新型城镇化乡村社区的“德”治与“法”治

《基于乡村振兴战略下城镇化乡村社区管理模式研究》课题组

（山东农业工程学院，山东 济南 250100）

当前中国农村正在发生着深刻的变化，农民与土地的关系，经历了“两权分离”到“三权分置”，为农民身份的变化提供了制度基础，乡村振兴战略、新农合制度、农村义务教育制度、农村低保制度和新农保制度使得农村社会发生了很大的变化。农民和新型社区的关系也在逐渐改变，从原来一村一户的生存方式到新型社区的形成，这些农村社会的变化无非就是人的变化和事的变化。人在变，事在变，当然我们的管理体制也要随机而变，这实质上就是寻求新的乡村治理的过程。

新型城镇化乡村社区的管理应以自治为基，法治为本，德治为先，三治融合。

一、乡村社区社会关系存在的问题

经历了一个很长时期的徘徊，完成了一个巨大的社会性实践，我们终于告别了过去，选择了市场经济这个通往现代化的必由之路，长期积蓄的力量顷刻奔放，随即出现了丰富多彩的社会现象。中国的乡村社会是受儒家文化影响比较浓厚的社会，儒家伦理道德是构成乡村社会关系的核心理念，社会关系文化属亚文化，从属于中国传统文化。中国经历了近现代的变化，传统道德体系随着社会的变迁而逐渐式微，尤其是改革开放以来，我国农村社会劳动力的流动带来了社会生活的差异性、价值观的多元性、社会行为的失范性，使传统乡约、乡规大都失去约束力。一些原来相对稳定的农村社会准则也被打破，法律和公序良俗敬畏感减弱、羞耻感缺失、价值观混乱、潜规则流行是一些乡村的现实写照。

（一）乡村社会关系发生变化

我国税费改革之后，于2006年取消农业税，这一改革改变了基层政府、村主体及农民的行为，乡镇的财权、事权和人权基本都由县级政府控制，包括农业补贴涉农资金项目及殡葬费等涉农费用都上交至县一级政府管理，乡镇一级政府在对传统乡村的管控能力逐渐下降，在一些地方甚至出现乡镇政府“悬空”现象，正式组织的权威和正规权力的缺失，使乡村社会处于“治理”缺位的危机。村级组织的财务、人事等方面事务也被上级政府“接管”，只是被动地接受上级的指示，已经演变为贯彻上级指示命令的工具，造成了村组织的半行政化。自主管理意识差，丧失了管理的自主性。管理和服务功能减弱，管理的权威性不断退化，导致公共事务陷入困境。随着我国对乡村管理范围的扩大，一些“非村民”式村干部参与了乡村的管理，也在一定程度上消解了自治性。这就造成原来在乡村社会行之有效的利用习俗和传统协调乡村社会生活的传统方式逐渐失去了效力，一些乡村混混、宗族势力趁机介入乡村治理，致使乡村社区治理出现非正式化。而对社区居民而言，国家惠农政策增加了其对国家的认同而蔑视村治主体权威，参与公共事务的热情大大降低。

（二）传统乡村风俗、价值观异化

现阶段我国农村社会的市场化程度大大提高，社会经济活动与社会关系发生了很大的变化，原来维系乡村社会的血缘、地缘以及人情关系逐渐趋于淡漠，熟人社会面临解体；农民与土地和村庄关系日趋松弛，年轻一代已经远离土地、村庄，他们已经不能称得上是传统意义上的“农民”了，有的人多年都不回乡；村庄也已失去“乡恋”、“乡愁”，同村人甚至成了陌生人；礼治秩序受冲击于经济势力，原来乡村那种淳朴的邻里关系被经济关系所取代；敬老、孝老的良好风俗受到挑战；邻里之间暗中攀比；赌博风气盛行；有的村庄甚至吸毒成风，迷信色彩浓厚，正在向迷信社会演变，法制意识淡薄。这一切都失去了原有乡村的美好。

（三）新农村人就业形势严峻

随着新型城镇化率的不断提高，目前农民占劳动者总人数的27%，乡村社区的非农化、人口的城镇化、产业的多元化正在重塑新型乡村社会。尽管国家的政策已经使农民和国家的关系发生了重大改变，由原来的农业“奉献”国家工业，变成了现在的取消农业税，而且农民还可以领取国家的农业补贴。但由于比较利益的存在，无论在什么地方，农民仍然是生活最艰难的一个群体，只要非农收入水平高于农业种植或养殖收入，农民向非农领域的流动就不可避免。农民打工收入较城镇居民而言也是低水平的，况且农村居民的社会保障也不如城镇居民，这就造成了乡村社区居民生活水平低于社会平均水平。

二、“德”治与“法”治的理论基础

（一）人性假设

西方社会推崇的“人性假设”理论反映了对人的本质及其行为特征的基本认知与判断，它是管理的基础性问题，各种管理思想的根本区别，归根结底都是源于对人性的不同理解。

1、“经济人”假设。“经济人”假设起源于英国古典经济学家亚当.斯密提出的“经济人”思想。他认为，人的行为都是受经济因素推动和激发的，人的一切行为都是为了最大限度地满足自己的利益，工作的动机是为了获得经济报酬以满足生理和安全的需要。从这个假设出发，管理的核心和重点是提高劳动生产率，管理的方式就是“诱之以利，惩之以罚”，即“胡萝卜加大棒”式的管理。

2、“社会人”假设。著名的“霍桑试验”得出了“社会人假设” 的管理新思想。人首先是组织中的人，除了经济需要外，还有社会需求、心理需求，人是受社会激励的，物质利益在调动人们的积极性方面只发挥次要作用，良好和谐的人际关系才是调动人们积极性的决定因素。因此管理的重点应放在如何改变组织环境以适应人性要求上，通过倡导关心体贴员工，满足心理和社会需求，不断改善人际关系，营造和谐的组织氛围，培养组织成员的归属感，才能更好地激发人的积极性、创造性。

3、“自我实现人”假设。马斯洛的“需求层次论”提出，人除了物质需求和社会需求之外，还有自我实现的更高追求。“自我实现人”假设认为，人是能自我激励、自我指导、自我控制的，只有人的潜能得到充分发挥，才会得到最大的满足。所以，管理者的任务就是从制度到环境实行富有弹性的管理，不断增加工作挑战性，使工作内容不断丰富化、扩大化，重视内在激励，不断促进成员个性成熟，为组织成员创造一个既能够实现自我价值，又能够实现组织目标的平台。

4、“复杂人”假设。“复杂人”假设认为人既不是单纯的“经济人”，也不是完全的“社会人”，不同的人有不同的需要和潜能，同一个人在不同年龄、时间、地点会有不同表现，人的需要和潜力会随着年龄增长、知识增加、地位改变、人际变化而不同，人们的需要和动机会随着工作和生活条件的变化而不断变化。人是“复杂人”，没有一成不变的管理模式，管理者应该学会权变，因人、因事、因时采取灵活多样的管理方式。

可见，“人性假设”是管理的前提，你认为社区成员是什么样的人，就会采取相应的管理方式，“心里有什么，看到的就是什么”。在以上假设中“复杂人”假设更富哲理。

（二）我国传统人性管理思想

在我国，儒家和法家思想对社会管理的影响深刻。

以孔孟为代表的儒家思想追求的是“仁、义、礼、智、信、忠、恕、孝、悌、温、良、恭、俭、让”。儒家的思想核心是德治，也就是仁政，“仁”和“礼”是其最高行为准则，其目的是为了维系各种社会关系，调控与促进整个社会的和谐运行，当然也是为封建统治服务。孔子曰：“为政以德，臂如北辰，居其所而众星共之。”以德治国，民众诚服，就会像北斗星一样，众星自然都会围绕着它。“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格”。以严格的政令、刑法进行管理，民众只是迫于压力不敢违规，并不能说他们素质高；而以德教化人，辅之以法，人们才会有廉耻之心，明事理，才会自觉地践行法礼。所以治国的根本原则是为政以德，要重德轻刑，尽量使用教化方法，少用刑罚。百姓都成为好人，则天下大治。

孟子认为教民比养民重要，在百姓生活条件改善的基础上，教育、教化人民懂得伦理道德，人就不会犯罪，国家才能长治久安。“仓禀实而知礼节，衣食足而知荣辱”。人的天性都是善良的，之所以犯罪是环境所迫，所以应在提高人民生活条件的基础上，施行教化，不应该直接用惩罚的方法。养教结合，才是仁政。他认为，自古即有王道、霸道两种政治。“王道”，就是施行仁政，让天下人心悦诚服地归服，以德治国；“霸道”，实行暴政，是凭仗自己的权力，强迫别人服从。尧、舜、禹、汤、文、武、周公施行的都是王道，所以天下归心；而齐桓、晋文等春秋五霸实行的是霸道，所以不能一统天下，只能危害社会。

法家认为：“德以柔中国，刑以威四夷”。强调以“法”管理统治，所谓“刑”、“法”原本主要针对异族，后来逐渐适用于普通百姓。“惟有德者能以宽服民，其次莫如猛。”这说明法治思想在中国早期社会就得到认可，法治的观念应运而生。

法家的代表人物韩非子通过荀子的“性恶论”，主张治国以刑、赏为主。他认为人性是“恶”的，是唯利是图的，亦即人是“经济人”，是可以利用人性的弱点，用严格的刑罚治理社会，倡导“信赏必罚，以辅礼制”。其实法家也认可“以礼为本，以罚为辅”的政治理念，无论赏罚，都在于树立“法”的制度与权威，而法的施行，只不过是辅助礼制的不足，其管理效果见效快，属激烈手段，而“礼”的作用效果则较为缓慢。

其实孔子也并不主张废除刑罚：“刑罚不中，则民无所措手足”，在德与刑的关系问题上，他主张德为主，刑为辅，先德后刑，先教后诛，而不是不教而诛。在人性问题上，荀子认为人的本性是“恶”的，善是教化的结果，荀子很重视“礼”，认为“礼”在调节人际关系中起着重要作用。但他所说的“礼”其实与后世的“法”基本相同，“国无礼则不正。礼之所以正国也，譬之犹衡之于轻重也，犹绳墨之于曲直也，犹规矩之于方圆也”。他宣扬儒家的王道思想，主张以德服人，但并不排斥霸道，提出王霸并重。他继承了儒家“为政以德”的传统，认为治国应该“平政爱民”，主张礼法兼用，刑罚必不可少。

我国这些传统管理思想虽然经过不同历史阶段各种思想的冲击，但对中华民族的影响仍十分强大，社会管理中到底德为先，还是法为先，见仁见智，还得看具体效果。

三、乡村社区的治理

重新构建新型社会秩序、重塑新型乡风民约是新型乡村社区管理的关键。

现阶段社区居民是“复杂”的，他们的知识水平、认知能力、个人需求各异。目前在很大程度上仍属“经济人”，物质利益仍是人们追求生活的主要动力。同时，也不能在社会贡献、公共意识、人生观、价值观等方面对乡村社区居民有过高的要求。在一些地方，单纯的“德”治对诸如不文明养犬、小商贩随意占道经营等现象基本上束手无策，而“法”治则会起到立竿见影的效果。比如诚信，诚信本是我国的传统美德，“四教”、“五常”、“五德” 中都包涵诚信，但现在我们的诚信度反而不如西方国家。中国人的诚信自古以来受儒家思想的熏陶，在经营中遵守良知和道义，注重个人信誉和伦理道德，是一种社会约束，并不具强制性。而西方的诚信体系是受文本契约、法律约束的，违反了诚信原则是要受到“法”的惩罚，具强制性。因此，介于目前乡村社区的现状，社区居民的客观素质，对社区的管理应按照“经济人”假设，采取“德”治、“法”治相结合的方式，提高自治能力，自治的根本还是“法”治。与自治和法治相比，“德”治最不具有诱惑力，但它有利于自治和法治的实施。“德”治深入人心后，有利于社区共同价值观的塑造，容易达成共识，能够减少管理中的不确定性，并且能够大大降低自治和法治成本。

为什么日本社会给人以非常规范的感觉？是因为它有一系列较严格的管理措施，如：

1、插队，100 万日元以下罚款+拘留24 小时；2、出租车内呕吐，违反民法，判处罚款；3、打架，判处6 个月以上2年以下的有期徒刑；4、在公园吐痰，处以1000 到10000日元罚款，且犯罪前科记录在案；5、不经许可擅去南极，处以50 万日元以下罚款；6、不按规定时间投放垃圾，处以5年以下监禁外加1000 万日元以下罚款；7、昧下多找的零钱，触犯“欺诈罪”，判处罚款甚至监禁；8、爬电线杆，赔偿停电造成的经济损失及1年以下监禁；9、酒驾，处10年以下有期徒刑外加100 万日元以下罚款，3年以上10年以内无法再取得驾照；10、劝酒，处以48 小时以下监禁和1 万日元以内罚款。

各种规范非常详细，并且严格实施，“迫使”居民成为公序良俗的自觉践行者。

新加坡社会的规范也是“打”和“罚”出来的。

山东龙口南山集团是一家村企合一的大型民营股份制企业集团，下辖60 多家企业，20 多个居民社区，成为一个巨无霸式的“超级大村”。从人口结构、经济水平、基础设施和村民的生活方式、精神面貌等各方面衡量，都不再是一个普通村落，而是一个现代化的乡村社区。这个“大村”是合并了周边45 个自然村而形成的，社区居民即原来的村民，目前当地农村社会还没有形成高度的物质文明，也同其他地方一样存在一些社会问题。但这个“大村”却与周边有着明显的区别，社区结构布局整齐划一，社区卫生有着极高的水平，街道上看不到任何乱摆乱放，小商小贩规范经营，居民家里窗明几净，社区居民都能按照村规民约规范自己的举止行为。生产经营有序运行，尊老爱幼、尊崇教育、邻里和睦已成自然，婚丧嫁娶由社区理事会统一按规定办理，基本看不到任何有损于社区秩序的现象，体现出高度的文明。之所以存在有别于周边环境的文明程度，在于社区构建了先进的制度文化。社区制定了严格的《村规民约》，在工作、生活、居住、婚姻、养老等方方面面制定严格的行为规范，对在岗人员、退休人员、领导干部、妇女、青年等不同群体日常行为和言行举止提出具体要求，在村民义务、邻里关系、日常生活、敬老孝老等方面做出详细规定，对违犯规定者，严格按照行为规范的要求处理，主要是“罚”，该罚款罚款，该开除开除，以“强制”手段要求居民尊老孝老、讲究卫生、提高素质，践行先进的行为理念，久而久之，文明就会成为自然。

这里说的“法”，既包括国家法律、法规，也包括社区制度、村规民约，社区管理应首先建设先进的社区文化，从社区卫生、居民衣着打扮、言谈举止、邻里关系、风俗仪式，到尊老爱老、尊崇教育、树立正确的世界观、价值观等方面，通过各种方式和途径进行教育、引导，倡导良好的“村风、家风、民风”和“社会公德、职业道德、家庭美德”。在劳动、分配、卫生、公共事业等方面制定严格的、可操作性强的规章制度，并以“强制”手段推行，使之成为习惯，进而冷冻固化。最关键的问题是制度的封闭运行，即规章制度在制定、运行、监督检查、汇报、处理每一环节必须封闭，缺一不可，不能有缺口，哪里有缺口，哪里就会有矛盾。按严格的制度运行，并长期坚持下去，社区居民会自觉的把它当做一种自然行为。这些做法一旦固化，良好的社区风俗、人际关系，规范的社区运行方式，高素质人员的成长环境将成为新型乡村社区运行发展的强大推动力，也就不需要强大的“法”治了。