村委会行政主体地位的思考

2019-04-15 01:51:34 理论观察2019年2期

王照

摘 要:村民委员会(以下简称村委会)作为我国的一种基层社会组织,在基层治理以及连接基层政府与村民之间发挥着不可替代的作用。但是,随着改革开放的逐步深入,社会主义市场经济的快速发展,国家行政开始向公共行政的方向拓展。在《行政诉讼法》还未来得及反应之际,村民无法通过行政诉讼来解决其与村委会之间的争议问题日益突出。我国现阶段的法律法规对村委会公共行政职权的规定稍显暧昧,没有形成统一的标准,理论界对村委会这一组织的身份认定亦存在较大争议,随之而来的问题就是在司法审判实践中做法不一,认识混乱。明确村委会的行政主体地位,已经成为一个刻不容缓的议题。

关键词:行政主体;村民自治;村委会

中图分类号:D922 文献标识码:A 文章编号:1009 — 2234(2019)02 — 0102 — 04

一、村委会概述

(一)村民自治制度的发展历史

1980年广西宜山和罗城两县的农民自发的组成一种群众性自治组织,广西宜州屏南乡和寨村村委会是中国第一个村委会,我国的村民自治制度从此拉开序幕。〔1〕我国地大物博,政府精力有限,对社会事务的管理有时候呈现出一种有心无力的姿态。村委会制度的出现,无疑大大减轻了政府的负担,很快就得到了国家的认可。我国1982年宪法修正案正式确立了村民自治制度,将村委会界定为农村基层群众自治组织。随后在1998年《村民委员会组织法》也正式开始试行,村民自治制度在全国范围内开展起来。从此,村委会有了立法上的依据。2010年,新的《村民委员会组织法》通过,经过十几年的实践,村民自治制度得到了修正和完善。

(二)村委会的自治权

《村委会组织法》第一章第二条规定:“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”同时,该条还列举了村委会的可以行使的一些职能。总结下来,村委会的职能大体可以分为两类:第一,村民自我管理、自我服务的职能。诚然,此项职能在实际运行中的实际效果,以及村民是否能真正实现自治,却要打一个大大的问号。村委会介于基层政府和村民之间,上传下达,实际上承担的是一个“基层政府代理人”的角色。既然如此,基层政府是否会对村民自治进行干预,村委会是否能够实现真正的自治?从现实上来看,基层政府对村民自治的干预非常普遍,在管理中常常渗透着权力的因素。如此一来,村民的合法权益一旦受到侵害,村委会能否作为被告,是通过民事诉讼还是行政诉讼,这些无不会发生争议。第二,村委会的行政职能。这些职能来自于其他法律法规的规定。《土地管理法》规定,村民委员会享有对农村集体土地的经营权和管理权;〔2〕基于村委会对本村人口的了解,《婚姻登记管理条例》第九条规定,办理婚姻登记之前婚姻双方首先必须到当地村委会开具证明等等。还有比如征兵、计划生育、收养等事务,也都需要村委会的审批。虽然没有法律的明确规定,俨然村委会实际上已经类似于基层政府的派出机构了。当村委会行使此项职权的时候,村委会是行政诉讼适格的被告,依法承担行政责任。

(三)行政主体理论的发展

我国行政法学界采用“行政主体”概念,源自20世纪90〔3〕年代王名扬先生对法国行政法理论的介绍,即能以自己的名义对外行使职权并独立承担法律责任的行政机关或者法律法规授权的组织。〔4〕在当时行政法理论及其匮乏,行政诉讼法刚刚起步的前提下,行政主体理论的引入无疑解决了行政诉讼中的一些现实问题。首当其冲的便是行政诉讼中被告的确认问题。解决了“行政机关”在行政公务管理中外延过窄与身份模糊的现实问题。但是随着我国社会的转型,中央与地方权力配置的调整,行政权的多元化,传统的行政主体理论已经无法应对行政诉讼中出现的各种情况。行政相对人没法运用行政主体理论为依据去判断某一组织行使职权是否具备行政主体资格,权益受到侵害之后被拒于司法大门之外。〔5〕而村委会行使职權一方面来自于法律法规的授权,另一方面来自于村规民约以及村民权利的让渡,一旦村委会侵害村民权益,就难免会陷入状告无门的窘境。

根据胡建淼教授的观点,行政主体可以分为五类。村委会是第五种——其他组织。群众性自治组织如村委会,可以在法律法规授权的范围内从事一定的行政职权活动。如果村委会作为行政诉讼的被告,必须是在法律、法规授权的情况下,从事其规定的部分事务时。〔6〕可见,在法律法规授权的情况下的行政主体资格是很好确认的,但是村委会的很大一部分职权来自于村规民约和村民权利的让渡,现行的行政主体理论很难把行使这部分权力的村委会纳入到行政诉讼的被告行列中。当村委会行使这部分权利侵害村民权利的时候,行政诉讼是很难把村委会列为被告。〔7〕因为现行行政诉讼法及行政主体理论没有把它当作行政主体来对待。

二、村委会在审判实务中的窘境

通过前述分析,不难看出,村委会行使法律法规授权的管理行为时,是当然的行政诉讼受案范围,但是当村委会依据《村委会组织法》概括规定的“自治公务”的时候,其实是更加普遍的。可见,村委会只有在行使为数不多的权利的时候才能充当行政诉讼的被告,在大部分情况下是被排除在我国行政诉讼审查之外的。

(一)审判中的两难境地

《民事诉讼法》第三条规定:“人民法院受理公民之间,法人之间,其他组织之间以及他们相互之间的因财产关系和人身关系提起的民事诉讼,适用本法的规定”。在行政诉讼中村委会也会经常因为不是适格的行政诉讼被告而被拒于司法大门外。即使是受理了案件,在具体的审判中应该适用行政程序还是民事程序也会产生诸多争议。其中影响最大的可能就是举证责任的分配问题了。以村委会土地管理权为例,土地管理是村委会最重要的权力之一,也是司法实践中遇到的最多的争议。2001年12月,最高人民法院在法研116号《关于村民因土地补偿费、安置补助费问题与村民委员会发生纠纷人民法院应否受理问题的答复》中认为:对于此类案件,只要是符合《民事诉讼法》第一百零八条规定的,人民法院应当受理。与此同时,在2003年2月召开的全国法院立案工作会议上,最高人民法院立案庭认为,村民与村委会之类的集体经济组织之间的争议不属于平等主体之间的民事法律关系,应当由行政部门协调解决。最高法院在这一问题上的反复使得许多法院在这一问题上无所适从。这些都反映出司法机关对村委会法律地位的认识模糊不清,亟待明文法的指引。

(二)行政主体理论的不足

出现前述现象的原因,究其根本,是现行行政主体理论本身的缺陷以及服务行政理论的发展。在90年代我们引入法国行政主体理论的时候,是基于实用主义考虑,对其本身的内涵作了实质性的修改。甚至可以说:“我们仅仅是引进了行政主体这样一个术语,只是将其作为《行政诉讼法》所规定的行政机关和法律、法规授权的组织这两类行政诉讼被告的统称而已”。〔8〕王名扬先生在其著作《法国行政法》中是这样界定行政主体的:首先,行政主体是实施行政职能的组织,其次,有实施行政职务的权力,最后,能独立承担由此产生的责任。〔9〕不难看出,这种表述是对行政主体职位的描述,而我国的行政主体理论——主体、权限、责任,则更多的是对权力的界定。在当时行政诉讼制度设计不发达的情况下,确实解决了行政诉讼的被告问题。但是随着简政放权、服务行政的发展,行政主体的很多权力被社会和市场分流,以权力为导向的行政主体理论受到了很大的挑战。有时候行使权力的主体并不能满足法律规定的行政主体的特征,在行政诉讼中充当适格的被告。

(三)村委会的行政主体地位不明确

村委会在基层自治中扮演着日益重要的角色。村规民约赋予的和村民让渡的权力也越来越多、越来越大。但是这部分权力却还没有纳入到行政诉讼的受案范围,村委会在实际行使公权力的时候扮演着一个行政相对人的角色。可以说这是一个行政诉讼的盲区。这对村民合法权益的保护是十分不利的。一方面,村委会作为协助基层政府管理村民事务的角色,隐含着公权力的色彩,是行政诉讼的被告;另一方面,作为平等主体,村委会可以订立民事合同,又是行政诉讼的相对人。这种两可情况很容易造成民事诉讼和行政诉讼的推诿。

三、对村委会纳入行政主体的构想

我国理论界对于村委会行政主体的地位越来越认同。但是这次国务院行政机构改革主要还是针对的国家机构,对行业协会和村委会等现实中存在的一些问题还是没有触及到。鉴于此,结合我国行政主体的实际发展,进一步明确行政主体的定义,确定衡量行政主体资格的标准,对村委会的定位和职责确定有着重要意义。

(一)引入公务法人

传统行政主体理论把行政主体分为两位,一是行政机关,再是法律、法规授权的组织。这次的部委改革涉及到的主要是第一类组织,而第二类组织的范围则相对模糊。对于这种授权的内容和性质,立法上并没有给出一个实质的标准,而且给出的解释多为描述性的,规范性的解释则相对较少。究其原因,我觉得就是因为权力来源多样导致的立法不能涵盖所有的主体。比如高校,比如足协,比如村委会。很多的权力都是来自于章程的规定,这种情况下就很难纳入到行政诉讼之中。

与行政主体概念一样,公务法人也是舶来品。我国引进了行政主体概念,遗憾的是没有一并引入公务法人理论,造成了如今行政主体概念不明晰的现状。西方国家制度以分权为基础,公务法人构成其权力组成的重要一部分。顾名思义,公务法人就是以实施公务为目的的法人。在《法国行政法》中王名扬先生把它翻译为公务法人,在英国叫做公法人,德国则称为功法社团、公营造物、公法财团。〔10〕公务法人具有如下特征:第一,公务法人是公法人,这就与平等民事主体区别开来,纳入行政诉讼就不会有制度上的障碍;第二,公务法人是依据特定目的而设立,如村委会是为了管理村务,足协是为了管理足球俱乐部一样,提供专项服务的行政职能,这与制定法律法规的行政机关有着本质区别;第三,公务法人具有独立的管理机构,是以自己的名义行使公共管理职能,这就区别于受行政机关委托的的机关和行政主体内部的组成机构;第四,公务法人能够自行承担法律责任,这对于一个独立的行政主体来说是不可或缺的。

引入公务法人的概念之后,完美契合了村委会的定位。首先,村委会作为公务法人,是行使管理村务的职能。作为独立的行政主体,在涉诉的时候就免去了是在民事庭还是行政庭的尴尬。其次,公务法人的引入使得村委会能够独立承担行政责任。在现阶段没有公务法人的情况下,即使村委会被纳入到行政诉讼被告中,也常常会因为没有独立财产而让行政赔偿成为一纸空文。?最后,让村委会等一些现阶段作为法律法规授权的组织纳入到公务法人之中,让这些组织的行政主体资格更加明确,对我国的行政主体制度的长久发展也不无裨益。

(二)将行政主体内涵的调整

在引入行政主体概念的时候,我们将行政主体界定是:首先,行政主体是一个组织而非个人,个人不能成为行政诉讼的适格被告;其次,行政主体依法享有法律赋予或授权的行政职能,并能够以自己的名义进行行政管理活动;最后,行政机关能够独立承担责任。落实到立法上就还是主要以主体来确定行政主体。这给很多事实上在行使公权力而法律没有授权的组织带来了不便。有公权力因素无法纳入平等法律关系,但行政诉讼却又将其拒于诉讼大门之外。如村委会、足协等组织。所以,我建议再次明确行政主体的定义,重新确定衡量行政主体资格的标准,对行政主体内涵进行适当扩大解释,这也是行政主体多元化和非国家行政的要求。

將原来的行政主体的外延拉伸,将原来以行政权为标准的定义改为以行政职能为标准。即看相关组织是否履行了公共职能。若承担了公共职能,我们就承认其行政主体地位,若没有则反之。这样将行政主体的外延做扩大解释之后,就将村委会在行使村规民约赋予的权力,进行村民事务管理的时候,有了“合法”的身份,即村委会是在履行公共职能,就成为了适格的被告。同理,高校、足协的很多权力也是源自章程的规定在履行公共职能,这一外延拉升之后这类组织就很好的契合了行政主体制度。

(三)以是否承担了行政任务为标准

如前所述,在引入行政主体概念的时候,我们趋于实用主义考虑,只拿其外壳而未学其内涵。法国行政主体是以承担行政任务为准。发展到现在,显然这种邯郸学步已经产生了不适应。那我们为何不从源头上着手,从根本上将行政主体的界定推到重来。当然也不是彻底推倒,完全可以保留现有的行政主体理论基础,只是在立法上将其概念以是否承担行政任务为标准。

现代公共行政、福利行政的发展,要求政府把原先牢牢攥在手里的权力分离出去,简政放权。很多权力的行使离开了行政主体的名义,就显得不是特别理直气壮。行使这些权力的组织也是陷入两难境地。至少他没有被法律所明确规定。如若将行政主体的界定以是否承担了行政任务为标准,这类组织的定位就在法律上有了依据,在行政诉讼中作为被告就更加名正言顺,更不会限于民事诉讼和行政诉讼的两难境地。

结语

农村问题一直是我国经济发展的重要一环,而村委会则是村务管理的核心。明确村委会的行政主体地位,无论是对于村民权益的保护,还是村委会本身更好的发挥职能,都是十分重要的。本文对行政主体制度进行了粗浅的研究,以及对村委会现状进行了简单的梳理,提出自己的观点,期望以此完善村民自治制度,维护村民权益,同时也对行政主体制度的完善建言献策。

〔参 考 文 献〕

〔1〕王禹.我国村民自治研究〔M〕.北京:北京大学出版社2004:43.

〔2〕中华人民共和国土地管理法第10条〔R〕.

〔3〕中国行政法〔M〕.北京:中国政法大学出版社,2008.

〔4〕姜明安.行政法与行政诉讼法〔M〕.北京:北京大学出版社,2005,112.

〔5〕郎佩娟,陈明.行政主体理论的现状、缺陷及其重构〔J〕.天津行政学院学报,2006,(02).

〔6〕胡建淼.行政法学〔M〕.北京:法律出版社,2015:134.

〔7〕杨海坤,章志远.行政法学基本论〔M〕.北京:中国政法大学出版社,2004:37.

〔8〕石佑启,黄新波.我国大部制改革中的行政法问题研究〔M〕.北京:知识产权出版社,2012:166.

〔9〕王名扬.法国行政法〔M〕.北京:北京大学出版社,2016:27.

〔10〕王名扬.法国行政法〔M〕.北京:北京大学出版社,2016:125.

〔责任编辑:张 港〕