国家机关工作人员“终身问责制”研究

摘 要 近年来，随着法治政府的建设，不断曝光的冤假错案，重大决策失误无人担责的现象频现，终身问责制作为一项新制度，首次在我国提出，但这一理论在实施过程中仍然存在诸多问题。本文主要分析当前终身问责制存在的主要问题，并提出具体完善建议。例如：终身问责法律化，建立重大决策全国备案审查制度，明确责任范围，责任类型重新划分等。

关键词 终身责任制 员额制 重大决策问责

作者简介：毛晓宇，西北政法大学民商法学院研究生。

中图分类号：D630                                                            文獻标识码：A                         DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.04.058

一、终身问责制的概述

（一）问责制和终身问责制的概念辨析

1.问责制

从2003年发生的非典事件开始，“问责制”这一名词便频繁地出现在公众视野中，基本每发生一起重大安全事故或在全国范围内有重大影响的事件，就会有一些行政官员受到责任追究。在非典期间，引咎辞职的北京市长和卫生部部长;2015年8月12日天津发生的特大火灾事故爆炸，天津交通运输委员会主任等25名国家机关工作人员受到责任追究;2017年3月曝光的西安地铁三号线电缆问题，8名相关涉事人员受到控制。一件件触目惊心的事件引起了我们对国家机关工作人员问责的关注。“问责制”一词在互联网上的含义是指问责主体对其管辖范围内各级组织和成员承担职责和义务的履行情况，实施并要求其承担否定性后果的一种责任追究制度。近些年来，我国对问责制的研究主要在行政问责制上，学者们对“行政问责制”有多种多样的解释，有的学者认为，行政问责制指公民认为政府作出的某些行政行为不合理，向其提出质疑，不光指追究违法犯罪行为，还包括对能力不足、相互推诿等有损“官体”的行为进行调查研究。 也有学者认为，行政问责制是指担任各级行政机关主要负责人在其管理和职责范围内因为过错、不履行工作职务或履行不恰当使行政相对人的合法权益受到损害，给行政机关造成恶劣的影响，相关主体可以对其进行内部监督和责任追究的制度。

2.终身问责制

“终身问责制”作为一项新出现的制度，体现了我国社会主义法治建设的新发展，十八届四中全会报告明确提出国家机关工作人员重大决策终身问责制，在我国，国家机关工作人员指的是在国家机关中从事公务的人员，包括在各级国家权利机关、行政机关、司法机关、军事机关、监察机关中从事公务的人员。或依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，或在受国家机关委托代表国家行使职权的组织中从事公务的人员代表国家机关行使职权的行为，“终身问责制”的特色在于“终身性”，国家机关工作人员“终身问责制”的含义应当是国家机关工作人员实施违反法律的行为或其他失职情形时，即使已经调职、离职、甚至退休，相关主体仍要对其行为负责。

3.两者的区别

第一，问责对象不同。问责制主要指行政问责制，对象主要指行政机关工作人员;后者的问责范围更广泛，既包括行政机关工作人员、也包括司法机关工作人员。

第二，问责时间不同。问责制的责任追究时间是在职时，通常采取引咎辞职、罢免等方式;后者责任追究时间不仅限于在职时，即使出现离职、调职、退休、也能够对其进行责任追究。

第三，问责主体不同。问责制主要是行政机关的内部问责，即以同体问责为主。后者问责主体多样，既包括同体问责，也有异体问责。

第四，问责效果不同。终身问责制比问责制更具有约束力和威慑力。终身问责制的“终身”特性使国家机关工作人员难存侥幸心理，也减少了在职时“烂摊子”事件的发生。

（二）终身问责制的必要性

实践中一些地方的部门领导干部为实现政绩，在重大决策中奉行“三拍”，即“拍脑袋”进行决策，在实际论证不充分，没有充分风险评估，“拍胸脯”进行保证，决策发生错误后，“拍屁股”走人，严重危害人民群众的合法利益，最终也难以进行责任追究。以现有的审计制度为例，许多官员都是交叉任职，在一个岗位上任职三到五年就职位提升或者调离原单位，如此一来，新领导和旧领导都没有人对重大决策失误去担责。除此之外，对于经济发展有重大影响的涉及到重大社会公共利益或群众切身利益的重大行政决策，在其提出、实施到产生效果，中间往往需要经过一个很长的时间，在这期间，有的领导干部已经退休，有的已经调离，即使发现问题，责任也难以认定。而建立终身问责制，解决了这一难题，有利于权责一致，使国家机关工作人员在执行公务中尽到谨慎义务，维护政府的权威，保证公民的权利，推进国家治理能力和治理水平现代化，最终建立责任政府。

二、终身问责制的现状

（一）重大决策责任追究制度

十八届四中全会报告明确提出在我国建立重大决策责任追究制度及责任倒查机制，国家机关工作人员在作出决策的过程中要遵循五大法定程序，社会公众参与，发表意见，专家对该决策进行分析并评估决策实施的风险，相关主体对该决策是否具有合法性进行审查，最后集体讨论并决策，决策若出现失误，参与决策过程的每个主体都要负担相应的责任，除了领导干部外，决策承办单位、合法性审查的单位、相关专家和组织如果负有责任，也要追究他们的责任并计入诚信档案。地方各级政府也纷纷采取措施，2014年广州市制定“廉洁建设条例”，明确规定要对重大决策进行终身追责，2015年杭州市政府常务会议上审议通过了《杭州市人民政府重大行政决策程序规则（草案）》等文件。但重大决策终身责任制在实践过程中也暴露了不少问题。第一，缺乏相关法律法规，虽有《公务员法》《公务员处分条例》《中国共产党纪律处分条例》等，但大部分拘泥于行政条例，党内法规或者规范性文件。且《公务员法》中对公务员的惩戒和辞退条件仅对在职的国家机关工作人员具有约束力，无法对离职、调职后的人进行约束。其效力和强度均无法满足现实的需要。第二，责任类型较多，衔接配套不够，责任追究方式之间的界限何在？进行衔接的接口又在何处、如何运用衔接程序，还不够清晰。第三，追责事由不明确，缺乏可操作性。《行政监督法》《中国共产党纪律处分条例》等未对决策失误的追责事由并没有作出详细具体的规定。虽然《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》中规定了“对决策发生严重失误，导致发生重大损失或者造成恶劣影响的”要进行追责，但是不足的是该制度并未明确什么是决策“严重”失误、以及“重大”损失、“恶劣”影响等。第四，追责主体不够明确。

（二）司法机关工作人员终身问责制的现状

实践中存在法院的判决书要经过庭长、分管副院长一层层地批复，法院领导成办案法官不能离开的“拐杖”的局面，在民主集中制的规则下，责任往往很难区分，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出：“推进严格司法，坚持以事实为根据、以法律为准绳，推进以审判为中心的诉讼制度改革，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制”。对此提供了具有中国特色的解决思路。对检察官而言，办案质量终身负责能够使检察人员拥有司法办案的责任心，提高办事效率。

通过员额制，法院将基层的法官进行考核，选拔出一批优秀的、办案能力强、综合素质高的法官进入办案一线，以提升案件办理质量，保证案件审理的效率，但员额制也带来了法官人数减少，法官审判压力大等问题。检察院也同法院一样，以前办案采取的集体商量讨论、监察长作出最终决定，改革后，对检察官建立执法档案，发现冤案、错案就得去追责。同时，对检察官、法官的处罚都只是针对在职人员而言的，并不約束调职、离职后的人。通过改革也解决了此矛盾。除此之外，在终身问责制中，还存在着“终身性”与“时效性”相冲突的问题。“终身问责制”的特点在于终身性，国家机关工作人员要为自己的行为和所承办的案件终身负责。在我国的三类时效中，能够对国家机关工作人员适用的只有刑法中的追诉时效。刑法中的追诉时效是指司法机关对犯罪人进行追责的时间。而终身性与现行时效制度相冲突。“终身问责制”的终身性打破了这一格局，两者间的矛盾亟待解决。

三、终身问责制的完善

（一）终身问责法律化

笔者建议，在我国建立关于重大决策终身问责制的相关法律，针对《公务员法》的空白，宜将重大决策终身问责制法律化，以行政法律规范为主要规范，以民事法律规范为辅助，以刑事法律规范进行兜底，形成一个分层次的互补体系进行追责。

（二）建立重大决策全国备案审查制度

建立全国性的信息中心，将重大决策备案审查，包括重大决策的参与官员，具体决策的内容，评估结果等。这些信息有利于终身追责的开展。在这种机制下，国家机关工作人员不会因地域、等级等原因逃避原来的决策责任。

（三）明确责任范围

重大决策终身制所追究的是哪些决策？首先，应当界定“重大决策”的范围，在地域上及在决策主体，决策涉及经济规模，可以从具体数值上找到一个临界点。其次，应当明确什么样的重大决策需要追责。最后，还应扩大责任方式。 笔者认为可以通过界定其严重性后果来明确追责的范围，此外，对决策失误的追责事由也要进一步明确。

（四）责任类型重新划分

重新划分责任类型，减少责任的分类，主要是解决行政机关工作人员的法律责任。合理界定同一责任的不同责任追究方式，进一步明确不同责任追究方式之间的衔接程序。

（五）追责主体明确化

对追责主体明确规定后，才能进行一系列的追责活动，明确谁来追责，首先应建立强有力的追责队伍。同时，增强异体问责，减少行政机关内部的问责，增加外部机关、新闻媒体、公众对其进行的问责，真正地保证每个公民的权利和义务。同时也应找准责任主体，通过重大决策备案审查制度，达到寻根追源的效果。

（六）构建规范化的追责程序

将追责程序更加具体透明，追责程序进行的每一步除了涉密事由之外，都应当公开进行，包括如何启动？由谁进行问责？问责事由等都应当作出具体规定。除此之外，笔者认为，应当把终身问责制作为特殊规定补充到时效制度中，对于刑法中的追诉时效，最高法可以专门出台一个关于对国家机关工作人员进行追诉时效的决定，使相关责任主体不受追诉时效的限制。

四、结语

随着法治政府的建设，国家机关工作人员终身问责制亟需完善。从整体上看，其实施有利于优化公务员队伍、督促党政干部认真履行职责。通过促进决策的科学民主，最终约束国家机关工作人员的行为，使其真正地对人民群众负责。这一过程虽漫长，却充满意义。

注释：

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