基于协同治理理论的公共危机治理措施分析

李雪娟，邓梦阳

（哈尔滨学院，黑龙江 哈尔滨 150086）

在当代社会，“公共危机” 是一个高频词汇，常见，也扎心。在国际，从美国“9·11”恐怖袭击、印度洋海啸、美国次贷危机，直至当前正在发生的叙利亚战火；在国内，从非典肆虐、汶川地震，到现在各地频繁上演的群体性事件，公共危机并不遥远，甚至就在我们身边，扰乱着我们的心神，危害着我们的安全和健康。所谓公共危机，简单说来，就是发生在公共领域且给社会带来巨大压力并需要在极短时间内作出应对决策的事件或状态。引发公共危机的原因可能有很多，比如自然灾害、生态破坏、恐怖事件、公共安全、疾病传播等等。无论什么原因引发公共危机，其带给我们的危害都是难以承受的。为了预防乃至规避公共危机，以往以政府为单一主体的传统模式显然已经力不从心，建立一个以政府为主导、多元主体参与其中的协同治理模式势在必行。

一、协同治理理论及其对于公共危机治理的优势

协同，简单来讲，就是协调、协作、合作。在中国，协同思想可以说是源远流长，早在中国古代，就有“协和万国”之说。上个世纪70年代，德国物理学家赫尔曼·哈肯发表了《协同论》，创立了协同学，而“协同”成为了协同理论的核心概念。按照赫尔曼·哈肯的观点，在任何事物，甚至无生命的物质中，新的有序的秩序也会从混沌中产生，并通过能量守恒得以维持。他将协同论的研究对象界定为“研究由完全不同性质的大量子系统（诸如电子、原子、分子、细胞、神经原、力学元、光子、器官、动物乃至人类）所构成的各种系统”[1]。协同理论本来是研究自然领域中各种现象的，但在社会领域其实也同样适用。按照马克思主义的观点，世界是普遍联系的，任何事物的存在和发展都是有原因的，任何事物的存在也都会对其他事物产生影响。面对社会问题，以往是政府作为单一主体进行管理，尽管它可以通过国家机器进行强制，但受影响的其他社会主体并不一定自愿和主动，因而政府管理的效果可能会大打折扣。随着社会的发展和社会分工的细化，社会问题日益增多，政府需要管理的东西越来越多，捉襟见肘，而随着社会民主理念的发展，社会主体的平等意识不断增强，参与能力不断提升，它们也完全有能力、有意愿参与进来。如何协同这些不同性质的治理主体之间的关系，降低内耗、提升治理效率是我们在危机治理过程中需要认真探讨的，协同治理理论应运而生。

围绕公共危机的治理，协同治理理论的观点非常明确： 一是强调多元治理主体之间的相互协作。公共危机的影响大、波及面广，政府在治理过程中也存有失能的时候，其治理过程应该是多元的参与过程，除了政府这一最主要的主体之外，还应该有非政府组织、企业、社会公众，乃至人民军队。这些主体都有自己的资源和优势，应该按照政府主导、其他主体积极配合和协助的原则，劲往一处使，共同努力使治理效果达到最优。二是强调整合的运行机制。公共危机过程中各个治理主体彼此都有自己的利益取向，但彼此间的利益又高度相关，因此协同治理理论强调彼此之间的交流沟通，不断寻求多元主体之间的共同利益，推动建立网格状的运行机制，借以促进彼此之间的长效合作和多元主体各自的工作积极性，最终推动协同治理的顺利进行。三是强调建立完整有效的危机预防机制。在社会发展过程中，各个因素犬牙交错，公共危机将难以避免，因此公共危机治理的理想状态在于将危机消弭于萌芽状态，这就需要建立完整有效的危机预防机制，加强公共危机的预防工作。参与公共危机治理的各个主体在一个平面上存在，体现出全方位、宽领域的特点，各主体间优势互补，一旦建立起高度协同的预防机制，将达到“整体大于部分”的功效。

围绕公共危机治理，相对于政府单打独斗或其他治理模式，协同治理具有明显的优势。

第一，改进了政府主导型传统治理模式的单一性、封闭性。在中国，“全能型”政府的观念在民众心里根深蒂固，危机治理中的“政府中心论”认为，危机治理是政府的职责，民众只是担任被服务对象的角色，政府自身也在长期的行政过程中形成“全能政府”的观念，对社会事务表现出包管包干、面面俱到的态度。但现实的情况往往是：政府也有失能的时候，并且公共危机发生于社会，距离政府较远，而距离民众较近，民众是危机后果的直接和主要承担者。并且，“公众是公共危机治理的利益相关者，是公共危机治理不可忽视的参与主体。随着治理理论的发展，协同治理已经成为应对公共危机的新型模式”[2]。因此，要有效应对危机，由政府和其他社会力量相互协作才会更有效，协同治理是应对公共危机的最佳选择。

第二，提升了公共危机治理结构的科学性和全面性。协同治理理论改变了政府在公共危机治理中唯一主体的地位，重新定位了政府角色，使得政府仅仅是公共危机治理的主体之一，从而也使得政府的治理方式由直接管控变为间接或准间接治理，进而给其他主体参与危机治理腾出必要的空间。在公共危机治理过程中，政府的主要职责是制定应对危机的战略规划和维护参与者的合法权益，并将自身所具有的政策、法规方面的优势化为危机治理的保障。非政府组织可以发挥自身的强大号召力优势，在危机治理中迅速组织社会志愿服务组织。企业则可在物资和资金上提供保障。大众传媒及时有效地向全社会发布危机事件治理过程中的信息真实有效，并及时跟进危机治理近况，进行实时报道，使民众及时了解危机事件的现状，避免虚假不实报道离散民心，扰乱社会秩序。民众可以在日常生活中加强危机意识和自发组织学习自救方法，在危机爆发时，救助力量未到前能够做到自救、互救，最大程度降低损失。在协同治理理念的指导下，各主体互相尊重、民主平等、各司其职又相互协作，明确各自的权利和责任，不越位、不越权，相会监督，使治理结构达到科学化。

第三，提升了危机治理多元主体的参与积极性和主动性。过去在“全能政府”理念的影响下，政府是唯一的治理主体，尽管公共危机直接影响的是民众，但民众只是政府治理危机过程中被动的木偶，难以有发挥主观能动性的机会，而非政府组织更是难以成立，更不用说发挥作用了。随着社会主义民主政治的发展和民众参与意识的提升，以及协同治理理念的传播，政府主动腾出部分危机治理的空间，非政府组织、企业以及普通民众参与了进来，使得各个治理主体的积极性得到提升，优越性得到发挥，民众可以通过各种社会组织和团体，乃至自身直接参与其中，表达自己的意愿和建议，配合政府做一些力所能及的工作，既提升了自身的责任感，也提高了自身的危机应对能力，还一定程度上弥补了政府失能所可能带来的问题和缺陷。

二、当前公共危机治理存在的问题

社会愈益发展，分工愈益细化，以及市场监管不足等因素使得公共危机风险时刻存在，需要我们愈益加强对危机的预防和治理。但潜在的“政府全能”意识和对“协同治理”的认识不足使得当前公共危机治理依然存在着诸多问题。

第一，政府的危机意识和危机治理能力不足。一方面，政府危机意识偏低，危机安全教育和宣传不到位。改革开放后，政府将工作重心转入到经济建设上来，并且40 多年来矢志不移，确实取得了举世瞩目的发展成就。但是，社会各项工作是密切联系的，过度关注一方面的工作，必然会影响或弱化其他工作，政治、文化、社会保障乃至生态文明建设等许多方面事实上都受到了影响，其中最突出的就是危机预防与治理工作。纵观多年来各地的危机治理情况，给人印象深刻的感觉就是，哪个地方公共危机爆发了，当地政府乃至国务院就下文进行突击性的严格检查，地震导致房倒屋塌后强调要加强房屋建设的防震等级，公交车失火后增加救生锤，等等不一而足，但事态过后好像又忘记了以往的痛。“政府与民众之间的沟通很重要，没有必要的沟通，民众不知道政府的规划目标与为此所作出怎样的努力，政府也不知道民众所想，更不可能及时回应，便利了谣言的肆虐”[3]。对于危机的宣传以及与民众的沟通明显不足，导致民众，尤其是非当事民众好像自己是局外人似的，而一旦直面公共危机，政府抵御能力不足，民众则惊慌失措，谣言满天飞。另一方面，政府各部门之间的协调性不足。受传统行政体制影响，当今政府各职能部门呈现出条块分割的状态。各部门依据不同的职能分工朝着不同的方向发展，各司其职，部门间较难产生相互关联的形态，特别是在危机治理中，政府各部门还处于分散治理阶段，从自身所从事的工作职能角度去分析、处理危机，而不是以协同治理的方式去抵御危机，缺乏整合与调节，使得危机治理中的部门主义色彩鲜明，危机治理体系分裂，导致在危机爆发时各部门推诿扯皮、各自为政。治理主体凝聚力低下导致危机治理效率低下，治理效果往往不尽人意。另外，政府缺少专门的危机治理组织机构。公共危机危害很大，影响很广，但不会经常发生。政府组织机构是社会功能的反映，从节约成本的角度讲，专门应对公共危机的组织机构确实没有存在的理由。但是，由此导致的结果往往是，一旦危机爆发，政府往往是从各部门临时抽调人员进行应对。由于准备的仓促以及人员抽调的随机性，使得部门内部缺乏团结和凝聚力，更缺乏危机治理的相关经验，很难保证决策的科学有效。而且在危机解除后临时部门便被解散，无法对危机治理中的经验教训进行系统化地总结。

第二，有关危机治理的法律体系不健全。长期以来，我国缺少要制定围绕公共危机治理方面法律法规的意识。改革开放前，我们很大程度上是依靠政策治国，毛主席健在时曾经讲过，遇到问题，中央领导聚在一起议一议，制定它几条，问题也就解决了。这一想法在相当长的一段时间内影响着我们。改革开放之后，邓小平感觉到法律法规对于治理国家的必要性，提出要“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的思想，建立健全法律体系的工作才开始紧锣密鼓地进行。但是，围绕公共危机治理的法律制定依然没有排上队。2003年“非典”的爆发，让我们切实感受到“突发事件”给公共秩序的影响和对民众心灵的震撼，“突发事件”成了一个炙手可热的词汇。在“非典”过后，《中华人民共和国突发事件应对法》应运而生，于2007年8月30日在中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过，我们有了应对公共危机的专门法律。但是，在有法可依的同时，我们发现，尽管有了专门法律，公共危机治理过程中依然存在一些漏洞和不足：一方面，应对公共危机治理的法律制定的比较笼统，但公共危机在实际发生的过程中却有不同的类型，而各类型公共危机的特点不同，发生的机理不同，笼统的法律难以具体规范；另一方面，相关立法的实际操作性较弱，缺少详细的实施规范，内容较宏观、抽象。

第三，用于公共危机治理的应急资源保障不足。公共危机治理是需要特定资源的，没有充足的资源作为保障，公共危机的治理将难以达到预期效果。但现实中，每次公共危机爆发，我们都会感受到，相关资源的保障工作并不充分。一方面，用于公共危机治理的应急财政资金储备不足。我国的财政体系中既没有危机预备的专项资金，也没有考虑用于危机治理的资金预算。我国用于投入危机治理的资金主要来自政府的财政收入，并且长期在传统单一治理模式下，社会公众参与意识不强，来自社会的资金支持很少，因此应急财政资金相当有限。另一方面，应急物质资源储备不足。我国政府没有准备充足的应急物资，在遇到危机状况时，往往是临时号召各地方政府部门紧急调动所需物资，这种方式十分不灵活。并且，对于应付各种类型危机所需的物资的数量、种类、质量、配套设施及备份等也十分欠缺，导致在紧急状况下难以满足危机对于特定物资的需求，可能会造成加重损失和破坏程度以及加大救援难度等后果。这种难堪局面在地震、泥石流、山体滑坡、海啸等大型自然灾害事件中尤为明显。另外，应对公共危机的专门人力资源也存在缺失的情况。这里所说的人力资源主要指参与危机治理的人员规模和解决各类危机的专业技术人员。在传统“政府全能”理念的影响下，政府依然在相当程度上是危机治理的单一主体，社会力量参与治理的机会较少，深度不足，一旦危机爆发，政府往往临时抽调工作人员，常常出现人手不足的局面。并且，由于当今社会公共危机的形式多样化，政府的职能有限，在危机治理过程中，所涉及到的一些技术工作需要专业人员才能进行作业。比如火灾中的救援工作需要消防员利用专业设备及科学有效的方法解决；地震后的后续救灾工作需要地震监测局提供准确的地震监测数据及救援队伍的专业搜救本领相配合。但由于我国并未设立专门的危机治理组织，公共危机又具有突发性，所以在公共危机发生后的治理工作中很难在最快的时间内集结相关的专业技术人才对治理工作进行科学指导。

第四，参与主体单一，社会组织和公众的参与深度不够且不平衡。改革开放以来，随着社会主义民主政治的发展，民众的民主意识空前提升，政府也逐步改变了过去那种大一统的治理方式，各种非政府组织飞速增长，多元协同的治理格局已经形成。但是，过去各种“全能政府”的意识还一定程度上影响着政府，并且，政府过于将应对公共危机作为自己的应有之责和影响政府形象的大事，认为危机治理效果的好坏直接影响广大人民群众对政府的满意度，所以，出于维护自身形象的考虑，政府通常想要单一治理，但却忽视了自身力量的薄弱与不全面，很容易使危机治理陷入紧张的局面，并且也会抑制社会力量的介入。“公民的民主权是回避不掉的。对于这种权利的使用，民众关注于国家大事的参与，更关注事关自身利益的具体事项”[4]。公共危机与民众的利益息息相关，他们关心公共危机的治理，也愿意参与其中，但现实是他们对于公共危机治理的参与往往是浅尝辄止，程度不深，仅限于诸如协助配合政府做一些外围的工作。而且，各个公共危机治理主体之间的磨合不够，各做各的事的现象也不同程度上存在，主体之间的参与深度明显不平衡。

三、基于协同治理理论的公共危机治理措施建议

公共危机危害很大，需要全社会参与进来，同心协力，有效预防或将危害降到最低。因此，协同治理是治理公共危机的大趋势，我们国家改革开放以来也一直是朝着这个方向努力。但是，从频繁发生的公共危机事件及其治理过程来看，治理主体的参与度不平衡、应对危机时手忙脚乱、资源配置不到位等等问题都不同程度存在着。从提升应对公共危机的效果、促进社会和谐稳定的大局出发，我们需要探讨更为有效的措施，推动协同治理公共危机走向深入。

第一，增强全社会的危机意识，提高危机治理能力。一方面，开展全民危机教育。危机之所以被称为“危机”，相当大程度上是因为它的突发性，让人措手不及。最好的危机治理莫过于预防，但预防的效果在于各个治理主体乃至普通民众的危机意识是否足够。政府及其内部工作人员不能因为危机还没有发生就感到万事大吉，普通民众也不能因为危机没有降临在自己头上而避而远之、漠不关心，今天“我为人人”，明天可能就是“人人为我”。因此，危机意识应该是政府、社会组织以及普通民众都需要具备的，这就需要在全社会加强危机教育，向社会公众传授最基本的、简单有效的应急自救办法，并逐步将这一系列程序形成体系，防患于未然。具体做法包括：张贴危机安全教育海报，免费发行传授危机应对办法的小册子，与媒体合作制定传授危机应急自救办法的专栏节目，定期去社区、学校进行危机应急演练，等等。另一方面，建立危机治理综合协调机构。通过这个综合协调机构，将各部门紧密联系起来，实行责任连坐制度，避免各部门在危机治理中推卸责任，促使各部门间相互磨合、协调，各部门不再只根据自身的职能参与到危机治理，而是以治理效果最优化为目标，改变部门间条块分割的状态，增强各部门间的凝聚力，提高部门的整体行动能力，以协同合作的方式有效应对危机。只有人人有危机意识，自觉做好危机预防工作，并且一旦危机降临，有机构出面组织，我们才能处变不惊，提升危机应对能力。

第二，健全公共危机协同治理的法律体系。法律是现代管理的依据，它既是管理过程的规范，也是无声的监督者。经过改革开放40 多年的努力，我国的法律体系逐步健全，做到了“有法可依”。并且，在公共危机频发的现实推动下，规范公共危机治理的专门的法律规范《中华人民共和国突发事件应对法》也诞生了。但是，这部法律依然比较笼统，而事实上，公共危机是有具体类型的，比如自然灾害型就不同于公共安全型。因此，围绕公共危机治理的法律体系需要细化和具体化：一方面要分门别类地具体规范各种可能的不同类型的公共危机的特点和治理规范；另一方面要明确规范不同的治理主体各自的职责和权责关系。

第三，确保应急资源保障。对于公共危机的治理，各治理主体之间需要协同，但无论哪个治理主体的参与都需要必要的应急资源。缺少必要的应急资源，无论各个主体间如何协同，往往都会面对危机而束手无策。确保应急资源的保障，一方面需要建立物资储备和使用制度。危机发生时和发生后的恢复建设都需要大量的物资储备来维持其正常工作、生活的开展。建立应急物资的储备制度，并向全体社会组织及公众公开招募，与各种类型的企业建立良好合作关系，根据他们所从事的行业争取它们能够在危机治理中向我们提供所需的各种物资，建立资源调配网络，确保各条调配路线的畅通，以保证在治理危机的紧急情况下解决物资分配不均急需调配的问题。另一方面，也需要大力培养必要的人力资源。一是发展危机治理志愿救援组织。在日常社会生活中，开展志愿服务团队成员活动。可以采取一些符合公众需求的奖励措施鼓励社会成员积极报名，增强公众为社会服务的使命感，让他们深刻意识到自己作为社会的一份子有维护国家安全、荣誉和利益的义务。同时要规范组织管理，对其进行一些基本的专业技术训练，指导志愿者在危机治理活动中发挥积极高效的作用。二是培养一支专业的危机治理队伍，并争取各行专家的支持与指导。培养医疗、消防、公安等专业救援人员，吸纳与危机治理相关的各专业人才，避免在危机治理中“病急乱投医”现象的出现，同时要注重团队精神文化建设，培养各类人才间的配合默契与团队感情，保证危机治理的高效率、高质量。在队伍建设的同时，加强与各种类型的专家的联系，公共危机种类广泛，在治理中，所涉及的面也就广泛，无法预知治理过程中具体需要哪方面的专业指导，因此应在平常交流过程中加强与专家的合作，争取在治理中能够及时得到有关专家的专业指导建议，保证治理措施的准确性、科学性。

总之，公共危机是我们所不欢迎的，它波及面广、危害性大，但现实的情况告诉我们，公共危机难以避免。为此，我们要加强对公共危机的治理。在此过程中，协同治理极为有效。尽管如此，当前我们在公共危机治理过程中仍然存在着诸如协同度不高、各个治理主体参与深度不平衡、应急资源保障不足、政府危机意识不够等诸多问题。为此，我们在深刻认识公共危机的危害的同时，要努力探索，寻找更为有效的方式，提升包括政府在内的全社会的危机意识和应对能力，健全规范危机治理的相关法律，强化危机资源的保障工作，借以提升危机治理过程中的协同性，推动公共危机治理更加科学有效。

注释：

[1]赫尔曼·哈肯.高等协同学[M].郭治安译，科学出版社，1989，1.

[2]吴志敏.城市公共危机治理下公众主动参与有效性研究——基于协同治理的视角[J].学术界，2018-02-15.

[3]李德刚.城市邻避冲突的社会风险及规避机制分析[J].湖北社会科学2017-12-04.

[4]吴卫东、李德刚.邻避焦虑心理驱动下的城市邻避冲突及治理[J].理论探讨，2019-01-15.