未来社区建设中残疾人包容与服务的探索
——打造浙江特色残疾人之家的思考

李伟钗

提 要： 本文从概念特征、 理念推广、 顶层设计、 施政实践四个维度阐述了未来社区在中国的发展； 依据短板理论和底线思维， 阐述了残疾人包容与服务对于未来社区建设的重要意义和衡量标准； 最后立足于浙江实践， 分析了残疾人之家建设与未来社区建设的相互关联。

在学术界, 未来社区已经受到广泛关注。 2006 年由中国人民大学出版社出版的《未来的社区》 一书, 汇集了彼得·德鲁克和其他39 位世界顶级大师的创见。 从全球看, 未来社区已是国际热点, 加拿大已在打造Quayside 未来社区, 建设更智能、绿色、 包容的城市。 新加坡实施了“居者有其屋” 计划, 日本提出“5.0 社会” 计划, 德法等欧洲国家也在进行各自模式探索。 我国一些地方在长期的实践中, 开展了与未来社区相近的探索。 比如杭州市提出“城市有机更新” 的概念, 并实施“背街小巷改善工程” 对老旧小区、 庭院、 道路等进行改造； 南京市建邺区开展“资源向下、 民心向上、 民主向前” 的社区治理变革。 不少房地产公司提出了“未来智能小区” 的概念, 并将其作为高品质住房的营销卖点。

一 未来社区： 从理念到施政

所谓未来社区, 脱胎于未来社会、 未来城市等概念, 顾名思义就是未来会普遍出现的社区, 具有理想化、 前瞻性、 智能化、 高科技等特征, 把绿色低碳、 节约高效、 健康积极、 智慧互联、 集成共享、 方便快捷、 包容融合、 人道慈善、 仁爱互助、合作共赢、 服务精准、 自治自恰、 安全有序等主流价值取向最大化地在社区这一普通单元实现, 破解当前停车、 养老、 入托、 物业服务、 安全等痛点难点, 助推实现全体人民的美好生活。

党的十九大强调“创新、 协调、 绿色、 开放、 共享” 的新发展理念, 做出社会主要矛盾是“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾” 的重要判断, 提出“两个一百年” 奋斗目标, 同时提出要“加强社会治理制度建设,完善党委领导、 政府负责、 社会协同、 公众参与、 法治保障的社会治理体制, 提高社会治理社会化、 法治化、 智能化、 专业化水平”, “加强社区治理体系建设, 推动社会治理重心向基层下移, 发挥社会组织作用, 实现政府治理和社会调节、 居民自治良性互动”。 特别值得一提的是2015 年12 月20 日, 时隔37 年后, 中央城市工作会议在北京召开, 会议从全局的高度提出“完善城市治理体系, 提高城市治理能力, 着力解决城市病等突出问题, 不断提升城市环境质量、 人民生活质量、 城市竞争力, 建设和谐宜居、 富有活力、 各具特色的现代化城市”, 并对社区建设提出了更高要求。

在2019 年浙江省两会上, “未来社区” 被写入《政府工作报告》, 且被定义为2019 年扎实推进大湾区建设的“标志性项目” 之一。 此举一经媒体报道就引起广泛热议, 未来社区被认为是浙江省探索新时代满足人民群众美好生活需要的社区样板,也是浙江省继特色小镇、 “最多跑一次改革” 之后的一项重大创新举措。 2019 年3 月20 日, 浙江省政府印发了《浙江省未来社区建设试点工作方案》 （浙政发〔2019〕 8号）, 标志着浙江省未来社区建设试点工作全面启动。 浙江省未来社区建设试点将聚焦人本化、 生态化、 数字化三维价值坐标, 以和睦共治、 绿色集约、 智慧共享为内涵特征, 突出高品质生活主轴, 构建以未来邻里、 教育、 健康、 创业、 建筑、 交通、 低碳、 服务和治理等九大场景创新为重点的集成系统, 打造有归属感、 舒适感和未来感的新型城市功能单元, 促进人的全面发展和社会进步, 打响浙江省“两个高水平” 建设新名片。

二 以残疾人满意度舒适度检验未来社区成效

（一） 未来社区应当是一个无障碍社区

无障碍是现代文明社会的一个重要理念, 无障碍环境是一个便于残疾人等社会成员自主安全地通行道路、 出入相关建筑物、 搭乘公共交通工具、 交流信息、 获得社区服务的环境。 无障碍理念充分考虑人们的差异性并给予包容、 友好、 尊重的环境, 能在最大范围内让所有人受益, 让能力弱者减少对他人和环境的依赖和求助。无障碍同时也是各类规划和建设中必须遵循的一项基础性原则。 《无障碍环境建设条例》 第九条规定: 城镇新建、 改建、 扩建道路、 公共建筑、 公共交通设施、 居住建筑、 居住区, 应当符合无障碍设施工程建设标准。 《中共浙江省委、 浙江省人民政府关于加快推进残疾人事业发展的实施意见》 （浙委〔2009〕 3 号） 要求: 新建、改建、 扩建的公共建筑、 社区、 城市道路、 公共设施和场所等项目, 要实行无障碍设施同步设计、 同步施工、 同步验收。 因此, 未来社区应当而且必须是一个无障碍环境社区。 未来社区中的智慧设计和应用不应加剧残疾人等群体与其他人群的信息鸿沟, 从而形成排斥效应, 真正的高科技并非只面向小众的所谓“精英”, 包括残疾人在内的所有社区居民都可以通过简单学习后便利使用。

（二） 未来社区应当包容包括残疾人在内的各类群体

机构和设施的无障碍, 并不能完全包容残疾人。 作为社区, 最基础、 最核心的关系仍然是人与人之间的关系。 崭新的无障碍社区, 如果没有具有相应道德素养的居民居住在内, 那么无障碍环境的维护、 监督就不会到位, 一些居民对他人的不尊重、 隔阂、 歧视、 贬低、 暴力, 会降低整个社区的文明程度和生活品质。 未来社区要打造和睦和谐的邻里关系, 就必须包容包括残疾人在内的所有社区居民, 形成遵纪守法、 相互尊重、 求同存异、 兼容并包、 友爱互助的社区相处环境。 这不仅要求全体社区居民具有较高的道德水平和人文素养, 也需要社区居民的良性自治和社区规约的有效执行。 这样, 未来社区才会在环境优美、 卫生清洁、 文明有序、 公平公正、 权责明晰等的基础上, 体现对弱者的帮扶和爱心, 展现社区及居民的温暖。

（三） 未来社区鼓励残疾人主动充分舒适地参与活动并为其提供满意的服务

未来社区是充满活力的社区, 广大居民在政治、 经济、 文化等方面的社会参与是积极的, 显然参与社区活动的社区居民包括残疾人, 残疾人能够自信地参与社区活动, 既参与一般的社区事务, 也参与社区活动的发起和组织, 特别是组织适合残疾人参与的专属类群活动以及体现残疾与健康融合互动、 淡化残疾与健康分界的社区活动, 展现同样作为社区主人的残疾人的意识和风采。 隔阂、 排斥包括残疾人、老年人、 儿童等在内的部分群体的社区参与, 是一种假性活跃。 值得一提的是, 残疾人参与社区活动应当是舒适的和较高质量的, 社区参与能有效促进残疾人身心康复、 阳光快乐、 福祉增加和权益保障。 在社区为残疾人服务方面, 未来社区能落实各项扶残助残政策, 在社区层面提供生活保障、 社区康复、 送餐洗衣、 养护照料、心理咨询、 就业社保等各项服务, 在托幼、 停车、 安保等方面体现优先优惠, 让残疾人对美好生活充满获得感和安全感、 幸福感。 只有残疾人感到满意了, 整个社区居民群众的满意度才能有效提升。

三 以未来社区为标杆打造浙江特色的残疾人之家

残疾人之家是一个中国特色的概念, “之家” 多见于群团组织, 与之类似的概念有党员之家、 职工之家、 妇女之家、 儿童之家、 青年之家、 老人之家、 科技工作者之家、 侨之家等。 残疾人之家常见于各级各类领导讲话, “残联是党和政府联系残疾人的桥梁和纽带……牢牢扎根于残疾人之中, 千方百计为他们解难题、 办实事、谋福祉, 真正成为残疾人之家”。 中国残联主席张海迪强调, “各级残联要推进残联组织改革和服务创新, 以赤子之心服务残疾人, 真正把各级残联建成残疾人之家,建成残疾人信得过、 靠得住、 离不开的组织”。 残疾人之家同时是一种荣誉, 国家定期评比表彰全国残疾人之家与自强模范、 助残先进集体和个人。 《浙江省残疾人事业发展“十三五” 规划》 （浙政发〔2016〕 37 号） 明确提出“积极推进省残疾人之家建设”。 浙江省政府2019 年为民办实事项目之一是“建设1000 家规范化乡镇、社区残疾人庇护中心”。 随后浙江省残联召开全省“残疾人之家” 规范化建设培训会, 这里的“残疾人之家” 主要是依托街道（镇）、 社区（村）, 建设以辅助性就业为主, 集托养、 康复、 培训、 文化体育、 维权等各项服务于一体, 为残疾人提供便利化、 常态化服务的残疾人综合服务机构。 江苏省于2017 年将“残疾人之家”建设纳入省政府重点民生事项, 其也是乡镇、 社区层面的残疾人服务机构。 总的来说, 残疾人之家既没有权威的定义, 也没有明确的细类划分, 既没有顶层设计的政策与扶持, 也没有相关行业标准。

（一） 在未来社区建设中贡献残联组织和残疾人的智慧

未来社区建设, 需要全社会的共同努力, 其中残联和残疾人的参与是不可或缺的。 在浙江, 由残联牵头, 以省政府名义开展浙江省无障碍社区创建, 从要求上看,所有的未来社区首先和应当是按照无障碍社区标准实施改造的。 未来社区的服务场所和休憩区域, 同样应当遵照和执行无障碍设计的各项规范, 让老年人、 残疾人和伤病人出入社区, 通过盲文、 提示牌、 字幕等方式确保信息交流沟通无障碍。 对于有无障碍改造需求的残疾人和老年人, 还会实施无障碍进家庭。 在社区卫生服务体系中, 应当有社区康复的内容； 在文化体育服务体系中, 应当有残疾人文化体育参与的场所、 项目和机制。

一定数量人口的社区, 应当提供包括残疾人、 老人在内的照料服务。 在未来社区的规划、 设计、 建设、 经营、 管理、 服务的各个方面, 最好能让残疾人体验后予以验收、 评价, 听取残联和残疾人的意见及建议。 按照《中共浙江省委、 浙江省人民政府关于加快推进残疾人事业发展的实施意见》 （浙委〔2009〕 3 号） 要求, 城乡规划、 建设部门在审查、 审批与验收公共建设项目无障碍设施时, 要听取残疾人代表和残疾人组织的意见, 吸收其参加项目验收。 同时要求: 制定涉及残疾人权益和残疾人事业的法规规章和公共政策, 要听取残疾人组织和残疾人代表的意见； 开展与残疾人权益有关的康复医疗、 教育就业、 社会保障、 无障碍环境建设等工作的监督、 视察、 检查、 验收等活动, 要吸收残疾人组织和残疾人代表参加。

（二） 以未来社区为切入点和标杆， 打造浙江特色的残疾人之家体系

一是要在顶层设计上明确残疾人之家的定位、 分类和标准。 在中央和省级层面,出台政策措施, 明确残疾人之家的定位, 是指为残疾人提供综合服务和专项服务的残联及其服务中心、 专业机构、 基层组织、 社会组织及其他机构等五类。 县级以上残联及其服务中心均为残疾人之家； 各类公办的特教学校、 康复中心、 托养中心等均为专业型残疾人之家, 提供的是某一方面的残疾人专业化服务； 基层组织也指残疾人庇护服务机构, 就近就便向残疾人提供照料、 康复、 就业、 培训、 文化、 娱乐等多方面的庇护服务； 社会组织类残疾人之家主要包括残疾人艺术团、 残疾人企业家协会等组织以及为残疾人提供服务的社会组织； 其他机构如企业办的残疾人工疗车间等。 需要指出的是, 残疾人之家实行分级分类管理, 基层组织类、 社会组织类和其他机构类均需政府或其授权的残联根据一定的标准进行命名、 公布。 国家命名表彰的荣誉称号残疾人之家, 一般应当从省级残疾人之家中推荐、 遴选。 各级残联是本级残疾人之家的牵头管理部门, 从体制机制上理顺残疾人之家的管理与服务,使各类残疾人之家分工有序、 优势互补、 形成合力。

二是要把各类残疾人之家纳入未来社区建设框架。 在当前限制新建楼堂馆所的背景下, 残联两类残疾人之家按照党政机关办公用房管理是规范且有限的, 不过可以通过拓展服务职能增加一定的服务用房, 新建与改建残疾人服务用房应当纳入未来社区建设并与所在县（市、 区）、 乡镇（街道） 和社区（村） 实现功能互补、 信息互通、 资源互享、 活动互纳。 专业机构类残疾人之家应当与整个城市的医疗康复、教育培训、 养护照料等资源有机整合, 凸显专业特色, 在提倡服务残疾人的同时更好地服务社会、 服务群众, 而且更多地通过“互联网+” 服务的方式实现。 重点是基层组织型残疾人之家, 本身就在街道、 社区, 有的是利用闲置的社区用房、 中心学校、 乡镇街道办公楼庇护服务残疾人, 最优方案是在整个社区功能提升改造的过程中, 将残疾人之家纳入未来社区建设并优先、 重点考虑, 也可以在没有残疾人庇护服务的社区整体提升改造时, 按未来社区高标准落实残疾人庇护服务的具体需求。

三是打造标杆残疾人之家服务未来社区的残疾人和群众。 残疾人之家是公共服务体系的有机构成, 必然会发挥其服务公众的职能。 专业机构残疾人之家要发挥专业优势, 如残疾人托养机构要指导和辐射社区养老、 助残等庇护服务机构和居家安养残疾人及其他社区居民； 残疾人康复机构要指导和辐射社区卫生机构和有家庭康复和社区康复需求的残疾人及其他社区居民, 并为所有公众提供残疾预防服务, 倡导健康的生活方式, 助推健康社区和健康中国建设； 特殊教育学校要指导和辐射辖区内中小学校、 幼儿园和幼托机构的师生, 为有需求的残疾儿童和其他困境儿童提供送教上门服务。 如果缺乏专业机构残疾人之家的服务, 部分残疾人和其他社区群众的服务就会在覆盖面上有所缺失, 在服务质量上有所欠缺, 未来社区就会成为空中楼阁。 基础组织残疾人之家更要为未来社区内的智力、 精神残疾人提供庇护服务,不仅要缓解家庭照料压力, 而且要提高残疾人的家庭收入和生活质量。