推进“最多跑一次”区域一体化改革的思考
——基于杭州主城区和郊县对比视角

方昕宇

提 要： “最多跑一次” 改革坚持“以人民为中心” 的理念， 是放管服改革在地方的创新之举， 也是建设服务型政府的重大实践。 本文通过对杭州市主城区和郊县“最多跑一次” 改革的对比调查， 探讨两者在改革进程中所呈现的共性和差异。并根据一体化发展的视角， 对杭州市各地“最多跑一次” 改革提出深化和完善的建议。 杭州市要实现“最多跑一次” 改革的一体化发展， 不仅需要在加强顶层设计、以数据共享应用完善政务服务流程以及将改革推向纵深发展等方面继续推进， 而且需要各地坚定不移地将改革进行到底， 增强群众办事的获得感和满意度， 真正实现“最多跑一次” 改革的目的和成效。

“最多跑一次” 从浙江起步。 “最多跑一次” 改革是指群众和企业到政府办理行政权力和公共服务等事项, 在申请材料齐全, 符合法定受理条件时, 能够实现最多跑一次办结。 2018 年浙江省政府工作报告明确指出, 要进一步加快推进“最多跑一次” 改革。 与以往改革相比, “最多跑一次” 改革由政府主导转变为以市民和企业需求为导向, 日益以群众办事体验为出发点倒逼政府部门简政放权、 放管结合、 优化服务。 目前, “最多跑一次” 改革进入深水区, 尤其是杭州主城区和郊县的一体化建设遇到了诸多的问题和困难, 如何保持“以人民为中心”, 进行“一窗受理、网上办理”, 还有许多问题需要解决。

一 主城区和郊县“最多跑一次” 改革的差异

为深入了解杭州市主城区和郊县“最多跑一次” 改革的落实情况, 团队调研了杭州市主城区的西湖区、 拱墅区、 上城区、 下城区以及郊县的桐庐县、 建德市、 淳安县等地的改革进展, 共收回有效问卷700 份。 针对长期以来存在的市民和企业到政府部门“办事难、 办事慢” 的问题, 杭州市主城区和郊县“最多跑一次” 改革通过推进政府部门间信息共享与流程再造, 在简化办事流程、 提高行政效率方面取得了显著的成效, 改变了以往老百姓到政府办事极为突出的“门难进、 脸难看、 事难办” 的艰难处境。 杭州市“最多跑一次” 事项实现比例已达到85%, 市民和企业到相关单位办事不需要再奔波于各个部门之间。 例如, 萧山实现不动产登记60 分钟出证； 新车制牌30 分钟办理, 查验—登记—选号—制牌—安装, 全部流程平均半小时完成； 商事登记一个工作日出证； 等等。 针对省委、 省政府提出的“市民和企业到政府办理一件事情, 在申请材料齐全且符合法定受理条件时, 从受理申请到形成办理结果的全过程只需要一次上门或零上门” 的要求, 杭州市“最多跑一次” 改革在最大限度地为市民和企业获得政务服务创造便利条件的同时, 显著提高了政府行政效率。

然而, 在“最多跑一次” 改革真正落实的过程中, 尽管各地对于省市提出的基本要求都在积极贯彻落实, 但是它们落实的程度存在差异, 主要体现在改革的知晓率和满意度、 信息网络平台的运用程度以及“服务下沉” 的落实方面。

（一） 改革的知晓率和满意度

从调研结果来看, 杭州市主城区和郊县“最多跑一次” 改革的知晓率和满意度在不同阶段都有不同程度的差异。 从总体来看, 杭州市主城区推进“最多跑一次”改革的群众知晓率和满意度相较郊县的情况而言, 显得更高一些。 当然, 就主城区和郊县内部而言, 主城区也存在知晓率和满意度较低的地区, 郊县也同样存在知晓率和满意度较高的地区。

杭州市主城区对于“最多跑一次” 改革的宣传较广泛, 群众对此的了解程度也相对较高, 因此在对改革进行满意度评价时也会相对全面一点, 从实际情况来看,主城区的办事群众对“最多跑一次” 改革大多数持“满意” 和“较为满意” 的态度, 也有少数对改革持“不满意” 的态度。 而郊县的办事群众对“最多跑一次” 改革的知晓率相对较低, 因此在对改革进行满意度评价时很大一部分人都持“说不清” 的态度, 因为对其了解程度较低, 所以对满意程度也很难做出客观的评价。 当然, 群众的满意度在很大程度上没有标准, 而是基于自我感受, 因此杭州市主城区和郊县存在较大差异是不难理解的。

（二） 信息网络平台的运用程度

杭州市“最多跑一次” 改革积极推广政务服务网、 “杭州办事服务” App 和24小时自助服务机等信息服务平台, 旨在运用大数据来促进改革实现“打破信息孤岛, 实现数据共享” 的要求。 从具体实践来看, 西湖区行政服务中心充分应用“杭州办事服务” App 进行在线办理和咨询, 加强线上权威性、 全面性、 及时性、 互动性等“四性” 建设, 利用线上资源, 夯实咨询服务体系建设, 强化数据共享, 力推网上办事, 实现流程再造, 切实提升服务水平和效能； 同时设置多个24 小时综合自助服务机, 市民凭身份证可以办理147 个涉及社保、 公积金、 华数等高频公民个人事项。 拱墅区“杭州办事服务” App 推广已深入区行政服务中心、 各街道便民服务中心和社区便民服务中心等办事网点, 咨询服务和在线办理的运用程度较高, 充分利用信息网络平台方便百姓办事。

当然, 杭州市郊县也在积极建设信息网络平台, 助力打造“移动办事之城”,但是与主城区相比, 其建设和运用的程度还不够, 做得不够全面, 还需进一步深化改进。 例如, 桐庐县大力倡导运用“浙江政务服务” App 来实现网上预约、 网上办理, 然而缺少相应的宣传和推广, 广大市民真正使用该软件的不是很多, 其实效性还有待进一步改善。 杭州市郊县也在积极借助浙江政务服务网, 推出一些相关的网上在线办理和服务的平台, 但是做得还不够完善和到位, 且用户体验感也不是很好,与主城区相比还有较大的差距, 改革的技术层面还有待改进, 推广和宣传也还需要再深入。

（三） “服务下沉” 的落实

随着“最多跑一次” 改革的深入发展, 杭州市各地也更加重视“服务下沉” 工作, 逐渐推进社区（村） 代办制, 努力实现省市县乡村五级“最多跑一次” 改革全覆盖。 从具体落实情况来看, 杭州市主城区在基层服务方面比郊县起步得更早、 发展得更快。 拱墅区在“服务下沉、 街道办理” 方面走在了前列。 2017 年, 拱墅区就提出了个人办事类40%以上的办事事项和40%以上的办件量向基层下沉和延伸的“两个40%” 的要求, 全面梳理可下沉、 可延伸至基层办理的服务事项, 着力推进街道以及社区便民服务体系建设。 目前, 全区10 个街道已全部开通服务受理审批权限, 群众在家门口就可以申请办理事项, 真正实现“方便办、 就近办”。 拱墅区审批办将继续推进各个街道的服务窗口入驻和市场监管、 住建、 民政、 城管、 残联等跟群众密切相关的服务事项的下沉工作, 加强街道便民服务平台建设, 积极贯彻“以人民为中心” 的改革理念。

相较于主城区而言, 郊县在“服务下沉” 方面做得还不够到位, 还有待进一步提升。 桐庐县为推进“一窗受理” 平台向基层延伸, 进一步完善15 分钟政务服务圈, 对全县乡镇便民服务平台的建设还处于推进状态, 还未全面落实、 覆盖到位。今后中心镇便民服务中心要做大做强、 辐射周边, 其他乡镇便民服务中心要强化综合受理, 村级代办点要做好咨询代办等, 而这些工作还需后续深化做实。 淳安县在“服务下沉” 方面做得也还不够到位, 乡镇便民服务中心还处于试点阶段, 全县范围内的各大乡镇未能实现便民办事服务全覆盖, 在向基层延伸层面还有很大的改善空间, 需要今后加强落实。 总而言之, 郊县各地在“最多跑一次” 改革向基层拓展方面还比较欠缺, 仍处于试点试验的阶段, 把改革推向纵深还在进行中。

二 主城区和郊县“最多跑一次” 改革差异的原因分析

从杭州市“最多跑一次” 改革的开展情况来看, 主城区和郊县都在如火如荼地贯彻落实“最多跑一次” 改革, 改革的实践和成效也存在诸多的共性, 而这些行为从某种程度上是来自地方政府的结果导向和绩效考核的层层压力。 事实上, 在地方政府和中央政府委托代理关系制度框架内, 地方政府的合法性本质上源自中央政府,这导致地方政府并不过多纠缠合法性问题, 而是更多地将着力点置于完成政绩考核、追求效率上［1］。 基层政府在层层加压之下, 为了绩效考核和满足结果导向的需求,不断地加强创新实践, 制定实施相应的改革举措。 因此, 地方政府面临共同的压力,主城区和郊县“最多跑一次” 改革的实践和成效存在很多的共性。

有学者指出, 在经济全球化的时代背景下, 随着要素自由流动的加剧, 地方政府能更高效地提供符合公众要求的公共服务和提供更大的公众参与决策空间, 使地方政府在有效提高地方竞争力上扮演着日益重要的角色［2］。 杭州市主城区和郊县“最多跑一次” 改革在省和市级政府的强力推动下积极实行, 地方政府无论是出于主动还是被动, 都十分积极地在上级政府的强烈号召下推出了一系列符合规定要求的措施。 比如, 主城区和郊县都在“一窗受理、 集成服务”、 减少审批流程和缩短办事时间、 “互联网+政务服务” 建设等方面积极执行到位。 可以说, 杭州市主城区和郊县“最多跑一次” 改革积极“有为”, 其改革的成效也是有目共睹的。

（一） 人口结构、 宣传力度和评价标准的差异

杭州市主城区和郊县“最多跑一次” 改革的群众知晓率和满意度存在差异, 与各地人口结构、 宣传力度以及对改革的评价标准不一有关。 杭州市主城区由于机会众多, 大量的青年劳动力涌入, 人口流动量大, 以青壮年居多, 其人口结构更为年轻化, 这类人群办理事项更多, 与政府部门接触也更紧密, 因此对涉及自身便利的“最多跑一次” 改革更为关注, 也就提高了对改革的知晓率。 与之相比, 杭州市郊县很多地区存在青年、 中年人口外流的现象, 而剩余人口的知识水平和能力有限,对办事的需求量也不是很大, 对此的关注度也不高, 对“最多跑一次” 改革的知晓率自然就比较低。 地区的人口结构对改革会产生很大的影响, 不同年龄层次的人群对改革政策的关注度也会有差异, 再加上政府对改革的宣传力度不同, 主城区通过成熟的信息交互平台, 结合相关媒体, 在社区、 公交站等多个地点开展集中宣传,使“最多跑一次” 政策得到了广泛的推广； 但郊县由于缺乏完善的宣传平台, 只能进行零碎式的宣传, 效果大大减弱, 这样就难以避免会产生对改革知晓率存在差异的情况。

而杭州市主城区和郊县的市民及企业对“最多跑一次” 改革的满意度存在差异, 主要是与对改革成效缺乏明确的评价标准相关。 群众导向缺乏明晰的标准, 单纯以满意度评价既难以测度同时也缺乏科学性, 难以在实践中有效落实［3］。 市民和企业在对改革成效进行评价的时候, 往往不会基于一种明确的标准或是公认的理解,因此会产生主城区和郊县的成效满意度的差异。 笔者在调研中发现“老百姓的满意度是没有标准的”, 而老百姓和政府之间还存在“信息不对称” 的问题, 这更加剧了对改革满意度的差异性。 例如, 群众、 企业和政府对改革中的“跑一次” “一件事” 的理解存在很大差异, 不同地区的人群对此也有不同的见解, 对“跑一次”“一件事” 在认知上的不同也就导致了群众和企业对改革成效的满意度的差异。

（二） 大数据平台建设要素配备的差异

在“互联网+” 的大背景之下, 大数据与云计算等现代信息技术的出现为杭州市“最多跑一次” 改革提供了技术支撑, 政务服务流程得到了进一步优化。 然而受各种因素的影响, 杭州市主城区和郊县的大数据平台建设和运行程度在要素配备上存在很大的差异, 而这种差异是由历史和当前发展状况导致的, 在不同地区也是必然存在的现象。

由于主城区与郊县的信息化工作起步时间不同, 发展程度参差不齐, 每个行政服务中心为方便自身使用, 都建立了各自的系统, 造成各个系统相对封闭, 数据难以实现互通共享。 杭州市主城区凭借其原有的便捷交通和优越的地理位置, 在此基础上加以完善, 更容易形成一个完整的信息网络, 各个部门的信息能及时通过这个网络平台发布并且传达到位。 而郊县原有的互联网数据平台数量较少、 规模也较小,信息孤岛的问题更为严重。 在“最多跑一次” 改革中, “互联网+政务服务” 的推行需要大数据平台的建设, 而这离不开资金、 技术、 人才等要素的配备和保障。 很显然, 这些要素在主城区和郊县的情况是不一样的。 正是各种要素的差异, 导致主城区和郊县在大数据运用程度上存在明显的不同。

杭州市主城区在大数据平台建设方面的资源优势较郊县更为明显, 主城区的建设资金、 技术和人才要素更充足, 而郊县在这些方面短时间内很难配备齐全, 这对于财政来说也是一大笔支出, 财政的压力也是一大障碍。 当然, 并不是主城区的所有区级行政服务中心都对大数据平台有较好的建设, 同时也不是所有的郊县都缺乏大数据平台建设的基础和要素, 这在主城区和郊县内部都存在差异。 总之, 对大数据平台建设的要素配备差异是造成杭州市主城区和郊县“最多跑一次” 改革中大数据运用程度不同的重要原因之一。

（三） 纵向发展的需求和难易程度不同

杭州市“最多跑一次” 改革强调要坚定不移地将改革推向纵深, 主城区和郊县也在积极响应和努力实践, 然而二者在纵向发展方面存在的差异是不可避免的, 这与它们对纵向发展的需求和难易程度不同有关。 “最多跑一次” 改革倡导要向基层延伸、 往纵向发展, 然而只有具备相应的需求和条件才能实现。 很显然, 主城区和郊县在需求和难易程度上有着明显的差异, 这也就导致了其在纵向发展上的现状的不同。

杭州市主城区“最多跑一次” 改革的纵向发展主要是针对所属的街道, 各个区的街道分布比较集中、 人口数量也比较大, 在街道生活的居民涉及的办理事项相对较多, 因此街道的群众（尤其是行动不便的老年人） 对行政服务中心的“服务下沉” 需求较大, 在需求层次上就满足了“最多跑一次” 改革纵向发展的条件, 这也极大地推动了主城区积极地将“最多跑一次” 改革向基层延伸。 同时, 主城区在“最多跑一次” 改革纵向发展上比较容易, 且覆盖面也比较大, 容易实现各个街道的全覆盖。 而郊县“最多跑一次” 改革的纵向发展主要是针对各乡镇, 而乡镇数量不一、 布局比较分散、 人口数量也相对较少, 需求相较主城区而言没有那么强烈,且要实现乡镇全覆盖也有一定的难度。 就现实原因来说, 杭州市主城区和郊县“最多跑一次” 改革纵向发展的差异是无法避免的, 要想改变这样的现状, 还需要转变观念, 逐步改善。

三 主城区和郊县“最多跑一次” 改革一体化发展对策

从杭州市主城区和郊县“最多跑一次” 改革进程中存在的各种共性和差异来看, 改革没有到达最后的终点, 而是“一直在路上”。 要想实现杭州市“最多跑一次” 改革一体化发展, 还需要加强顶层设计, 推动数据共享, 建设和完善“互联网+政务服务”, 同时不断推动改革的纵向发展, 以此增强市民和企业的获得感和满意度。 想实现“最多跑一次” 改革一体化发展, 要在顶层设计大框架的基础之上,考虑各地实际情况, 因地制宜地将改革不断落实, 真正达到“最多跑一次” 改革的成效。

（一） 加强“最多跑一次” 改革的顶层设计

从一体化发展理念来看, 杭州市主城区和郊县“最多跑一次” 改革需要加强顶层设计, 从宏观的角度对改革的相关事项进行界定, 并制定出相应的框架。 随着新经济形态、 新社会组织的出现和构建, 强调专业分工和职能权限划分的传统官僚制模式已不再适应当下, 逐渐暴露越来越多的问题。 而“最多跑一次” 正是在这样的背景下应运而生, 解决了传统官僚制模式无法克服的问题。 但从上文的分析中可以发现, 现阶段的“最多跑一次” 改革仍然存在新的问题, 主城区和郊县仍存在较大的差异。 这说明目前“最多跑一次” 改革缺乏一个完善的顶层设计, 使得下级政府在落实过程中模糊不清, 进而导致政策的有效性降低。

一项政策若是缺乏顶层设计, 那么必然会影响其目标的实现, “最多跑一次”改革也不例外。 因此, 杭州市“最多跑一次” 改革需要建立一个以“一窗受理、 集成服务” 为抓手, 统筹推进“最多跑一次” 事项梳理归集、 系统对接、 数据共享、标准化建设、 事中事后监管的顶层设计。 最大限度地发挥“四张清单一张网” 的作用, 将改革作为系统工程来抓, 坚持规划引领、 标准先行, 科学做好总体设计, 建立跨部门、 跨地区、 跨层级的工作协调机制, 积极推进政务服务“一张网” 互联互通。 市级层面作为顶层设计的规划者, 做好带头引领作用, 正确清楚地向下级部门传达任务和指标, 加强上下级之间的沟通与协调, 形成上下呼应、 左右联动、 全面开花的整体格局, 是实现“最多跑一次” 改革一体化发展的前提。

（二） 全面构建“互联网+数据共享应用” 体系

信息时代的高速发展, 使政务服务由线下办理转变为线上受理成为一种可能,提高了政府的工作效率, 也方便了百姓的办理。 但从调查情况来看, 城区与郊县的大数据应用程度存在较大差异。 这是因为信息和网络需要一定的技术支持才可运行,倘若其中某项条件不满足, 那么就会影响到“最多跑一次” 改革的进程。 因此, 我们需从一体化发展理念出发, 利用“信息流” 带动“业务流” 融合, 补足短板, 发挥长处, 真正将数据共享应用作为政府业务流程再造的手段, 全面提升整体化服务。

从上文的分析中可以发现, 主城区不管是在数据搜集还是综合运用上都比郊县更为健全, 若是能建立一个“互联网+数据共享应用” 体系, 通过综合运用云计算、 大数据系统分析、 互联网以及引入人工智能, 搭建数据中心库, 搜集来自各个城区和郊县的数据, 做到数据随取随用, 共建共享, 打通数据壁垒, 就能避免“信息孤岛” 现象的发生, 解决信息堵塞的问题, 保持信息通道的高速畅通。 在这个体系的构建下, 郊县的行政效率将会大大提高。 而体系的建立不仅仅是简单的数据收集和数据共享, 而且采用数据挖掘和系统分析的手段, 最大限度地为领导决策、 政策制定提供依据, 推动政务服务更加智能、 高效和人性化。 同时各个部门之间也要进行充分的交流与分享, 深入地推进数据的融合, 通过构建“互联网+数据共享应用” 体系使有效的数据信息能通过互联网平台随时随地分享, 实现数据的共享, 优化在线服务, 缩短办事时间。

（三） 将“最多跑一次” 改革推向纵深

停留于制度层面的政策, 往往经不起实践的考验, 漏洞百出； 同样, 服务于上级部门的政策也是纸上谈兵, 无法深入人心。 “最多跑一次” 改革是让政府服务部门精简化、 透明化, 让办事群众能真正从中受益, 这是改革的出发点。 而在目前,改革更多地侧重于横向的合并, 并未过多涉及纵向服务的下沉, 造成了“最多跑一次” 政策在群众当中的知晓度并不高, 特别是在郊县。 因此, 后续的“最多跑一次” 改革可以更多地关注纵向服务, 将其下沉, 并进行合理管控, 具体做法如下。

一是努力做到办事服务点全覆盖。 在调研过程中发现, 大多数郊县地区办事点数量稀少, 群众在办事过程中几乎对这项改革不了解, 导致办理困难重重, 几乎很难实现真正意义上的“最多跑一次”。 而主城区因为服务的密集度高、 资源的相对集中, 改革的落实也更加到位。 从“最多跑一次” 改革今后的发展方向来看, 将改革向基层推进是必然趋势, 因此杭州市主城区和郊县都要努力做到办事服务点全覆盖。

为了使杭州市各地能更好地落实“最多跑一次” 改革, 应当根据群众的办事需求, 在基层设立多个办事服务点, 将原本集中于某一块行政区域的权力下沉至多个服务点, 推进便民服务中心乡镇（街道） 全覆盖, 在村（社区） 打造“代办点+自助服务终端+村干部集中服务” 的便民服务模式, 推进政务服务“就近能办、 同城通办、 异地可办”。 杭州市“最多跑一次” 改革向纵深推进要坚持“以人民为中心”的理念, 以群众的实际需求为出发点, 努力做到办事服务点的全覆盖。

二是协调部门分割与整合。 “放管合” 中的“合” 是指事项归并, 办事流程和环节整合, 机构重组, 政务数据和信息的共享、 归并与整合。 在“合” 之前是“管”, 说明“合” 需要在管控的条件下才能进行。 由于各个部门原先的职能不同,在“最多跑一次” 的改革中, 将其中某些部门合并为一个办事部门, 更加方便群众的办理。 但在实行过程中我们发现, 有些部门的合并并不是很合理, 存在部门冲突现象。 这说明, 一味地合并精简部门并不是改革的最佳途径。 适当地保留一些部门,做到分割与整合相协调, 既有独立性, 又有普遍性, 平衡两者之间的关系, 或许才是最佳选择。

同时若是监管不到位, 不但不能提高办事效率, 反而会带来一些不必要的麻烦,阻碍“最多跑一次” 的进程。 因此需建立相应的标准化监管体系, 使“管” 与“控” 相辅相成, 相互配合。 而监管体系的建立同样需要服务的下沉, 从城区到郊县, 从服务中心到下设办事点, 实行同一套监管体系, 横向监管与纵向监管相结合,进行标准化管理, 从而提高部门办事的服务效率。

杭州市主城区和郊县“最多跑一次” 改革进程取得了阶段性的成效, 也存在诸多的差异和困难, 就一体化发展而言, “最多跑一次” 改革还有发展的空间。 一体化治理作为西方治理理论的前沿和具有革新性的主流理论之一, 关注政府内部的协调、 整合, 强调信息技术, 重视公民需求, 注重结果导向。 杭州市各地要坚定不移地将“最多跑一次” 改革进行到底, 坚持“以人民为中心” 的改革理念, 破解数据孤岛的堵点、 痛点、 难点, 将改革推向纵深, 真正实现改革的要求和目标, 提升群众和企业的满意度和获得感。

注释

［1］ 娄成武、 董鹏： 《中国地方政府改革的三重逻辑： 效率、 合法性与适当》， 《理论月刊》 2016 年第8 期。

［2］ 唐虹： 《全球化和地方政府角色优势》， 《太平洋学报》 2005 年第5 期。

［3］ 陈丽君、 童雪明： 《整体性视域中的“最多跑一次” 改革： 成效、 挑战及对策》， 《治理研究》 2018年第3 期。