基于公共服务供给视角下的多元主体协同研究评述

2019-04-15 01:51:34 理论观察2019年2期

孙琪

摘 要:近些年来学术界对于公共服务供给领域的研究越发深入,取得了不小的研究成果,对于公共服务多元主体协同研究是其进一步的细化,通过分析2008年到2017年这十年来学术界关于该研究的成果,从研究现状和内容综述两个大方面入手,对其进行梳理、总结,并提出三个方面的不足,对于更加深入研究该论题提供一定的参考价值。

关键词:公共服务供给;多元主体;协同研究;述评

中图分类号:D616 文献标识码:A 文章编号:1009 — 2234(2019)02 — 0064 — 03

改革开放以来,我国努力加强公共服务能力,着力实现基本公共服务均等化。中共十六届五中全会首次提出公共服务均等化原则,公共服务供给迅速成为学术界研究的重点之一,主要包括公共服务供给的基础理论研究、公共服务供给主体多元化研究、公共服务供给路径研究、公共服务供给现状与问题研究等。其中公共服务供给中的多元主体研究成果小有规模,在近年来呈上升趋势,为了更加完善的了解这一相关研究的状况,本文搜集了2008年1月至2017年12月这10年以来我国发表的期刊论文,对其做相关的评述分析。

一、我国公共服务供给中的多元主体协同研究状况

本文以中国期刊全文数据库 (CNKI) 为检索源,以“主题”为检索项,以“公共服务供给”为检索词进行检索,时间跨度为2008年1月至2017年12月,查得的文章数量: 主题中含 “公共服务供给”一词的文章为 3 504 篇,研究整体上呈上升趋势,当然搜索的仅仅是主题并不能说明包含了所有的研究该领域的文章,并且也有许多文章不以该词汇为主,但是文章的主旨表达的是相近的意思,所以以上数据并不能完全代表文章总数,存在一定的局限性,但这6043篇文章也足以说明我国关于公共服务供给这一领域的研究已经初具规模,并成为学术界的热点问题之一。

在公共服务供给这一领域中,对于研究谁提供公共服务或者说提供公共服务的主体有哪些是首要的,只有了解主体才能更加合理完善的进行公共服务的供给。学术界从对公共服务供给研究,延伸到公共服务供给主体研究,再到公共服务供给多元主体协同研究,不断深入,因此本文就多元主体协同研究进行进一步的检索。在2008年到2017年这10年来,中国期刊数据库中以多元主体协同、多元主体、协同管理、协同治理、协同参与、多元主义共同参与为主题的文章分别有297、6739、2708、3145、521、227篇,共计13 637篇,数量之多足以表明多元主体协作模式已经打破了传统单一管理模式的禁锢,研究重心不断的进行转移。

二、基于公共服务供给视角下的多元主体协同研究内容综述

笔者通过对公共服务供给视角下的多元主体协同研究相关文献的阅读和整理,对学术界研究的内容作出以下三个方面的总结。

(一)基于公共服务供给视角下多元主体协同必要性的研究

公共服务供给为什么需要多元主体进行协同参与,也就是说其必要性源于哪些方面,笔者对学者提出的必要性进行了总结,主要包括以下两个方面的内容:

1.政府单一供给模式弊端凸显

西方国家在19世纪大多建立了社会福利制度,由政府提供全部的公共服务供给。我国在建国初期也是政府作为唯一主体提供公共服务。不得不承认在特定的时期,由政府作为领导者提供公共服务具有独特的优越性,但是必须承认政府全包式的提供公共服务导致供给效率低下、官僚主义横行等弊病。我国与西方各国都清楚的认识到仅仅依靠单纯的某种机制不能解决问题,只不过是用一种失灵代替另一种失灵而已。所以要将多元协同引入到公共服务供给领域中去。〔1〕随着时代发展,政府扮演的不再是划桨者,而是掌舵人,在公共服务供给领域,担任划桨者的可以是非政府组织等主体,这样有利于引入市场竞争机制,打破政府单一供给模式造成的公共服务供给效率低下,质量不高等局面。〔2〕社会的进步,人们的需求变得更加多领域,多方位,多层次,政府统一提供的公共服务供给,不能满足公民的个性化需求,跟不上市场经济竞争和效率的步伐,不能很好的解决社会转型期的各种矛盾冲突,导致出现诸多社会问题。为了解决这些问题,仅仅依靠任何单纯一方都是行不通的,必须将多元协同引入供给机制中,〔3〕充分发挥不同主体的独特优势。

2.公众需求多样化的现实要求

公众社会需求中的共同性和一致性慢慢减少,差异性不断增加,单单依靠政府作为唯一主体来提供社会公共服务已经不能满足公众的需要。〔4〕公共需求越多样化,公众对于公共服务的期待越高,需要靠公共服务的协同供给才能满足多样的公共需求,供给多元化是通往供需平衡的有效路径。〔5〕经济的发展,时代的进步,人们对公共服务提出了更高的要求,任何单独的供给机制都会受到自身特有的限制,从而无法满足复杂化的需求。多元主体协同机制能够协调政府、市场、社会组织等不同主体,形成网络供给模式,降低碎片化,低效率的频率。〔6〕需要通过对公共服务供给的范式创新,来满足人民群众的强烈的需求,来达到公共服务供需之间的平衡,范式创新的途径是多主体治理。多主体治理是一个不同主体之间协作,互助的过程,它主张建立政府、社会和市场的三维供给模式。〔7〕

(二)基于公共服务供给视角下多元主体协同存在的问题研究

公共服务多元主体协同供给机制具有多方面的优越性,但是也并不是完美无缺的,笔者对学者们提出的问题进行了相应的总结主要包括以下三個方面:

1.主体之间权责划分不明

现阶段我国着重经济建设领域,对于社会服务方面的意识仍比较欠缺,致使市场、公众、政府在社会公共服务供给中的权力与责任划分不明,政府缺位、越位现象不穷,本来需要政府负责的纯公共物品供给领域,政府将责任推脱给市场,导致公共服务供给缺失,人民的需求得不到有效满足。本来可以由市场、社会提供的公共服务领域,政府不放权进行垄断,不引入市场竞争机制,导致公共服务供给不足,公众得不到满意答复。〔8〕社会、政府和企业三方供给主体之间的权责不明确,在有利可图的领域,社会、政府和企业三方供给主体争相供给,在没有经济回报的领域,三种主体则兴致欠缺。

2.缺少有效的公共服务协同互助机制

现阶段我国的状况是我国已经重视起公共服务供给多元主体协同机制,但是我国并没有建立起一个涵盖政府、企业、社会等主体的公共服务协同互助机制,供给主体在供给方式上比较单一,在供给内容上不够完善,在供给层次上不够深入,供给协同体系还没有成功建立。〔9〕多元主体协同提供公共服务能否良好的进行,依赖于是否有良好的运行机制,是否有良好的制度设计。

3.公共服务供给碎片化

供给主体包括政府、企业、社会组织等,在理论上多元主体协同供给机制是最佳机制,但是在实际过程中,不同供给主体之间在大部分时段并不能有效的协同,它们往往更加倾向于追逐各自的利益,实现自己利益最大化,这导致公共服务供给碎片化。虽然从表面上看每个主体都在尽职尽责的提供公共服务,但实质上公众得到的是散乱不均的公共服务。一些公共服务本身比较单一,只需要一个或者两个主体进行提供,但多元主体同时提供,导致职能交叉,无用重复,也增加了供给成本。〔10〕供给主体多元化并不一定会带来效率的提高,也有可能导致市场化过度、政府缺位、合作低效以及碎片化问题。尤其是在突发事件中,各主体各为中心,没有有效的对话协商,导致资源白白浪费。

(三)基于公共服务供给视角下多元主体协同的解决对策研究

针对于公共服务供给领域多元主体协同合作产生的种种问题,不少学者给出了建议对策,笔者将其归类总结为一下三个方面:

1.主体间权责划分清晰

在公共服务供给领域,需要合理划分政府、社会和市场的功能和定位,增加公共服务的市场化程度,建立一个完备的公共服务职责体系。在公共服务供给的过程中,首先要明确各供给主体各自的职责和使命,这样有利于各主体各司其职,同时要构建一个开放的、自由的公共服务供给空间,让资本顺畅的流动。在划分权责关系时要以立法为主,用法律法规来清晰的界定不同主体的权利和责任,完善相应的法律法规,确立第三部门和社会私人组织等各种供给主体的合法地位,促进不同主体守法、有序的参与公共服务。〔11〕

2.建立有效的多元协同供给机制

建立多元协同供给网络意义重大,多元协同网络供给依靠统一的、相互作用的协同和保障机制建立,社会公共服务的有效供给需要多元主体在合作的层次和深度上不断完善,通过各个主体不断优化的协同合作,使得以优补优,从而发挥出整体大于部分之和的效应,即1+1>2的效应。〔12〕要通过采用授权、批准、外包、公私合作、购买、志愿等模式来提供有效的公共服务,建立有效的公共服务多元协同机制的是必要的。

3.积极正确引导非政府主体

充分尊重企业和社会各类组织的需求,建立完善的激励制度,促进各主体协调发展。因为,私人部门与社会各类组织多少具有经济人的特征。它们往往会受到利益驱动来参与公共服务供给,所以要正确引导它们的行为,使它们可以在个人利益与公共利益两者之间找到一个动态平衡点。对于非政府主体一方面要鼓励参与另一方面又要对其进行有效的限制,防止因为利益驱动而对公共利益造成的伤害,要引导非政府主体在保护公共利益的前提条件下协同合作。〔13〕可以通过扩宽参与的路径和渠道来引导公民参与公共服务,对于社会组织要加强培育,适当降低参与的门槛。对于事业单位,要将其与政府分开看待,积极引导事业单位改革。

三、总结

在公共服務供给领域从单一供给主体走向多元供给主体是必然的,顺应了历史的发展和时代的潮流,公共服务供给的多元主体协同研究成为热点问题,我国学术界对其越来越重视,在某些方面学术界是达成一致的,比如多元主体的权责划分、实施多元协同的必要性、政府单一供给模式的弊端等,这是具有很大的参考价值的,但是还是存在一些问题的,笔者认为主要有三个方面的问题:第一,研究的领域局限。很多学者的研究集中于三个领域,分别是农村、体育和社区,研究其他领域的文章甚少;第二,缺少内在价值依托。大多文章是研究外在机制的构建以及主体之间的运作模式,对构成多元协作的价值基础很少涉及,一个有效的合作模式必须依托于共同的价值基础;第三,协同机制的构建研究薄弱。很多文章仅仅局限于协同机制构建的重要性,但是采取什么样的方式构建,以及建立什么样的机制大多匆匆略过。〔14〕这些问题还望以后的研究能够进一步解答。

〔参 考 文 献〕

〔1〕杨柳.公共服务供给绩效的提升之道〔J〕.人民论坛,2017,(06):56-57.

〔2〕徐艳晴.风险社会背景下的公共服务:挑战与应对之道〔J〕.新视野,2015,(06):93.

〔3〕赵曼丽.公共服务协同供给研究:基于共生理论的分析框架〔J〕.学术论坛,2012,(12):38-41.

〔4〕陈娟.“双向互动”:公共服务供给主体的角色定位与路径选择〔J〕.中共福建省委党校学报,2012,(02):53.

〔5〕张瑾.服务型政府与公共服务的多元供给〔J〕.天津师范大学学报:社会科学版,2008,(02):25.

〔6〕谭诗赏.社会协同治理视域下公共服务供给机制创新〔J〕.福州党校学报,2016,(01):30.

〔7〕程宇.中国(海南)改革发展研究院.聚焦中国公共服务体制〔M〕.北京:中国经济出版社,2006:342.

〔8〕姜晓萍.中国公共服务体制改革30年〔J〕.中国行政管理,2008,(12):30-32.

〔9〕王赫奕,王义保.基本公共服务领域的供给侧改革〔J〕.重庆社会科学,2016,(10):52-53.

〔10〕郭渐强,杜金穗.整体政府视角下公共服务协同供给研究〔J〕.求索,2013,(07):233.

〔11〕尹华,朱明仕.论我国公共服务供给主体多元化协调机制的构建〔J〕.经济问题探索,2011,(07):14-15.

〔12〕齐艳芬.城镇化加速期城市公共服务供给新路径——多元协同网络供给〔J〕.当代世界与社会主义,2013,(01):165.

〔13〕吴春梅,张彬彬.网络治理机制与农村公共服务多元供给主体的合作研究〔J〕.求索,2012,(10):96.

〔14〕刘智勇,刘文杰.公共危机管理多元主体协同研究述评———以近10年来国内期刊论文研究为例〔J〕.社会科学研究,2012,(03):64.

〔责任编辑:张 港〕