全球三大自由贸易港的发展经验及其启示

崔凡

【摘要】中国香港、新加坡、阿联酋迪拜是世界三大知名的自由贸易港。三大自由贸易港在自由贸易与经济制度、自贸港管理体制、社会与劳工管理等方面各有经验和特色。三大自由贸易港贸易与经济制度高度自由，管理体制与机制灵活高效，社会管理能力强。我国应该借鉴三大自由贸易港的经验，同时结合我国当前发展阶段与自身的特点，逐步推进建设具有中国特色的自由贸易港。

【关键词】自由贸易港  离岸贸易  外籍劳工  贸易自由化

【中图分类号】F714.2                          【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.22.006

中国香港、新加坡和迪拜都被认为是当前世界上知名的自由贸易港。这三个地区的政治制度都不是典型的西方制度，但在经济上都能做到高度开放和自由，而且都取得了一定的成功。建设有中国特色的自由贸易港需要结合我国自身特点，把握我国当前发展阶段、我国社会制度、我国经济规模等方面的特殊之处。但是现有国际知名自由贸易港仍能為我们建设有中国特色的自由贸易港提供借鉴。本文将梳理三大自由贸易港的基本特征，并讨论其对我国建设中国特色自由贸易港的借鉴意义。

三大自由贸易港的自由贸易与经济制度

香港是目前各自贸港中免税较为彻底的一个地区。对于绝大多数商品来说，香港基本没有严格意义上的流转税制度。根据《应课税品条例》（Dutiable Commodities Regulations - Cap 109）（香港法例第109章）的规定，香港对酒类、烟草、碳氢油、甲醇四类应课税品征税。这四类商品一般是在进口时征税，在规定的情况下也有免税的情况。香港作为全域自由贸易港，没有再单独划出自由区，除了以上四类商品外，没有关税、增值税、消费税等流转税。在通关手续上，香港也非常便利，不一定要求事先报关，输出或输入后14天之内报关即可。[1]

新加坡作为自由贸易港，基本实现了零关税。但是新加坡有一种货劳税，现行税制从1994年4月开始实施，一般税率为7%。除了新加坡当地生产的应纳税商品和服务之外，进口至新加坡的商品也适用此税。货劳税类似于中国的增值税，也有进项税抵扣制度。但是，新加坡根据其《自由贸易区法》，有7个自由贸易区，货物从国外进入这七个自由贸易区不必缴纳货劳税，但是从自由贸易区在进入新加坡其他地方则需要缴纳货劳税。

阿联酋的迪拜也被认为是国际知名的自贸港。阿联酋本身是存在关税的，除非是在特定的自由贸易区内，2003年1月1日以前，阿联酋关税税率一般为4%。2003年1月1日开始，海合会建立关税同盟，作为海合会成员，阿联酋的一般商品关税调整为5%。阿联酋以往没有增值税和消费税，没有联邦税务部门。近年来为了与海合会制度接轨，阿联酋从2017年初开始建立了联邦税务局，开始征收增值税（2018年1月1日开始）与消费税（2017年10月1日开始）。2018年1月10日，阿联酋内阁通过了2017（59）号决议，公布了20个指定区域（Designated Zones），享受免征增值税待遇，其中包括杰贝阿里自由区等7个位于迪拜的自由贸易区。消费税征收对象包括烟草、能量饮料和碳酸饮料。在机场和自由贸易区销售应税商品需要缴纳消费税。阿联酋没有个人所得税，各酋长国颁布自己的企业所得税法。在很多自由贸易区内，企业所得税和关税都可以免除。[2]

香港与新加坡作为典型的自由贸易港，本世纪以来都经历了贸易形态的演变。香港和新加坡历史上都经历过制造业发展的阶段，但目前制造业和本地货物出口都已经规模很小，成为服务业高度集聚的经济体;而转口贸易的重要性也已经让位于离岸贸易。以香港为例，2017年，香港离岸贸易总规模达到44558.41亿港币，毛利达到2938.59亿港币，[3]相当于香港居民人均获利约4万港币。

从现有自贸港的演变历程看，离岸贸易的发展是当前世界重要自贸港的一个重要特征。离岸贸易是近年来出现的全新贸易形式，是在国际转口贸易基础上发展而来的，其最早可追溯到19世纪末日本综合商社的三国间贸易，日本三国间贸易一般指日本的企业在日本以外的国家或地区采购产品，产品不经由日本境内即销往第三国的贸易。[4]离岸贸易与三国间贸易类似，其货物流与资金流分离。资金流、货物流、订单流（贸易信息流）的“三流分离”是离岸贸易的特点。离岸贸易可以控制和管理全球贸易流向，实现全球资源的优化配置。三大自由贸易港都具有比较自由的资金出入境管理制度，税制简便税率低，又是贸易信息汇集地，这些都有利于离岸贸易的发展。

三大自由贸易港的管理体制

三大自由贸易港的管理体制各不相同，按照各自的历史传统和实际情况设计与运行。

香港自由港是由香港政府负责运营和管理的，行政主管机构有工业贸易署、香港海关、航港局和入境事务处。香港工业贸易署是香港财政司的下属法定机构，负责签发进出口证、处理对外贸易关系和与工业相关的支援服务等。香港海关是香港财政司的下属法定机构，香港海关的出入境管理制度和风险管理的方式保障了合法贸易的进行，海关的职责包括进出口清关、进出口报关等。航港局是一个高层资讯组织，既向私营机构和提供议事机制，也向政府提供发展策略或规划。2000年5月，为了推广物流服务，航港局又进行了改组，于2001年11月成立了“物流服务发展委委员会”，负责提供政策导向，加快香港地区港务物流业的发展，便于和港口、航空、货运和物流服务等相关行业的公私营机构交流意见，商讨如何加强货物来源地与香港港口、机场的联系，并向管理层提供“整体物流管理方案”。入境事务处负责管理所有外来人员进出香港的相关事宜，香港对外来的人员实行宽松的签证政策，为外来人员进出香港提供了便利的出入境措施。

新加坡的审批手续和行政程序较于香港而言相对繁杂一些。但是其完善的信息科技系统弥补了此项不足，不仅便利了贸易商进出新加坡，而且完善了监管。作为新加坡第一个自贸区，裕廊海港自贸区（包括达玛劳特岛）于1969年9月成立。裕廊海港自贸区属于转口贸易为主、加工为辅的综合型自由贸易港。自2001年开始，裕廊海港就是由裕廊海港私人有限公司负责经营管理的，裕廊海港私人有限公司是裕廊集团的全资子公司，也就是说，裕廊集团（裕廊工业管理局）是裕廊海港的最高管理机构。从初期的招商引资到后期的协调运营，裕廊集团都参与其中。在裕廊海港的整个运营过程中，政府仅仅负责审核和划拨启动资金，裕廊集团（裕廊工业管理局）需要自负盈亏，这种将政府与企业相结合的方式，充分发挥了市场与政府的优势。尽管现在自贸区在各方面都更趋于多元化，但通过裕廊集团这一政府代理人，自贸区与政府间交易成本更为低廉，沟通壁垒也大大减少。

迪拜港主要由拉什德港区和杰贝阿里港区两个部分构成，两个港区存在明显的不同，拉什德港区属于传统类型的港区，是借助天然海湾的优越位置而形成的船舶修理中心，而杰贝阿里属于人工自贸港，是基于现代化的发展需要而形成的贸易、物流与信息中心。最近几年，迪拜政府放宽了杰贝阿里港区的管制，并且实行了多项有吸引力的优惠政策，促进了迪拜经济的腾飞，成为了波斯湾地区的经济与贸易中心。迪拜港是由迪拜的地方政府投资设立的，归地方政府管理，港口内的各项事务均由地方政府进行协调。迪拜港务局负责管理迪拜的港口，虽然迪拜港务局受地方政府的领导，但是迪拜港务局是独立的港口机构，具有独立的会计核算系统，换句话说，迪拜港务局是集政府机关和民间企业于一身的事务管理单位。迪拜港务局对外负责审批进出口手续、办理签证;对内管理杰贝阿里港务，因此，迪拜港务局减少了不必要的平行机构，避免了冗政，提高了行政手续办理的效率。

三大自由贸易港的社会与劳工管理

香港、新加坡、迪拜是世界公认的社会治安良好、犯罪率低、较为安全的地区。根据联合国毒品和犯罪问题办事处（UNODC）最新统计数据显示，2017年香港共发生谋杀案件24起，每10万人比率为0.3;新加坡2017年共发生谋杀案件11起。每10万人比率为0.2;迪拜所在的阿联酋2017年共发生谋杀案件44起，每10万人比率为0.5。三个地区的这一比率都是世界较低水平。在UNODC当年有数据统计的100个国家和地区中，这三个地方均为谋杀率最低的前10位国家或地区。[5]

构建稳定的社会环境，首先要从立法着手，确保立法的全面和严格。以新加坡为例，新加坡的立法数量多、覆盖面广，据不完全统计，新加坡现行的法律、法规达500多种，[6]涉及生活中的方方面面，即使在西方法律的禁区——道德领域中也发挥着作用。凡是有必要被控制约束的行为，均可在相应的法律法规找到具体而严密的规定。从经济体制、政治制度、司法责任、政府权力的运用、公民的权利与义务，到城市管理、商业往来、文化教育，再小到禁止吸烟、禁止口香糖销售、男士禁蓄长发、公共场所禁悬挂张贴商业广告、房屋每5年粉刷等各项规定，均有法可依、有章可循。

一个地区的长治久安与治安防范体系的建设是密不可分的。例如，在香港的治安防范体系中，巡逻机制、辅警编制和警校培训是其最突出、最具特色的部分。巡逻是香港警方最基本、最重要的治安防范方式。巡逻任务主要由警署巡逻队、总区冲锋队和驻总区机动部队3支队伍来完成，三支巡逻队伍的巡逻任务面向不同层面，侧重点有所不同。此外，交通警察和辅助警察也会作为补充力量参与到巡逻工作中。[7]在香港，辅警编制帮助警方扩充了治安防范力量。尽管香港辅警数量仅占正式警察数量的15%，但其作为正式警队的补充力量，行动性高，灵活性强，能够更加深入到基层中去，可有效协助维护治安和交通秩序，管理与控制人群。[8]香港向来以拥有一支高效专业、素质过硬的警察队伍而著称，这得益于香港警务处对警队人员的严格训练、考核及选拔制度。香港警察学院培训的特点之一是实战性强，参训人员均在较为真实的模拟环境中接受训练。

自贸港要实现人员自由进出，必然会有大量外籍人员进出境。管理外籍入境人员，首先要从源头把好第一道关，从外籍人员踏入本国国土起，就做好入境审查工作。以迪拜的经验为例，迪拜的入境审查技术一直处于世界领先水平，其在入境處配备多项高科技生物识别设备，以收集旅客的生物特征数据，加强对外来人员的审查和管理。自2008年起，除常用的指纹扫描技术外，迪拜移民局开始在迪拜机场对入关旅客进行虹膜扫描。与指纹相比，虹膜纹理信息的相同率要更低，因此使用虹膜扫描技术能够更加精准地查找出曾被驱逐出境或是有其他不良纪录的外籍人员。迪拜机场从2013年开始部分更新了所使用的电子门（e-gate），新的智能电子门（smart gate）是针对阿联酋永久居民推出的自助服务。整个流程仅需数十秒，快捷便利，大大提高了迪拜国际机场入境审查的效率和机场的流动性，可以有效帮助审查人员节省时间，以投入更多精力审查核实外籍人员的身份信息。

对于外籍人员身份的核查，除了依靠出入境管理局、移民局和警方的力量外，还可以借助更多社会力量，实行日常社会管理。首先，要加强工作场所雇主对外籍劳工的审核管理。香港、新加坡、迪拜三地均设有外籍劳工必须持有工作许可证的规定，而雇主也必须依法雇佣。以香港和迪拜为例，依据香港《入境条例》的规定，雇主在签订雇佣合同前必须先查阅身份证件。其次，要对雇佣人员的资料做文件记录并保存。在雇佣期间，雇主应定期（一般在每月发工资时）查阅持有越南难民证的雇员的证件，如被雇佣者拒绝提供相应证件，雇主有权立即终止雇佣关系。任何人雇佣不可合法受雇的外籍人员为雇员，即属犯罪，可处罚款35万港币和3年监禁。在迪拜，雇主往往也承担着保人的责任。迪拜遵从阿联酋法律对外籍入境人员实行保人制度。外国人在迪拜工作或居留，除需工作许可证外，通常还必须得到迪拜当地个人或已在劳动部注册许可企业的担保，担保人可收取担保金。为保障担保人和被担保人权益，劳工法规定，不雇佣自己担保的外国人，而放任他为第三方工作，雇主将受惩罚;除特定技能、职位、学历的人员外，外籍劳务人员不得更换担保人，不能为除担保人以外的人工作。因阿联酋不给予外国劳工永久居留权，通常只是给予有限的居留资格，因此外籍劳务人员在服务期满后将被遣返，并提供遣返补助。如超时未离开阿联酋，则属于非法居留，担保人可向有关部门通报反映。迪拜所实行的保人制度，可以有效通过担保人更好地掌握和管理外国人的信息。

国际知名自由贸易港的共同特点与发展趋势

从三大自由贸易港的共同经验看，第一，国际上比较知名的自由贸易港一般都能够实现货物、资金、人员进出自由，绝大多数商品免征关税，其贸易便利化与自由化程度往往高于一般的自由贸易（园）区。高水平贸易便利化能够吸引大量货物与船舶集聚，目前国际知名的自由贸易港的国际中转集拼业务占比能够达到50%以上。与此同时，资金与人员的自由进出是一般自由贸易（园）区较少强调的内容，但国际知名的自由贸易港往往在资金进出方面也高度自由，同时有完善的吸引人才的政策以及对外籍劳工和人才的管理制度。

第二，繁荣的当地消费是国际知名自由贸易港的共同特点。19世纪80年代，厦门探索建设自由港的研究人员在当时提出“自由港以商品是否允许在当地消费和形形色色的其它自由贸易区相区别”。[9]也就是说，允许在自由港区内自由消费免税进口的商品是自由港与其他自由贸易区相区别的一个特征。香港作为一个典型的自由贸易港，当地消费的商品除了四种产品外都是免税的。新加坡在划定的海关特殊监管区以外虽然有7%的货劳税的存在，但关税几乎是零税率。而这个特征对我国现有的海关特殊监管区管理体制实际上是提出了挑战的。目前我国海关特殊监管区一般不允许建设商业性生活设施，有的保税区建有宾馆等设施，但一般消费的是从内地运来的商品。

第三，我们发现，我们通常提到的自由化水平很高的自由贸易港在本世纪以来呈现出一个共同特征，就是离岸贸易规模日益庞大。新加坡2014年离岸贸易额达到1.35万亿美元，[10]香港同年离岸贸易规模远远超过了其转口贸易，前者为后者的145%。[11]离岸贸易的发展能够促进资金、信息、人才的集聚，从而打造全球价值链与区域价值链的核心节点。

第四，我们注意到香港、新加坡以及迪拜这些国际知名自由贸易港的社会制度都不是典型的西方社会制度。香港一度实行的是殖民地制度，目前实行的是“一国两制”，即在一个中国前提下的资本主义制度。新加坡实行的是一党长期执政的资本主义制度。迪拜是一个酋长国，是阿联酋联邦的一部分。与此同时，这些地方都是高度开放的世界性都市。

第五，虽然这些知名的自由贸易港由于高度开放集中了来自不同文化的人群，但是其社会治安状况都相当不错，社会管理水平较高。

国际知名自由贸易港的制度创新经验

目前的国际知名自由贸易港都是结合当地特点逐渐发展起来的，他们都有高度的贸易自由化水平，但实现贸易自由化便利化的方式各有不同。

第一，自由贸易港需要实施零关税以及很低的国内税。香港除了4种产品之外实施零关税，也没有其他的境内流转税。新加坡全境基本实施零关税，在海关特殊监管区内同时可以免交货劳税。阿联酋征收较低的关税和增值税，但在迪拜的自由贸易区内可以免税，而且也没有个人所得税。这些以极低、极简为特色的税收制度是自由贸易港吸引资源与人才的重要优势。在贸易便利化方面，香港实行的是允许先入港后报关，新加坡需要事先报关，但通关效率非常高。

第二，自由贸易港有非常便利的资金进出政策。现代自由贸易都不仅是贸易中心，还是金融中心。它们不但实行经常项目的可自由兑换，而且实行资本项目的可自由兑换。近年来，国际知名自由贸易港都加强了反洗钱和反恐怖融资的管理，同时也在反避税方面加强了制度建设。

第三，自由贸易港都大力扶持离岸贸易，促进总部经济。新加坡实行的全球贸易商计划吸引了全球贸易商在新加坡设立总部。这些贸易商以新加坡为基地，操控全球贸易网络，使得新加坡能够成为资金集聚地、贸易信息集聚地。全球贸易商计划最早起源于专门针对能源企业的针对能源领域的贸易企业的特许石油贸易商（AOT）计划和1990年推行的针对非能源领域的贸易企业特许国际贸易商（AIT）计划。与此同时，新加坡还制定了发展“电子贸易环境”的战略方针以促进国际贸易发展。这些措施促进了贸易信息在新加坡高度集聚。

第四，高度重视人才吸引工作，完善社会管理与外籍人才管理制度。新加坡在世界各地设立国家猎头公司“联系新加坡”（Contact Singapore），通過建立专门的人才数据库，搜索、吸引外籍人才到新加坡工作。新加坡光是涉及外籍劳工管理的法律法规就有将近10部。香港建有效率很高、设备精良的警察队伍。迪拜遵从阿联酋法律对外籍入境人员实行保人制度。这些制度加上低税率，使得自由贸易港既对外籍人才和劳工具有吸引力，同时又能保证对外籍人才和劳工的有效管理。

国际知名自由贸易港的经验对我国建设中国特色自由贸易港的启示

我国目前确定在海南建设有中国特色的自由贸易港。海南建设中国特色自贸港需要根据自身情况逐步探索，与此同时，目前世界上的知名自贸港的经验也有很多是值得借鉴的。基于以上的讨论，我们提出以下建议。

从长期看，对标香港模式，打造自由化程度最高的自贸港。目前国际上经济自由化水平最高的自贸港是香港。从长期看，海南可以以香港为对标对象，借鉴香港模式探索建设自由贸易港。香港不仅基本实现了零关税，而且香港地区内的生产和流通也基本没有其他形式的流转税负担。目前，国际上有些经济体，流转税在税收中的重要性比中国和欧盟等有增值税制度的经济体较低。例如美国虽然联邦征收消费税，绝大部分州征收销售税，但没有增值税体制，流转税总体在税收体制中的重要性相对较低。如果海南今后形成类似香港的税收体制，税收竞争力将居于世界前列，自由化程度也将居于前列。

但是，由于海南目前经济基础薄弱，税基缺乏，财政比较困难，因此，采取循序渐进的方式培养税基，吸引资源集聚，在今后一个时期再采用香港高标准模式更为现实。

从近期看，循序渐进，探索建设海南自由贸易港。作为近期目标，可以在海南选择建设一个海关特殊监管区，如果考虑包括工业发展区，则以儋州洋浦周边较为合适。在这里可以实行比现有海关特别监管区更为特殊的政策，允许区内有居民和商业性消费设施，从境外入区免税、从境内入区退税，从区内进入境内其他地区需要缴纳相应税收。区内企业与居民实施严格的信用管理。这个海关特殊监管区可以为海南全岛建设自贸港积累经验。

以旅游业、现代服务业和高新技术产业为重点招商对象，重点发展离岸贸易。海南自贸港建设应该以打造综合性商贸中心，打造区域价值链核心节点为重要目标。发展离岸贸易是提高全球价值链与区域价值链掌控能力的重要方式。海南可以着力吸引各类企业在海南设立全球和区域总部，借助海南在货物、资金、信息和人才自由流动的优势，发展离岸贸易。一方面最大程度减轻环境压力;另一方面能够占据价值链的中高端，服务国家战略。

着眼于人的自由和人的全面发展探索建设中国特色自贸港，同时探索到水平社会管理模式。从我们上面的分析可以看出，香港、新加坡、迪拜等自贸港在充分实行了经济自由的同时，其社会治安管理水平也是非常高的。因此，人才与劳动力的自由流动并不必然伴随着社会治安管理的恶化。从现有自贸港的相关管理规定我们可以看到，这些自贸港采用的政策措施往往是宽严结合，一方面，外籍劳工流动自由度较高，程序较为简便;另一方面，工作岗位优先本国居民申请，在缺乏本国劳动力的人才的情况下，给予外籍人士流入以便利性。外籍人士在某些社会与政治权利上有所限制，例如对参与政治集会的权利予以限制。对于外籍人士的劳动保护，新加坡与韩国等地均有较为健全的制度，最大程度地降低了劳资纠纷的可能性。

完善的法制是建设自贸港的重要基础。探索建设自贸港的最重要的手段是相关法制的建设。从长远角度看，在国家法律层面，制定一部《自由贸易港法》并赋予自贸港特殊的法律地位和更多的地方立法权限是一个理想的做法。在目前的情况下，可以通过中央地方合作提出建设方案，暂停有关法律在自贸港内实施的方式，逐步探索自贸港特殊法律制度与内地其他地方一般法律制度之间的关系，从而逐步打造自贸港有利于经济发展的法制环境。

注释

[1]商務部国际贸易经济合作研究院课题组：《中国（上海）自由贸易试验区与中国香港、新加坡自由港政策比较及借鉴研究》，《科学发展》，2014年第9期，第5～17页。

[2]国家税务总局国际税务司国别投资税收指南课题组：《中国居民赴阿联酋投资税收指南》，2018年，http：//www.chinatax.gov.cn/n810219/n810744/n1671176/n1671206/c2581870/content.html。

[3][11]参见香港特区政府统计处网站，https：//www.censtatd.gov.hk/gb/？param=b5uniS&url=http：//www.censtatd.gov.hk/hkstat/sub/sp454_tc.jsp。

[4]汤世强：《上海发展离岸贸易问题研究》，《科学发展》，2010年第12期，第38～53页。

[5]参见UNODC网站，https：//dataunodc.un.org/GSH_app。

[6]范玉琪、匡青松：《新加坡法治模式探析》，《文史博览（理论）》，2010年第6期，第63～64页。

[7]王欣：《香港警方巡逻体制的构成及特点》，《辽宁警察学院学报》，2004年第5期，第62～63页。

[8]熊一新：《警务改革背景下我国警务辅助力量建设——以英国和我国香港特别行政区辅警制度及警务改革为视角》，《中国人民公安大学学报（社会科学版）》，2014年第30卷第4期，第1～16页。

[9]陈永山：《关于厦门经济特区逐步实行自由港某些政策的构想（上）》，《中国经济问题》，1987年第5期，第8～16页。

[10]新加坡国际企业发展局：《新加坡国际企业发展局2015/2016年年报》，2016年。

责 编/周于琬