国家治理背景下的村规民约

张晨超 冯婷 王洁心

摘 要 村规民约对我国农村现代化建设起到了重要的促进与保障作用，宁波市奉化市大堰镇箭岭村村规民约的建设促进了村落的全面发展。本文以此为例对国家治理背景下的村规民约发展背景以及作用进行阐述，从规范制定角度、村民法治素养角度和与法融合角度为其发展提出了相关建议。

关键词 村规民约 基层治理 国家法 融合

作者简介：张晨超、冯婷、王洁心，浙江大学宁波理工学院法律与政治学院本科生。

中图分类号：D638                                                            文獻标识码：A                         DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.04.085

一、研究背景

（一）传统村规民约及存在的问题

第一，传统村规民约复杂难懂。在我国城市化的进程中，乡村劳动力流失严重，老年人留守乡村的情况较为普遍，农村文化处于较低水平。同时，年龄较大的人对于新鲜事物的接受程度较低。以箭岭村为例，该村常住居民中只有300多名年纪较大的，青壮年劳动力一般以外出打工为生。而村规民约以“成文法”形式存在，条款上相比国家法律法规虽然更加灵活、通俗易懂，但是其专业性的表达仍然较多。一般情况下老年人无法全面深刻地理解条约的内涵，由此也为村规民约的适用带来了极大的困难。

第二，部分惩罚性规定难以执行。村规民约是村民集体共同认识的书面表达，但其缺乏法律所具有的强制执行力。一旦出现违反相关规定的情况，村民往往不遵守相关的惩罚性条款。因此过多地规定惩罚性内容，反而有可能降低村规民约的权威。以箭岭村为例，该村为保护村落环境修订了完整的村规民约，同时成立了志愿者团体为保护环境助力。但村民在日常生活中的环保积极性不高，未按村规民约的规定执行相关的举措，美丽乡村的建设实际依靠环保团体的力量推行。村委会也未依据条款对村民进行惩处，在落实村规民约的相关惩罚性条款的过程中存在执行难的情况。

第三，缺乏政府的有效支持。在村规民约制定与落实的过程中，由于缺乏经验，部分条款违背了客观发展规律，缺乏可操作性。在这个过程中，政府作为行政主体没有充分发挥其建设引领作用，在村规民约的制定内容与制定程序两方面没有起到应有的规范指导作用，缺乏对乡村村规民约建设的实际支持。

（二） 十九大“乡村振兴战略”对村规民约与国家法融合作用的重视

我国十九大“乡村振兴战略”中提出，乡村有效治理直接关系着乡村振兴发展，要提高对有效治理的重视。这也就要求必须要赋予乡村主体话语权，构建政府主导、民主协商的乡村治理结构。若要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，必须要以人为本，明确人民主体地位，核心在于自治;同时要以法治规范自治，着力解决村规民约与法律之间的关系，以合法合理的村规民约规范农民行为，增强道德底蕴，以法安天下，以德润人心。

（三） 宁波市“六化协同”中“治理现代化”的明确要求

宁波市第十三次党代会报告指出，“治理现代化”是指以法治为基础，实现法治与德治、自治、共治的良性互动，是现代社会的一种“善治”。宁波要逐步实现治理能力现代化，就要实现治理主体多元化。其中，村镇作为法治中国建设的基层，对推进国家法律贯彻执行和民主法制建设具有重要意义。而作为基层农村自治的行为规范，村规民约具有弥补国家法律、促进国家法律实施、推进国家法治建设等作用。法治与自治相辅相成、和谐共存，是基层自治更好发展的有力保障。

（四）村规民约在现代农村社会治理法制化过程中具有独特功能

村规民约是广大农村人民在实践生活中总结出来的宝贵经验，是人民依法行使民主权利的体现，也是现代农村社会治理法治化过程中的重要实现方式。村规民约是村民自我教育、监督、服务的直接途径，不仅有效地提高了村民的民主意识和法律意识，更进一步地完善了基层民主法治建设。

二、村规民约在乡村治理中的地位和作用

（一） 传统村规民约存在的合理性分析

传统规民约的出现是我国历史的选择，是慎终追远、以史为鉴的民族文化的体现。传统村规民约由村民集体制定，对于社会秩序的稳定发挥着重要的作用，也为现代村规民约的发展提供着重要的经验。历史的经验是宝贵的，传统村规民约体现着几千年来村民集体的发展智慧，只要因地制宜、批判继承，就能够萌生新的生命力，为我国的基层民主发展提供源源不断的动力。

（二）箭岭村村规民约的由来

1.昔日的箭岭村

箭岭村位于奉化市大堰镇，该村有着浓厚的历史氛围。无论是作为“浙东行署”的办公地，还是至今仍屹立着的“益泰钢精”创始人王宝信的别墅，都彰显着这个村庄的历史沿革。此外，其处于箭岭之下，又与横山水库相邻，所以生态环境在以前较为脆弱，垃圾污染问题较为严重。虽然其留守居民年纪较长，却依旧垃圾成山，生态环境遭到破坏。面对这种情况，村民却无从下手去改变。

2. 村规民约的出现

2015年以来，奉化市在全市353个行政村推行“民约村治”。在政府的帮助下，同年各个村基本完成了建制村的村规民约的修订，实现了全覆盖。箭岭村作为奉化市的名村庄，在村规民约的改革中也走在了前列。如何推陈出新，让村规民约活起来？箭岭村的六十字三字经的出现，很好地回答了这一问题。“箭岭村，是宝地。我宗族，聚生息。千百年，古遗迹。建设新，更舒适。本条约，要牢记。共行动，齐努力。崇孝悌，世代继。邻里间，要和气。讲卫生，保清洁。不赌博，无劣迹。简婚嫁，新风立。生态葬，惜土地。种作物，重有机。护鱼苗，禁药电。环境佳，共受益。奔小康，同欢喜。”该六十字村规民约读来朗朗上口，内容涵盖了箭岭村发展沿革，增强了村民的自豪感以及对该条约的认同感。主要着重于与日常生活息息相关的各个方面，移风易俗，保护环境，也都顺应了时代发展的主题方向。

生态环境的保护事关中华民族的永续发展，是建设美丽中国的必然要求，也是我国发展进程中的重要一环。近年来，村庄的环境问题引起了大堰镇和箭岭村村干部的重视。在面对垃圾乱丢、农药化肥电池等垃圾污染问题时，箭岭村的环保带头人刘安芬老师不仅出资出力，更与村干部带头制定了村规民约，为打造浙江省首个“零污染村庄”奠定民心基础，以村规民约建设美丽乡村。随着现实存在的变化，箭岭村的村干部也将与村民小组举行会议，商讨如何应势及时地修改村规民约，使之褒有顽强的生命力。

（三）村规民约对现代乡村治理的促进作用

1.对国家法律具有补充与促进实施作用

目前我国已建成较为完善的法律体系，人民的生活基本达到全覆盖。但是我国社会是多元化发展的，社会中的每一种关系不可能都会被法律规范起来。若想对我国社会关系达到调节与约束目的，不仅仅需要依靠国家法律，更需要以村民共同意识为基础的村规民约。我国《村民委员组织法》基本确立了村民自治的精神与方向，但针对我国幅员辽阔的广大农村地区来说，法律的发挥还要依靠建立在乡村实践基础上的村规民约的帮助。一方面，村规民约能够以乡村的实际情况为基础，对村集体具体事务进行规定，不仅对法律起到了补充作用，同时提高了法律的实施。此外，村规民约的实施有利于提高村民的法律意识，進一步建设法治国家。

2. 在乡村治理中集中表现在保障基层民主、管理公共事务、分配保护资产等方面

村规民约是我国乡村治理的主要形式，不仅是地区生产生活秩序的保障，同时也是对我国村民的权利和义务进一步明确的规范。它的制定与实施体现了民主思想，调动了村民的自治积极性，反映了村民的日常生产生活的真实诉求。而它的内容则体现了对乡村自身事务的有效管理和对公共资源的公平分配，进一步细化了农村的发展规划目标与实现路径。村规民约的制定与施行，有利于提高乡村的治理水平，有利于规范村干部的工作作风，为建设美丽乡村添砖加瓦。

三、村规民约的发展道路

（一）规范村规民约

村规民约的规范必须从三方面入手，首先是加强合法性审查，其次要完善制定修改程序，最后要尊重发展规律，因地制宜地制定相关内容。村规民约是村民的集体智慧的体现，其必须在法律规定的范围内进行起草制定，不得与我国法律法规相违背。因此，必须要明确村规民约的审查程序与主体，避免出现与国家法律法规相抵触的情况。其次，任何一部规范都必须有完善的制定和修改程序，否则它的民主性、权威性都将受到破坏。这就要求村集体在制定的过程中，必须建立起完善的程序规定。最后，村规民约的内容必须符合该乡村的发展规律，不得盲从他人的现有成果，只顾照搬照抄，而不顾是否与乡村实际存在相适应。只有因地制宜地制定村规民约，才能有效地维护村集体的利益，真正使村规民约发挥其作用。

（二）提高村民法治素养

权威性是村规民约实施的重要保障，而权威性的建立有赖于村民对村规民约的遵守与敬畏。因此，必须提高村民的规则意识，加强法治思想的传播，进而推动村规民约的有效实行。在这个过程中，首先要对村干部进行相关法律教育。村干部作为一个村集体的领导者和决策者，其自身的法律意识和普法能力与推动村规民约的普及适用有着密切的联系。其次，要加强村民的法治教育。大多村民文化水平不高，照本宣科难以奏效，应采取村民喜闻乐见的方式来宣传法治思想。

（三）明确村规民约与国家法间关系

国家法律是村规民约的基础，只有符合法律规范的村规民约才是具有约束效力的。而村规民约是国家法律的补充，是对国家法律规范范围的延伸，是一种灵活的法律实施方式。在我国农村经济转型发展时期，国家法律法规的制定并不能面面俱到地规定农村发展中所存在的具体问题，单适用法律规范难免会形成无法可依的尴尬局面。村规民约的灵活运用可以有效地弥补法律的滞后缺陷，同时又良好地沟通了乡村治理与法治建设，为农村经济转型发展提供了良好的助力。

四、结论

传统村规民约具有存在的合理性基础，对于规范村民行为，维护农村社会秩序，推动农村经济转型发展都发挥着重要的作用。农村社会治理法治化事业中，想要利用现有的村规民约推进农村社会的法治化进程，就必须实现传统村规民约与国家法律法规之间的良性互动。既要在一定程度上为村规民约保留自治的空间，又要使村规民约向国家法律法规靠拢，按照现代法治精神完善自己，增强其权威性与合法性，以适应农村法治建设的需要，与国家法律共同促进农村社会治理法治化事业。

参考文献：

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