电子档案管理的现实困境及实现路径

康昆展

摘 要：随着信息技术的发展和办公自动化应用的普及，我国电子政务建设进一步发展，与此同时，电子化、无纸化办公也催生了大量电子文件和电子档案等形式的信息记录。海量电子文件的形成与国家数字转型的推进导致电子档案的管理模式发生转变，“电子设备生成的档案仅以电子方式保存”这一单套管理模式由于顺应了新时期政府信息化和管理现代化的必然趋势而逐渐受到国家的鼓励和行业的认同。本文通过分析电子档案单套管理模式现状及现实困境，然后阐述电子档案协同管理模式的实现路径，对电子档案管理有一定意义。

关键词：电子档案；单套管理模式；困境；协同管理

档案电子化指的是利用电子计算机、网络等现代信息手段对档案、文献等进行收集、整理、存储和加工，建立档案数据库，提供高效信息检索功能。现代科技的不断进步，信息数据的不断更新且呈爆炸式增长，为企业发展长远计划，档案电子化管理是必然趋势，其不仅能够提高档案管理的效率和质量，节约档案管理成本，还能为档案二次开发打下良好基础。然而，目前的电子档案单套管理模式面临一定的困境，需要不断创新电子档案的管理模式，实现协同效应。

1 电子档案管理现状及创新管理理念

目前电子档案管理的趋势是单套管理模式，电子档案单套管理模式是一项系统工程，需要法律、政策、制度、技术、人员等要素协力，需要档案部门、业务部门、法律部门、技术部门以及相关领导的密切配合和通力合作，才能达到一种理想的效果。电子档案“单套制”管理所涉及的主体主要有政府主体、业务主体、管理主体和技术主体四个方面。2011年澳大利亚政府通过《政府数字转型政策》来限制电子文件形成纸质版本，并制定数字连续性计划规定于2020年实现所有机构的业务活动记录均以数字形式产生；美国行政管理和预算局与NARA于2012年联合发布《管理政府文件指令》，要求联邦机构尽可能地消灭纸质文件；韩国在2008年总统令和2015年《电子政务法》的推动下，正在进入远程协同智能办公的新阶段，即“超越无纸”阶段。我国尚未对电子档案“单套制”管理作出强制性规定，但在实际工作中已经取得一定的成果。2015年上海自贸区率先开展了电子文件归档和电子档案“单套制”管理模式的探索，随后青岛市、珠海市等地也相继开展了试点工作。“单套制”管理模式将成为新时期电子档案归档和管理工作的必然选择，但我国与之相关的理论研究还比较匮乏，且大多集中于对国内外实践经验的梳理，缺乏对其内在运行机制的总结。本文认为电子档案的单套管理模式应当创新，应当结合协同理念。

协同理论是20世纪70年代德国物理学家哈肯所创立的，指通过协调不同系统或组织间的资源和功能，使它们行动一致地完成某一任务或者目标，以期实现协同效应。“协同理念并不是各个子系统的简单相加，它的实质在于各个子系统的相互协调，相互调配所产生的整体效应。”在电子文件的管理模式变革中，多元主体的协同管理是实现电子档案“单套制”管理的必然要求，这主要是由电子文件和电子档案“单套制”管理的特点决定的。首先，电子文件的形成、运转、归档和利用是一个相互连续、衔接的过程，需要政府、文件形成者、档案部门、信息技术部门等多个主体的参与和配合；其次，电子文件“单套制”归档与管理要求彻底告别纸质文件参与的流转过程，对文件的前端控制和全过程管理要求更高，也更需要各主体之间建立密切的协同关系，才能确保电子档案真实完整和长期可用。

2 电子档案单套制管理模式协同创新的现实困境

近年来我国国家政策主要方向是推动电子政府和电子政务的发展，国家“两办”所发布的相关文件也主要面向电子政务中的电子文件管理，而在企事业单位、社会组织中的电子文件管理方面还存在政策制度上的薄弱；法律部门关于电子文件与电子档案的法律效用也没有专门性的法律条例规定，比如《电子签名法》主要针对的是电子商务行业产生的订单、合同等电子文件的合法性，《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国刑事诉讼法》的修订本也只简单提到将电子数据纳为第八种证据类型，对电子档案的法律效用没有具体性规定。因此，政府主体中的国家政策层面、法律部门层面以及档案行政管理层面对于电子文件“单套制”管理有着不同的行动目标，在协同过程中将造成很多政策法律上面的缺位。

一方面，业务部门参与协同的目标是尽可能地降低本单位的业务成本、简化工作流程，而档案管理部门的职能目标是加强电子文件与电子档案的形成与管理，提升数字档案馆的建设水平。电子档案“单套制”管理模式能够在一定程度上满足后者的职能需求，但对于业务部门来说所需要投入的技术成本和工作流程或许要远远多于传统的管理模式，这就造成双方在电子档案管理过程中发生前后端衔接不力、各自行动等问题。另一方面，技术服务部门参与协同的目标是获取经济效益，导致很多服务公司在承担OA系统和档案管理系统以及相关技术外包服务的过程中以盈利最大化为目的，業务部门和档案部门很难全面控制其操作质量。

另外，信息化时代，电子档案仍然难以摆脱“低频性”资源的特质，在很多情况下，处理和保存电子档案所付出的代价往往要大于电子档案所产生的经济和社会效益，而“单套制”管理模式对计算机和信息技术的高度依赖性导致其管理成本更高，这种成本显性化与收益隐性化的矛盾就容易造成各主体对参与电子档案“单套制”协同管理的动力不足。一方面，业务部门不愿意加大资金投入来应用高昂的审计跟踪、元数据捕获等信息技术保障电子文件的质量；另一方面，档案管理部门由于缺乏财政部门的资金保障，无法购买或设计出符合要求的电子档案管理系统和安全维护技术，也就难以保障电子档案的长期保存，同时也很难激发盈利性的技术服务公司参与电子档案“单套制”管理的动力。

3 电子档案创新协同管理新模式的实现路径

目标协同是电子档案“单套制”管理协同机制的前提。政府、业务部门、档案管理部门以及技术服务公司在电子文件“单套制”管理过程中有着不同的功能定位、资源能力和利益需求，形成了不同的甚至相矛盾的价值观念和协同行为，从而对电子档案“单套制”协同管理的效果产生消极影响。因此，在电子档案“单套制”协同管理过程中，要充分提高多方主体的思想认识，明确以“促进电子文件管理模式变革，加快国家电子政务发展进程”作为电子文件“单套制”管理的出发点和落脚点，加强政府主体对其他主体的顶层设计和统筹规划，在电子档案“单套制”管理过程中融入多元主体互利共赢的协同思想和“小目标服从大目标”的全局理念，加强对资源主体、管理主体以及技术主体之间的结构调整与组织融合，强化各方主体之间的协商机制与考核机制，争取在达到办公“无纸化”、档案数字化和政府信息化统一目标的同时也能满足其他利益主体的效益需求，最终实现多方共赢的目标协同。

动力协同是电子档案“单套制”管理协同机制的保障。各主体之间要通过建立激励、协商分工和利益协调机制来增强参与协同管理的动力，提高协同效率。首先，政府财务部门要加大对电子文件“单套制”管理的资金投入，同时制定明确的电子文件“单套制”管理项目的财政支持政策，对符合质量、经过审批的管理项目予以拨款或专项资金支持，用于补贴业务部门和档案管理部门的电子档案“单套制”管理项目建设。其次，加强各主体之间的统筹协商和职责分工，构建以政府为中心的权责分配机制，由政府在全局目标的导向下分配建设要素，让各主体能动地参与到电子档案“单套制”管理项目中来，强化协同主体的整体行动能力。最后，强化利益协调机制，把握好各主体的协同动力与利益诉求，通过建设基地、合作项目等方式权衡主体利益并创造共同利益，促进长期合作伙伴关系的建立。

参考文献

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