关于湖州市“五未”土地处置情况的调研报告

□ 湖州市自然资源和规划局

2017年11月以来，湖州市率先在全域开展批而未供、供而未用、用而未尽、建而未投、投而未达标等各类低效用地的“五未”土地处置专项行动。截至目前，全市已累计排摸各类“五未”土地100636亩，累计消化处置74104亩，其中消化处置批而未供土地39053亩、供而未用土地7492亩、用而未尽土地11450亩、建而未投土地6514亩、投而未达标土地9595亩。

一、湖州市开展“五未”土地处置专项行动的动因及背景

（一）践行“两山”理念，贯彻国家重大战略部署的责任担当

浙江省11个设区市中，湖州市经济总量位列第八，但人均建设用地高居第二，土地开发强度已达16.2%，大量优质耕地被占用。习近平总书记在湖州市安吉县提出以“两山”理念为基础的绿色发展思想，科学回答了发展经济与保护生态二者之间的辩证统一，为湖州在生态文明时代的新经济之路打开了思路。作为“两山”理念的诞生地，全国首个地市级生态文明先行示范区，创新以存量为主体、保障可持续高质量发展的土地利用模式，为全国生态文明建设提供成功样本，湖州市责无旁贷。

（二）提升供给质量，实现国土资源可持续利用的必由之路

一方面，经过长期大规模、高强度国土开发，湖州市在取得重大成就的同时，建设用地总规模已接近2020年规划规模控制线，继续依赖外延扩张保障发展难以为继。土地资源投入和经济产出效益不匹配、粗放低效利用问题突出。2017年在浙江省区域建设用地集约利用评价中湖州市列第七，建设用地亩均固定资产投资、地均财政收入、地均GDP均低于全省平均。另一方面，长期外延扩张和粗放利用积累了大量存量用地。湖州市在摸清59820亩批而未供和8070亩供而未用土地的基础上，立足高质量发展和土地利用效率评价，进一步对用而未尽、建而未投、投而未达标的土地进行了排摸，共发现“五未”低效用地总量达9.43万亩。历年的实践使得湖州在盘活存量资源上积累了一些经验，“以挖潜保发展”这条路不但可以走通，而且可以走得很稳健。

（三）优化结构布局，助推经济高质量发展的必然要求

2016年湖州市规上工业企业平均占地规模为22亩，平均容积率为0.77，其中全市占地前三位的行业分别为纺织业、其它制造业、竹木加工业，合计用地约4万亩，占全市工业用地总量的四分之一，但亩均税收仅为全市平均税收12.7万元/亩的三分之一，且多为“散乱污”企业。与此同时，随着湖州“两山”红利持续释放、交通优势加快形成，营商环境不断优化，一大批“中国制造2025”项目亟待落地。土地资源供给不足与大量错配、劣配、低效配的土地资源形成了鲜明的对比，必须通过土地供给侧改革，以用地结构调整优化，引领产业转型升级和布局优化。

（四）新官也理旧账，狠抓作风效能建设的成果体现

“五未”土地难题的形成，不是一朝一夕，要破除旧的发展模式，践行新的发展理念，就会有利益的冲突。党的十八大以来，湖州市上下狠抓作风效能建设，有一支敢于担当责任、勇于直面矛盾、善于解决问题的干部队伍，并且能够坚定不移地推进政府治理体系和治理能力现代化，切实做到了“新官不怕理旧账，一张蓝图绘到底”。

二、实践做法及主要经验

（一）依托“数字国土”，实施全域土地精准管理

一是全市域摸清底数。利用德清“地理信息小镇”的技术优势，综合运用地理信息系统、无人机航拍、大数据平台等科技手段，排查工业企业2.68万个、用地面积16.8万亩，彻底摸清“五未”土地的类型、成因及现状，登记造册、建立台帐，上图入库，并据此逐宗明确了处置方案。南浔区还借势开展了工业大普查，通过全域航拍和图斑勾绘，摸清了全区所有工业企业（含个体户共10231家）的用地情况。

二是全过程动态管理。对未供土地，建立统一的建设用地数据库，实现规划、农转、利用、执法数据的互通互联，用一个系统准确反映每宗地块的“前世今生”。对已落地项目，通过数据矢量化，用影像直观显示工业用地布局、园区分布、企业运行情况，实现企业对比、行业对比、区域对比，为用地评价提供数据支撑。

三是全要素科学评价。深化“亩均论英雄”改革，建立工业用地绩效评价系统，对全市所有规模以上工业企业和用地3亩以上工业企业实施“亩产效益”综合评价全覆盖，并计划到2020年，全市所有工业企业、规模以上服务业企业、高新技术企业，以及产业集聚区、经济开发区、高新园区、小微企业园区、特色小镇等全面实施“亩产效益”综合评价。将考核结果作为差别化用水、用电、用能、排污、融资和土地使用税征收依据，通过“高征高返”，在不增加优质企业经营成本的同时，倒逼低效用地企业退出。长兴县建立了大数据中心，打破信息孤岛，整合国土、税务、统计、环保等部门数据，实现了手机APP线上实时查询、动态项目管理和绩效评价。

（二）坚持“一地一策”，推进低效用地分类处置

一是对批而未供土地，采取“落实项目供应一批、异地置换盘活一批、完善手续办理一批”等举措，有效消化利用。累计消化39053亩，批而未供土地总量从专项行动前全省占比6.6%下降到3.9%。例如，通过利用批而未供土地安排吉利汽车、超威贝特瑞等一批重大产业项目，使32305亩土地得以充分利用；通过异地置换盘活了梅东地块等一批近千亩无法使用的批而未供土地；对白鱼潭路、大升路等一批政府主导项目，通过开通绿色通道，主动上门服务，为6748亩已用土地完善用地手续。

二是对供而未用土地，坚持以用为先，通过“消除障碍动工一批、采取措施收回一批、帮扶解困利用一批”等举措，加快处置利用，以“标准地”形式再出让。涉及政府原因的，以“建设项目遗留问题清零专项行动”为突破口，通过尽快形成净地、加快周边配套设施建设、开辟绿色办证通道等措施，帮助吴兴区湖东商业街、浮玉花园等一批3926亩项目开工建设；涉及用地单位原因的，如湖州开发区中科瑞泰、吴兴区嘉鸿电子等项目坚决依法收回3566亩，其中已重新出让2364亩。

三是对“用而未尽、建而未投、投而未达标”土地，由市经信委牵头，针对用而未尽土地，通过招商盘活、分割转让、依法收回等途径处置11450亩；针对建而未投土地，采取收购重组、建设小微创业园等方式处置6514亩；针对投而未达标土地，将“亩产效益”综合评价结果作为差别化资源要素配置和土地使用税征缴依据，倒逼低效用地企业退出或追加投资等方式处置9595亩。长兴县在全省率先出台了工业“低产田”企业达标三年行动计划，排摸亩均税收4万元以下低效用地企业646家，用地面积1.3万亩，占全县所有工业用地的19.8%。目前已有630家低效企业制定达标提质工作“一企一策”，正按签订的承诺书上规定的时间表抓紧整改。

（三）构建“三大体系”，强化土地改革机制保障

一是工作落实体系。建立“五未”土地处置周例会制度，由市政府主要领导主持召开工作例会，截至目前累计召开59次。会议以“县区汇报、部门通报、领导点评”的方式交流情况、破解难题、明确要求。建立全市重大改革重大项目推进工作例会机制，市政府主要领导每半月一次听取“五未”土地处置、“标准地”改革和“亩均论英雄”改革推进情况，截至目前累计召开40次。建立定期督查制度，由市纪委和市委组织部每周开展“五未”土地处置专项督查并进行通报，由市发改牵头每月开展“标准地”改革推进情况通报。建立奖惩制度，将“五未”土地处置结果作为建设用地集约利用评价主要依据，并与新增建设用地指标直接挂钩。

二是指标认定体系。对存量用地，在全国率先出台“用而未尽、建而未投、投而未达标”低效用地的认定标准和处置办法；对新增用地，在全省新增工业项目“标准地”指导性指标基础上自我加压，遵循最低土地消耗、能源消耗、生态消耗的原则，提出了亩均税收30万元以上、亩均固定资产投资强度400万元以上和亩均产值500万元以上的“345”指导标准体系。在全市推行“标准地”出让模式，省级以上平台工业项目“标准地”出让271宗、13293亩，占新增用地总宗数的100%、总面积的100%，绝对值和占比均位列全省第一。“标准地”项目在稳增长、调结构、促转型中的引领带动效应十分明显。

三是常态监督体系。为进一步集聚有限资源，明确规定对1亿元以下投资项目不再单独供地，对符合条件的小微企业全部入园或租赁标准厂房。针对“标准地”事中事后监管等关键环节，印发了《进一步深化落实“标准地”制度工作意见》和《企业投资项目标准地市场主体信用评价监管办法》，规范完善了“标准地”出让、过程承诺、信用监管的项目全过程管理机制。同时，进一步加大低效用地企业倒逼力度，出台了《湖州市规模以上制造业企业差别化政策九条意见》（湖亩均发〔2018〕1号），打破以往将各部门现有政策的简单叠加，以更为鲜明的奖优罚劣导向，更大力度的正向激励和反向倒逼政策，促进要素资源向优质企业集中。全面实行“标准地”项目“联合验收”“测验合一”，全面建立由一个或多个机构联测联核、各部门依据职权分工监管的竣工核实验收监管机制。

三、取得的主要成效

一是摸清了家底。通过全域开展大清查大摸底，在2017年底前彻底核实了全市64625亩批而未供土地、8070亩供而未用土地的类型、成因及现状，登记造册、建立台账，上图入库，并逐一落实责任，明确处置方案。通过入企走访、大数据运用、地理信息应用、无人机航拍等手段，排查工业企业2.68万个、用地面积14.86万亩，发现用而未尽项目186个，面积11531亩，建而未投项目145，面积6514亩，投而未达标项目297个，面积9595亩。对查清的“五未”土地，坚持收转并举，逐宗落实处置措施；各地还将可供可用的土地和闲置厂房整理成册，发给招商人员进行“以地选商”。

二是腾出了用地空间。按照“用、收、盘”并举的原则处置“五未”土地，全力拓展发展新空间。专项行动开展以来，全市腾出土地3.5万亩，保障了802个项目落地，总投资约1400亿元，项目建成后可产生利税超百亿元。加大存量土地盘活和城乡土地增减挂钩力度，挖潜创造出用地指标，2018年全市已取得存量盘活挂钩新增建设用地计划指标9048亩，总量占全省25%以上，居全省第一，有力地保障了经济社会发展合理用地需求。

三是提高了亩均产出。通过“五未”土地处置，错配、劣配、低效配的土地逐步高效利用，亩均产出大幅提高。2018年上半年全市工业企业主要经济效益指标保持较快增长，利税利润增速逐月上升，同比分别增长 16.5%和 19.8%，高于全省平均 5.0 和 6.6 个百分点。

四、下一步工作打算

下一步，湖州将牢固树立“有限空间、无限发展”的理念，按照市委、市政府部署要求，继续加大力度，迎难而上，确保按时保质完成处置任务。同时，将集中精力办好全省城镇低效用地再开发现场会，充分展示“湖州经验”“湖州样本”形象。

一是多规合一，以“自然资源”的更高站位谋划“五未”土地处置。通过积极构建国土空间新构架，抓紧建立统一的空间规划体系，切实解决自然资源领域多头分散，条块切割的问题。建立全域覆盖、分层管理、分类指导、多规合一的规划体系，把每一寸土地都规划得清清楚楚，从源头上避免因空间布局不合理造成的空间资源浪费。

二是动真碰硬，把“五未土地处置+标准地改革”推向纵深。坚持依法依规、攻坚克难，综合运用法律、行政、市场等手段，采取有力举措，通过“五未”处置最大限度释放存量用地潜力、提高土地利用效率，确保获得更多、更大的效益（空间、指标）。

三是注重结合，用足用好“增存挂钩”机制政策。深入研究自然资源部关于建设用地“增存挂钩”机制政策，吃透文件精神，加强与省厅对接，积极做好“五未”土地处置与“增存挂钩”机制结合文章，切实发挥土地资源要素的市场化配置作用，努力以更小的土地资源消耗支撑高质量的经济发展。

四是全程监管，确保“标准地”项目按约用地如期投产。建立工业“标准地”项目达产复核机制，实现与“亩均效益综合评价”无缝衔接；研究完善湖州市企业投资项目“标准地”“承诺制”市场主体信用评价监管办法，结合省统一公共信用评价结果监管应用试点，在企业投资项目“标准地”、承诺制和行政审批信用等领域的信用监管服务，推进信用浙江“531X”工程的深入实施；研究落实以建而未投、投而未达标处置倒逼“标准地”竣工验收和达产复核。