够自由进出，监管偏严偏紧，严重制约离岸贸易和离岸金融的发展。海南建设自由贸易港不但需要加快金融服务业发展，补上这块短板，更要突破当前国内金融监管常规，创新金融监管、风险控制的制度安排，以适应自贸港高度自由开放要求，实现资金的自由进出。

海南教育产业发展较为落后，人才严重匮乏。2018年，海南省设有普通高等学校20所，其中11所为大专层次，公办本科院校仅6所，办学质量较高的有海南大学和海南师范大学。国际上著名的大型自由贸易港往往是高科技、高素质人才的聚集之地，如新加坡和香港均拥有一些顶尖高等院校，科研教育水平高，每年培育大量的高素質人才。[9]海南当地缺乏高水平的教育机构，人才培养供给能力不足，出岛求学的大学生、研究生回乡比例不高，岛内缺乏高科技产业而难以吸引各类高层次人才，产业层次低与人才层次低相互制约，形成某种恶性循环。

海南建设自由贸易港的作为

利用中央政府授予的先行先试政策，大胆试创开辟一条新路。因为社会主义市场经济体制下的自由贸易港并无先例，国外成功自由贸易港的经验只能作参考而不能套用，这就需要海南大胆试、大胆创，探索建立一套适合我国经济体制特点的简便高效的自贸港管理运行机制。思想要解放，步子要加大，错了及时改，等待误良机。回想1980年深圳等经济特区建立时，亦无经验模式可循，全靠特区人“敢”字当头，在邓小平等中央领导同志的大力支持下，闯出一条全新的发展道路，也打开了中国对外开放的新局面。如今，18个自由贸易（港）区又承担起为我国改革开放跃升层级探索新路的重担，海南作为全域开放的大型自贸区及唯一的自由贸易港，更是责任重大。做大事、担大任要有大胆量、大气魄。

2019年6月，我国公布的自贸试验区版负面清单由2018年版的45项减少至37项，与全国版负面清单基本处于相同水平，与国际领先水平还存在差距。另外，开放承诺不仅覆盖关税、非关税壁垒、投资准入等边境上举措，还涉及到准入后的制度、政策体系等边境后议题，如国有企业竞争中立、劳工标准、环保标准、政府采购、知识产权保护等国内措施。[10]目前各自贸试验区关于这些准入后的压力测试十分有限，难以发挥先行先试和示范作用。海南自贸（港）区可在风险评估基础上，将全国自贸试验区负面清单中和农业技术研发、旅游、医疗、康养、教育培训、文体娱乐等有关管理措施进行适当删减。

试行两级简洁高效的自贸（港）区管理体制，加快对外开放政策试验步伐。国外较成熟的自由贸易区往往采用中央政府和自贸区管委会的两级管理体制，以便利自贸区相关政策法律的制定和实施，自贸区管委会的级别高、权力大，比如巴西亚马逊自贸区与州政府平级，自贸区管委会主任与州长平级，由中央政府直接任命并授权，拥有自贸区内的发展规划权和一定立法执行权。而我国现有自贸试验区多由保税区翻牌转型设立，采取中央政府、省市政府、自贸区管委会的三级管理体制，自贸区管委会仅是办事执行机构，没有政策法规制定权，这影响到开放政策制定效率和试验效果。从2013年9月首个上海自贸试验区设立以来的实施效果看，自贸试验区在优化办事程序、改善营商环境方面举措较多且推广较快（世界银行2019年版《营商环境报告》把中国在全球190个国家的排名由上年第78位提升至第46位，尤其是“开办企业”指标排名由第93位上升至第28位），而在贸易自由化方面出台政策较少且进展缓慢，这与三级管理体制下自贸区管委会权力受限不无关系。

海南自贸试验区设计为全域开放的自贸（港）区，有条件建立中央政府—自贸区管委会的两级管理体制，可以大胆进行自贸区的制度创新，制定独具特色的海南自贸（港）区管理体制和改革开放方案，赋予自贸区管委会必要的法规政策制定和执行权力，完成自由贸易港目标模式和政策体系设计，制定由自贸试验区推进到自由贸易港的方案，明确各阶段建设目标和主要举措，加快多种开放政策试验和压力测试，为自贸区向自贸港过渡保驾护航。进一步启动海南自贸港立法程序，以新加坡《自由贸易园区法》等为参考，确定自贸港法律框架，完善国家层级海南特殊经济区域法律制度体系，建立自贸港建设所需要的货物贸易监管、资本管理、人员跨区跨境流动管理等政策体系。

结合海南经济地理特点，寻找建设自由贸易（港）区的着力点和突破口。与其他多数省市二三一的产业结构相比，海南经济结构的特点是第二产业比重小、第三产业和第一产业比重大。2018年，海南省地区生产总值4832亿元，比2017年增长5.8%。其中，第一产业增加值1000.11亿元，增长3.9%;第二产业增加值1095.79亿元，增长4.8%;第三产业增加值2736.15亿元，增长6.8%。三次产业增加值占地区生产总值的比重分别为20.7%、22.7%和56.6%。[11]经过40多年快速发展，我国工业生产能力大幅提高，产能过剩成为许多行业面临的严重困扰，海南没有工业产能严重过剩的包袱。新一轮扩大对外开放的重点是服务产业及提升消费水平，海南应以服务产业领域为政策试验突破口发挥相对优势大有作为。其他17个自贸试验区由于地理空间有限（均为120平方公里左右）及缺乏本地居民，制约其试行专业服务、社区服务等对外开放政策，如农业专业服务、医疗健康服务、养老服务、演艺服务等。海南设计为全域开放的自贸区，拥有3.5万平方公里土地和930万人口，有更广阔的空间和市场可以试验多种业态的对外开放，关键是打开思路大胆试、大胆闯，加大服务贸易创新发展的力度，扩大服务业投资准入开放，吸引跨国公司以当地存在方式提供跨境服务。

一是依托自然环境资源优势，大力发展旅游产业。海南岛绿化率接近70%，拥有丰富广阔的海滨资源，空气质量优良，水质很好，发展旅游业有得天独厚的优势条件。旅游产业在海南已有一定基础，在地方经济中占有重要地位，并仍有广阔发展空间。2018年，海南省旅游业完成增加值392.82亿元，比2017年增长8.5%;接待游客总人数7627.39万人次，增长11.8%;旅游总收入950.16亿元，增长14.5%。[12]海南自贸（港）区可以把旅游业作为开发开放的一个重点战略领域，实现国际游客免签入境，大幅增加国内游客离岛购物和休闲度假旅游。2019年8月底，上海COSTCO开市的火爆场面说明国内居民对优质实价的高档商品（包括进口产品）有着大量需求，市场空间广阔，海南应提高免税离岛购物限额，拓宽跨国跨境供货渠道。

二是大力发展健康医疗产业和养老产业。良好的自然生态环境及空气、水体质量，也是海南发展健康医疗产业、养老产业的优势条件，包括跨区跨国候鸟式养老服务产业。随着我国快速进入老龄化社会，一些大城市养老服务供给面临较大缺口，是潜力巨大的“蓝海”，海南可以满足老年人畏寒趋暖的生理心理需求，建成国内休闲养老的一个大花园。老年产业不仅是医疗养护，还要乐老、敬老、利老。随着现代人健康水平提高，60岁左右退休老年人往往有较好的体力脑力，可以从事低强度工作10年以上，许多人也有继续工作的愿望热情，其多年积累的工作经验和人生智慧是宝贵的社会财富，海南应根据老年人的生理生活特点，为他们创造合适的工作机会和机制，采用半日制或每周三天工作制，合理开发新的社会经济“银发动能”，比如专业咨询、技术咨询、医疗服务、教育服务、老年导游导购等，让老年人老有所为、老有所乐、老有所尊。老年工作机制的创新发展会为海南吸引内地人才开辟一条新路，大批有一技之长的老年人会向往移居定居海南，这反过来又会对其子女来琼工作产生较大吸引力，解除其后顾之忧。

三是海南岛内产业发展要合理规划布局，保持绿水青山的长久竞争力。海南原有经济产业基础比较薄弱，这个不利因素也可以转化为发展的有利条件——一张白纸好画最新最美的图画。海南要合理长远规划产业布局，进行功能分区，如国际国内旅游、休闲养老、文化影视产业、商贸物流园区、热带農业园区、高新技术产业园区等，相互协调借力发展，一张蓝图画到底。

无论发展什么新型产业，最重要的考虑是保持好海南优质的生态环境。正如习近平主席所言：“绿水青山就是金山银山。”海南良好的生态环境是其可持续发展的重要条件和最大的竞争优势，必须格外珍惜。

吸纳集聚各类人才，扩大岛内市场，支撑优势和新兴产业发展。海南作为岛屿型省份，内部市场小，各方面资源和人才缺乏，建设自由贸易港，不宜以传统加工贸易为发展方向，而应以国内外旅游业、热带农业、现代服务业和高新技术产业为主导，这需要大量各方面人才的支撑。

海南虽然高等教育基础较薄弱，人才培养能力不足，但作为中国扩大改革开放最新一片试验田，对内地有创新创业意识的大量年轻人无疑有其吸引力。海南应敞开怀抱，海纳百川，提供优惠安家落户政策和创业就业鼓励政策，落实百万人才下海南计划，批量建设供应人才房以吸纳大批各方面高素质人才，以技术入股优惠政策等鼓励先进技术成果转化及扩大应用，增加经济活力，提高人才保有量，扩大市场容量，为高新技术产业发展和经济高质量发展提供人才支撑，为海南自贸（港）区长期建设发展创造更好的经济社会条件。

注释

[1]《中国—东盟贸易和投资合作势头强劲——访中国驻东盟使团大使黄溪连》，《经济日报》，2019年1月31日。

[2]吴士存：《海南自贸区（港）建设为中国——东盟合作提供新动能》，《世界知识》，2019年第6期。

[3]《2017年海南省国民经济和社会发展统计公报》。

[4]《2018年海南省国民经济和社会发展統计公报》。

[5]《2018年海南省国民经济和社会发展统计公报》。

[6]《2018年海南省国民经济和社会发展统计公报》。

[7]《2018年海南省国民经济和社会发展统计公报》。

[8]王琳、袁象：《海南自贸港建设面临的机遇与挑战》，《社会科学前沿》，2018年第7卷第8期。

[9]荣冬梅、卜倩：《新加坡自然资源管理经验对海南自贸区和国际旅游岛建设的启示》，《国土资源情报》，2018年第12期。

[10]赵晋平：《把自由贸易试验区建设成新时代对外开放新高地》，《中国经济时报》，2019年8月19日。

[11]《2018年海南省国民经济和社会发展统计公报》。

[12]《2018年海南省国民经济和社会发展统计公报》。

责 编/马冰莹