新形势下破解农民建房难问题的思考
——以平湖市为例

□ 平湖市自然资源和规划局 高浩健

切实保障农民建房，是法律赋予各级党委、政府的重要职责，是改善农民生活条件的最基本保障。当前，农村建房需求大，但供给显得不足，老百姓对此很有意见。必须正视问题，认真分析原因，对症下药，综合施策，切实解决建房难问题，落实好农民建房这项农村最重要的民生。

一、近年来加强农民建房保障的主要工作

近年来，平湖市把保障落实农民建房作为一项重大民生工程，以城乡统筹发展为指引，以“两新”工程建设为载体，调整优化规划布局，积极落实用地指标，大力开展综合整治，不断满足农村发展用地需求，切实加强农民建房保障工作。

（一）坚持集聚发展方向

从2008年率先在嘉兴市开展宅基地置换新社区建设以来，平湖市坚定农房集聚方向，不断探索实践，凝聚共识，攻坚克难，一以贯之推进农房改造集聚，既保障农民建房合理需求，又促进新农村建设。在工作推进中，及时分析“两新”工程建设、农民建房保障及管理工作上的问题，进一步统一思想认识，协同相关部门，在完善村庄建设规划、调整土地利用规划、加强用地指标保障、建立建房管理长效机制等方面落实了具体举措，推动形成合理保障、有序建房、依法管理的新机制。2016年、2017年连续两年将解决农民建房问题列入政府实事项目加以落实。

（二）抓好村庄布点规划

村庄规划是建房的前提和基础。2014年，平湖市认真吸取以往规划自上而下而导致的“科学性不够、接地气不够和可操作性不够”等问题，重新启动了村庄布点规划工作。在规划调整过程中，市委、市政府先后6次进行专题研究，坚持“就近城镇化”方向，避免“原地城镇化”误区，提出按照“大稳定、小调整”原则，稳步有序推进村庄布点规划调整优化。市里不定布点数量指标，主要是业务指导和梳理汇总；以各镇街道为单位，委托设计单位进行规划方案编制；村级组织和广大村民全过程参与。阶段性的规划方案，第一时间在村务公开栏进行公示；最终上报的规划，均由村民代表大会决议通过。本轮“1+X+n”村庄布点规划，该市共确定130个农民建房点，其中“1”新市镇社区54个；“X”城乡一体新社区46个；“n”传统自然村落30个。规划近期至2020年集聚3.8万户、占比超过45%，远期至2030年规划集聚6.7万户、占比超过80%。

（三）落实建房用地空间

坚持“多规合一”尤其是村庄规划与土地规划相衔接的要求，专项匹配落实农民建房用地空间。2015年，在全市土地利用总体规划（2006-2020年）执行中期调整完善中，按照2015年初最新调整审批的村庄布点规划（2014-2030年），着重匹配近期村庄布点用地需求，在全市2.8万亩新增用地空间中，单列新农村新增建设用地空间6830亩，占全市新增总量的24%。这些用地空间可以由镇、街道结合年度用地安排，通过编制规划实施方案后直接使用。2016年，平湖市开展了永久基本农田核减工作，又专项安排各镇、街道新农村及农民建房用地核减8500亩，占全市永久基本农田核减总量的1/5。这些核减地块可以通过安排县级土地利用总体规划预留指标后调整为允许建设区，为下一步农民建房落实了弹性空间。同时，每年根据农民建房实际需要，通过使用市预留指标进行规划局调，合理安排好年度新增用地调节指标，保证了急需搬迁农房的建房落地。

（四）加强用地指标保障

依托村级土地民主管理机制，每年组织开展土地整治复垦和农房搬迁集聚意愿调查，会同镇村干部，采取多种形式，宣传土地整治、搬迁集聚，面对面讲解政策、调查摸底、进行动员，摸清农民建房意愿情况。根据农民要求和实际需要，通过建房专项指标安排一点、土地整治复垦落实一点、存量建设用地调剂一点等办法，保证农民建房用地指标。一是复垦搬迁。通过农村土地综合整治，出台激励政策，有序引导项目区内农户向“1+X”点集聚。二是“n”点翻建。结合美丽乡村建设，充分利用现有空间和土地，推进自然村落保留点的农房改造。三是内部调剂。对村集体存量宅基地，在村集体组织成员内部流转、调剂。四是公寓房或货币安置。探索宅基地退出机制，鼓励有偿退出宅基地，鼓励置换公寓房。2014年至2017年，全市共安排农民建房计划指标3155亩，复垦周转指标2741亩。

（五）强化农民建房管理

为规范农民建房管理，先后出台农房改造集聚实施意见、农民建房用地管理办法等规范性文件，保障农民依法有序建房。一是加强建设管理。在用地审批上，改革农民建房审批制度，下放审批权限，减少审批环节，优化审批流程。在建设管理上，严格执行“四公开、四到场”制度，未经竣工验收不得办理有关权证。在日常监管上，加强村镇建筑工人业务培训，建房施工人员必须持证上岗，确保农房建设质量和安全。二是严格“两违”管控。实行农村“两违”网格化、网络化管理，完善市镇村三级动态巡查机制，落实综合执法队员联村包户巡查责任，严控原地翻建和“一户两宅”。同时，对泥木工加强管理，一经发现参与“两违”，立即吊销其执照。2014年以来，518户“一户两宅”和75户“回头看”新增户全部处置到位。三是健全长效机制。实行“两挂钩”制度，将保障农民建房与基本农田保护补偿、用地审批工作挂钩，对农民建房管理不到位或出现违法建房的，扣减直到停止发放基本农田保护补偿资金；土地违法案件未销号结案的，暂停相关用地审批。强化村规民约，让农民建房管理更自觉、更规范、更有序。

二、认真分析当前农民建房存在的主要问题

虽然各级党委政府在农民建房保障方面做了大量工作，也取得了明显成效，但由于种种原因，近几年农民建房难问题仍然比较突出，基层和老百姓意见较大。以平湖为例，主要存在以下问题。

一是土地空间仍显不足。土地利用总体规划与村庄布点规划的用地规模不相匹配，土地规划调整完善时落实的用地空间，经过几年的建设，已所剩无几，一些镇街道（例如广陈、林埭等）已基本用尽，土地规划空间紧缺的问题十分突出。

二是村庄布点不够完善。全市130个新社区集聚点，明显比周边地区少。而且有的虽有布点以及落实空间，但缺乏吸引力而没有实质启动。近年来随着城镇环境综合整治、美丽乡村建设的加快推进，老百姓希望到“1”点集聚、在原地翻建的呼声比较强烈，对调整优化村庄布点的要求比较急迫。

三是用地保障困难较多。上级下达的年度用地计划逐年减少，而该市经济发展、招商引资、社会事业和基础设施建设、农民建房对土地要素的需求呈上升趋势，土地供需矛盾十分突出。虽然通过土地整治复垦，缓解了农民建房土地指标压力，但仍不能满足当前“井喷”式的建房需求。

四是政策机制需要创新。尤其是在多方式、多渠道解决农民建房需求，鼓励公寓房安置、探索有偿退出等方面，还刚刚起步，需要加强政策宣传、加大工作力度。在推进有序建房上，如何建立完善工作机制、落实切实可行的建房计划、发挥基层组织作用等方面，也需要探索和加强。

三、切实加强保障破解农民建房难问题的重点措施

抓好农民建房，事关新型城镇化进程，事关农业农村现代化，是一项实实在在的民生工程。必须思想上高度重视，行动上立说立行，采取有力有效措施，多管齐下，综合施策，着力加强农民建房保障工作，努力破解农民建房难问题。

（一）要优先保障农民建房用地空间

2018年，平湖市启动了全市土地利用总体规划修编，通过对全市到2020年土地规划剩余新增建设用地空间进行全面统筹和调配，进一步优化完善用地布局。修编中，已经充分考虑全市村庄布点现行启动规模和规划新增用地需求、规划期拟搬迁农户数、近三年农民安置用地需求，加强全面统筹，突出农民建房民生用地，对错位、漏配的用地布局进行优化，建立空间调优机制，做好分时序保障，以缓解当前农民建房推进中出现的土地规划空间不足、土地空间与村庄规划空间错配等问题，确保到2020年前农民建房用地空间充足、落地有序。同时，在规划调整中做好农民建房专项用地空间跟踪制度，避免空间挪用或安排不足情况。

（二）要加快编制实施村土地规划

用好省政策红利，抓好村土地利用规划编制，探索农民建房用地更大流量。重点在调查摸底基础上，对有用地需求的村开展村规划编制，以编制村规划为载体，在保护红线、保护耕地的前提下，以现状为基础，探索通过对现有零散村庄点进行整治，实现原有农村宅基地用地总量减量，产生“流量”指标优先保障新农村农民建房用地，促进农村产业发展、基础设施和公共服务设施配套建设。以全域土地整治为抓手，以村域整体为单元，将农村建房、农田改造、美丽乡村建设、环境综合整治等各专项工作有机整合到土地整治平台，从生产、生活和生态三方面优化布局，通过规划编制和实施，不但为新农村集聚、农民集中建房居住置换更多流量空间，更进一步促进耕地集中连片、质量提升以及农村配套公共服务和基础设施更加完善。在2017年已经编制完成广陈镇三个村土地利用规划、启动曹桥三个村规划编制基础上，2018年按需按实际在全市范围内开展村土地利用规划编制工作，目前镇街道积极性高，总体进展较快。

（三）要实事求是抓好村庄布点调整优化

按照“多规合一”要求，通过建立统一的空间规划体系，推进建立城乡一体的资源配置、优势互补的发展机制，畅通农民建房规划布点从蓝图到落地要素保障路径。积极协调规划建设、农办、国土等部门，研究对接，结合当前美丽乡村建设，从充分利用存量角度出发，争取在政策范围允许的条件下，增加保留特色村落规划数量，进一步充实优化“1+X”布点规划中的“X”，引导农民建房形成更合理、更优化的空间布局，也为缓解农民建房用地压力找寻出路。特色村落点的调整或增加应在结合美丽乡村建设的基础上，选取原有农民宅基地密度高、田块平整，在后期适宜有机更新的点。“X”点的调整应该结合平湖市公寓房推广相关政策，重点考虑当前村集体意愿，尤其是本村既没有“1”点也没有“X”点的村集体农户搬迁意愿，确保统盘考虑。

（四）要多途径落实建房用地计划

结合平湖市农村土地整治规划，及早部署、做深做细农民建房意愿调查，为下一步安排落实用地保障工作打下了基础。在指标安排上，继续通过建房专项指标安排、土地整治复垦落实、存量建设用地调剂等办法，保证农民建房用地指标。强化向上汇报沟通，加大指标争取力度，落实保障一批农民建房用地指标。加强全市统筹协调，对农民建房用地不足的，从全市年度用地计划中予以考虑和安排。

（五）要全面推进全域土地综合整治

全域土地综合整治，是解决农民建房用地保障的主要途径。要坚持试点先行，突出复垦重点，加快工作推进。一是加大政策激励力度。建立市土地整治专项资金，专门用于整治复垦以奖代补。调整提高财政补助力度，发挥政策“四两拨千斤”作用，进一步调动搬迁复垦的主动性。二是探索复垦节余指标价值化。建立完善市复垦指标交易平台，引导节余指标在全市范围内有偿调剂，提高调剂指导价。积极协调金融机构，抓好节余指标“地票”质押，拓宽融资渠道。三是推行土地整治新模式。推进新埭镇兴旺、姚浜整村搬迁试点工作，实行搬迁农户、周转指标、项目资金“三封闭”管理，即对项目区内农户实行定点定位、实施整体搬迁，周转指标用于搬迁安置和异地调剂，项目资金全部用于项目区拆旧复垦、新区建设和农户补助。四是注重调动村级组织实施项目积极性。积极推行以村集体经济组织为主体实施项目，整治项目获取的复垦指标调剂交易等收益，全部归村集体经济组织所有。特别要明确，复垦周转指标要首先保障农民建房，不落实建房安置用地的，不得挂钩用于产业项目。国土资源部门在整治项目立项审批时，要严格把关，防止指标被移用。

（六）要完善配套政策和工作机制

市政府出台政策，调整城镇核心区内住房建设方式，划定区域，明确该区域内，不再安排自建房，涉及搬迁和拆迁的，全部实行公寓房安置。进一步完善有偿退出机制，对在城镇有其他住房的，要鼓励退出宅基地，通过经济杠杆特别是增加补偿标准，来调动自愿退出宅基地的积极性。同时要总结经验教训，建立完善工作机制，综合考虑农房建造时间、实际需求等，每年制定落实镇街道建房计划，尤其要发挥村民自治作用，加强政策宣传和引导，农户申报建房时，村级组织、各镇街道就要引导好，对老百姓建房进行有序安排。