浅析禹城市宅基地有偿使用制度

摘 要 禹城市宅基地有偿使用制度运行还需要进一步解决的问题包括制度的正当性、公平性和科学性不足，建议制定科学公平的宅基地有偿使用费的征收标准范围，充分发挥了村民自治组织的作用，形成更加公平的实施细则。同时建立相配套的法律制度安排，运用法律手段从提升集体经济组织对宅基地的管理能力。

关键词 宅基地 有偿使用 土地制度改革

作者简介：侯苹，中国农业大学人文与发展学院，硕士研究生，研究方向：民商法学。

中图分类号：D920.4                                                        文献标识码：A                         DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.04.089

2015年全国人大常将禹城选为全国33个农村土地制度改革试点地区之一，此后禹城开始探索全市范围内的宅基地有偿使用。禹城市农村宅基地地总户数127702户，宅基地总面积40761419.70平方米。宅基地超面积现象较多，超面积56778户，占总户数的44.46%;“一户一宅”超面积的情况较为普遍，共52665户，占总户数的41.24%。

一、实施方式

在乡村振兴的背景下，农村宅基地有偿使用制度改革不但按照自上而下的改革路径为原则，而且结合了地方实际情况。宅基地有偿使用制度改革方案由地方行政机关主导，村集体经济组织或者村委会负责执行实施。地方政府有关部分负责设计一套规范性的改革制度，村集体给予信息的及时反馈和调整。宅基地有偿使用制度包括以下几个层面的内容： 首先，通过界定农户宅基地的面积范围，从而为确定有偿使用的使用主体及使用区域奠定数据基础; 其次，界定宅基地有偿使用费征收规则; 最后，规范有偿使用费的管理和使用。

（一）厘清内涵

《禹城市农村宅基地有偿使用办法》中认为农村宅基地是指农民依法取得的用于建造住宅及生活附属设施的集体建设用地，包括住房、庭院、厕所和畜禽舍的用地。在该定义的基础上，经过调查，禹城市现有宅基地13.29万宗，总面积6.36万亩（即4240万平方米），户均宅基地面积319平方米。

根据《中华人民共和国土地管理法》和《禹城市农村宅基地有偿使用办法》等相关文件，禹城市规定宅基地每户面积最多不超过264平方米，264平方米即为每户法定面积。超出法定面积就要收取有偿使用费。比如本村村民，符合分户条件而未分户的，两代或两代以上共同拥有一处宅基地的，该宅基地超过528平方米方才收取有偿使用费。

（二）收费对象

分为两種情况，第一种情况，本集体经济组织成员，包括原集体经济组织成员因上学、入伍、工作等原因退出集体经济组织，且在原籍拥有宅基地的这一部分，该类人员不论是一户一宅还是一户多宅的，凡宅基地总面积超出法定面积264平方米就收费。第二种情况，非本村集体经济组织成员。这一类人员通过继承、受赠房屋或其他方式合法使用的宅基地，按实际占地面积每年收取宅基地有偿使用费。保护村落间的闭合性和稳定性。

此外，五保户、低保户和省定贫困户一户一宅的超占宅基地应缴纳的有偿使用费可经过村民会议或村民代表会议集体公议，给予减免。

（三）收费标准

阶梯收费模式适用的对象是上述第一种情况人员，具体内容是对超出面积不足100平方米部分按每年1元/平方米计费;超出面积大于等于100平方米且不足150平方米部分按每年3元/平方米计费;超出面积大于等于150平方米部分按每年5元/平方米计费;对于第二类人员则根据取得方式的不同而采用不同的标准，通过继承在农村占有和使用宅基地的，按实际占地面积每年2元/平方米收费;以其他方式在农村占有和使用宅基地的，按实际占地面积每年3元/平方米收费。

计费标准原则上每3-5年更新一次，更新结果经公示无异议后实施。

（四）处罚措施

按市统一规定的时间，宅基地使用人不按时将当年宅基地有偿使用费交至宅基地所在村委会缴纳有偿使用费的，按应缴金额的千分之一每日收取滞纳金。

除了收取滞纳金外，可采取以下措施：

1.从应分配给宅基地使用人的村集体经济收益资金中扣除有偿使用费及滞纳金;

2.不予纳入村两委干部和村民理事会成员的候选人，不得评为文明户;

3.不予办理农房抵押贷款等登记手续，宅基地不得转让;

4.对党员视其情节给予党纪处分;对干部按照干部管理条例给予相应政纪处分;对国家工作人员报其所在单位按程序给予相应处分。

（五）管理使用

宅基地有偿使用费实行村帐乡管，按照“取之于民、用之于民”的原则，宅基地有偿使用费主要用于旧村改造、宅基地退出补偿、村庄基础设施建设、公共设施、公益事业质误工人员的误工补贴等。

此外，宅基地使用权人退出宅基地的，村集体经济组织应退回当年度有偿使用费。

以上五个方面是禹城市的宅基地有偿使用制度改革的基本内容，是由禹城市国土资源局制定的行政规范，是由政府主导的自上而下的改革纲要。在改革试点地区，该制度被积极贯彻执行，在政府规定的两周内，全市全部完成有偿使用的收费工作，累计收取宅基地有偿使用费765万元，收取率达98%，其中2%未能收取到宅基地有偿使用费是因为家中无人，全家皆外出打工。

对于以户为单位的宅基地面积，达到了我国《土地管理法》规定的最大限值，在改革试点的地区《土地管理法》和《物权法》等相关法律规定可以暂时停止实施，但是禹城市的改革试点仍在顶层设计方面做到了与现有法律制度相匹配。264平方米的法定面积，是宅基地使用权人的权利实施客体的范围。在收费对象方面，分成本村村民（包括曾经是本村村民后迁出的）和非本村村民两大类情况，前一类收费标准较低，后一类村民收费标准则较高，两类人员的巨大的缴费的差距在于是否拥有本村的村民身份，这是宅基地资格权的一个体现。计费标准方面，《禹城市农村宅基地有偿使用办法》规定的该标准，相对于该地区的经济发展水平而言，是较低的，宅基地有偿使用改革探索比较稳健，村民经济负担相对较小，改革的阻力缩小。对于首次改革举措而言，这个标准为今后的改革提供了一定的基础和空间，该标准可以更新，随着时代和经济水平的变化而变化。对于收费主体方面是由乡镇政府和街道办，村委会只是负责实施，收取的资金归政府管理，并受相关部门监督。该笔资金的使用由全市统筹规划，主要用于村莊公共基础设施建设等公益事业。对于处罚措施方面，规定的十分详尽，但是有惩无奖，不利于调动群众的积极性，不利于倒逼空闲宅基地的退出，优化土地资源的配置和整合。

二、存在问题

（一）忽略了村集体自治功能

禹城市宅基地有偿使用制度由地方行政部门联合主导，村集体经济组织处于执行决策的位置，没有参与到制度的设计环节。在农村宅基地有偿使用改革中，按照2018年中央一号文件中“落实宅基地集体所有权”的精神，应当有效发挥村集体经济组织的所有权权能。宅基地有偿使用改革制度涉及到千家万户的利益，需要得到所有权人和使用权人的意见和建议。此外，对于宅基地有偿使用费用，虽然实行“村账乡管”，但是，收不收宅基地有偿使用费，怎么收有偿使用费，收了有偿使用费怎么办等等问题应当是由村集体民主决定。在我国乡村治理体制中，集体经济组织一直扮演着协助政府有关部分进行宅基地的管理，对于集体内部成员而言，其一直是决定分配宅基地的管理者。在税费改革后乡镇政权日益抽离农村的背景下，一定程度上，农村宅基地管理的好坏，直接取决于村民自治组织是否发挥作用。①

（二）欠缺了一定的科学和公平性

宅基地法定使用面积的划分按户划分而不是按人头划分，不具有科学性和公平性。根据《禹城市农村宅基地有偿使用办法》的规定，凡年满20周岁的本村村民可以申请宅基地。在20周岁以前，宅基地的使用是在以家庭为单位的户里，不论人口的多寡，宅基地使用面积一样，但实际人均使用面积却大有差异。

宅基地法定使用面积的没有考虑到区位因素，各个乡镇的面积不一，人口稠密不匀，一刀切的方式规定面积而不给予个地方可调节幅度面积。不具有科学性和公平性。

“一户一宅”超出的收费情况和“一户多宅”超出的收费情况一样，不利于多宅的退出。宅基地有偿使用制度的目的之一就是倒逼一户多宅空闲宅基地的退出，优化土地资源的配置。

只有惩罚措施，不具有奖励措施，一家的宅基地面积100平米和263平米所受到的待遇一样，不利于激发农民节约用地的积极性，应当给与相应的奖励措施。宅基地是集体所有的财产，本集体成员应当且可以公平的享受到同样的宅基地面积的权利。

（三）扩大了“倒逼”的效果

宅基地有偿使用费的目的，一是为了将闲置的宅基地进行有效的回收或者资源优化配置，二是为了保障成员之间的公平，将多占超占宅基地的情况给予遏制。从禹城的实践来看，收取较低的有偿使用费难以“倒逼”农民将空闲或者是不合理占有的宅基地退出，因为随着经济的发展，农民对于自己的宅基地有了跟多的财产性认识，一是在拆迁或者征收的时候，可能获得更多的利益，二是随着乡村振兴战略的提出，乡村经济不断发展，农民将自由宅基地进行商业经营获得利润，因此，超占或者不合理多占的农户宁愿缴纳宅基地有偿使用费，从而使超占多占宅基地合理合法化。

三、完善建议

通过调研，宅基地有偿使用制度改革要考虑诸多因素：第一是地区的经济发展情况;第二是地区的宅基地的实际使用情况;第三是要结合村规民俗进行宅基地有偿使用的改革。在此认识基础上提出以下几点建议：

1.针对“一户一宅”和“一户多宅”超面积征收同样有偿使用费并不具有正当性和合理性，应调整为主要针对“一户多宅“类型中超占的情形，比如对于“一户多宅”超占的闲置宅基地使用权人按比例多收取一定的有偿使用费;

2.对于没有超过法定面积的宅基地使用人进行奖励措施，增加农民节约集约宅基地的意识;

3.科学的制定宅基地有偿使用征收标准，充分考虑常住人口因素、区位因素和历史因素等综合因素;

4.法律方面：一是可以出台专门的《宅基地法》等法律法规文件，将宅基地有偿使用制度做出清晰的规定，使有偿使用有法可依;二是修改《土地管理法》《物权法》《城乡规划法》等法律有关规定，将现有宅基地管理制度和有偿使用制度的矛盾降低或者消除;三是加强集体经济组织在法律上的地位，并且落实到乡村基层宅基地管理上。

注释：

①印子.农村宅基地地权实践及其制度变革反思——基于社会产权视角的分析.中国农村观察.2014（ 4） ：52-62.

参考文献：

[1]周其仁编.城乡中国（修订版）.北京：中信出版集团.2017.

[2]李浩媛，段文技.中国农村宅基地制度改革的基底分析与路径选择——基于15个试点县（市、区）的分析.世界农业.2017（9）.