大数据背景下的行政决策程序的研究及改进建议

王叶

摘要：大数据的来临，将整个世界带入一个划时代、具有里程碑意义的先进阶段，甚至将超过上世纪的互联网时代，所谓的大数据不仅仅是在商业领域广泛运用，在行政决策程序方面也将具有战略性意义。本文结合国内外文献，通过研究大数据及行政决策程序概念术语及大数据背景下对行政决策程序的重大意义的基础上，并提出我国当前行政决策程序所存在缺陷，提出改进建议，使得在大数据背景下可以更好地促进行政决策程序的健康运转。

关键词：大数据 行政决策研究 成本效益分析 公众参与 评估

众所周知，信息化时代经过计算机、互联网、大数据三个阶段，面对当今社会已经进入智能时代，不仅存在于商业领域甚至会延伸到行政领域。互联网起源于二十世纪九十年代的美国，其存在极大地促进了美国经济的发展。目前，大数据的主要价值在于它开启了一个智能时代，使得一个个彼此孤立的数据聚集起来，起到量变引起质变的作用，使其系统化、理论化。不管是在热点交通监控系统，还是在刑事案件中技术侦探的运用，都起到了举足轻重的作用。可知，大数据为各个行业提供了决策参与，同时也降低了行政管理成本，提高准确率，收集到极其有价值的参考信息，更加速了行政效率。因此，在大数据的助推下，行政决策程序仍然存在很大空间的进步。

面对当今时代经济的腾飞发展，大数据时代的大面积涌现，在工商业界开始大规模的运用大数据进行管理，利用各种云计算、前端客户等设计发掘新的有潜力的客户，从而提高企业管理和利润。同样在行政领域也有极大的推动作用，诸如交通软件中猫眼摄像头及交通指挥中心的大屏幕，甚至能涉及到整个省的交通路线布局，这就为政府的管理与决策提供了借鉴思路。同时面对纷繁复杂的各种大数据中的海量信息，政府官员如果只凭借其主观经验以及直觉臆测进行决策，则会出现更多的不公平，使得更大程度的陷入困境，所以，科学化、民主化、高效化、透明化、精准化的政府决策、实现最大化的公众利益，不仅需要政府官员的积极作为，还需要充分了解大数据的基础知识及如何有效地利用大数据，后进行社会化决策。

一、大数据背景下行政决策程序中的相关概念

大数据：是海量的、复杂的、多样的信息的总称。牛津大学互联网学院的教授维克托.迈尔对大数据潜心研究十年之久，他认为，单个或少数电脑组合已经无法处理大数据，大数据的流量不是几百个G，而是几百个Y了[1]。

行政决策程序：指行政决策过程中每个独立和相互关联的链接的顺序和步骤。所谓程序规制：它是指为规范行政决策的整个过程而制定的法律法规或其他规范性法律文件的收集制度。行政决策程序的目的是使实际决策程序制度化和合法化，形成科学、专业、互联、高效的决策制度，避免不正确的决策。

成本效益分析：是一种通过比较项目的全部成本和收益来评估项目价值的方法。成本效益分析作为一种经济决策方法，将成本和成本分析应用于政府部门的规划决策。寻找如何以最低的成本充分利用您的投资决策。

公众参与：从狭义上讲，公众参与意味着公民参与代议制政治中的投票选举，即公众参与选择代表机构和人员的过程。这是现代民主政治的重要指标，是现代社会公民的重要责任。从广义上讲，除了公民的政治参与外，公众参与还必须包括所有关心公共利益，公共事务管理和推动决策过程的行动的人的参与。在实际活动中，它指的是普通人作为主体的参与，促进社会决策和活动。

评估：评估通常是指专业分析。对于土地估价，还有基准地价修正法，路线价格法，房地產价格指数调整法等。

二、大数据背景下对行政决策程序的意义

（一）促进行政决策程序的科学化

大数据的预测虽无法确定某事有必然发生的可能，很大程度上它提供的是一个不是很精准的概率。随着当今信息技术、互联网的发展，网络的普及率逐年上涨，网络已经成为公民表达自身意见，反映问题的主要途径。网民民意会更广泛更快捷的表达，或者是通过各种互联网渠道的形式在网络上表达，会让这些信息很分散、很模糊，没有一个统一的平台或者网站能整合这些信息或者数据。政府可以利用大数据技术对这些信息进行采集、储藏、整理，进行系统化、关联化地分析、探讨，从其中法学问题可能出现的概率，在问题察遍机制中做到有效的预测，然后进行决策，以减少不必要的损失。同时随着电子政府等技术的发展，对于中央以及地方政府各部门积累的海量的工作、业务数据，通过这些数据，即使是所有员工的成就也可以建立，量化和绩效评估指标，然后进行评估，使政府的行政决策更加科学合理。

（二）行政决策程序的民主化

在大数据时代，更多时候政府会以电子问卷调查、或者电子视频听证的形式来实现民主决策的目的，各政府将以开放、开明的心态将居民视为问题的决策者、参与者，给予极为广泛的知政、参政、问政和议政的民主决策方式。公众参与并实施，参与人民智慧和人民“利益”的决策。并且通过网站点击率、论坛留言、微博转发等的数据统计分析，通过对网络舆情、社会舆论的深度分析，把握网名的“兴奋点”“关注点”以及对某些问题的基本看法，从而汇聚了民意、民智，形成了社会化参与式决策。其次，通过大数据技术，政府也可以把决策过程和各部门甚至各员工的政绩考核以及授予奖项等在政府官网上公示，让民众监督、批评。

（三）有利于行政决策程序的高效化

在公开透明的大数据的背景下，行政决策过程代表了权力的开放性，透明性和流动性，也代表了知识的开放性，透明性和流动性。那么行政决策的质量也将达到开放透明的空前高度。对于网络外部性、开放性、透明性的特征，政府信息、数据的发布的受众越多，成本越小，在极短的时间内获得高速效应，在大数据时代，政府深入效仿商业部门，深入细致地发掘公众的诉求，从而为社会不同的个体、阶层制定精细化、准确化的政策、法律和制度，并提供相应的服务。

（四）有利于建立更加和谐的政府-公民互动渠道

传统政府与公民之间的关系相对僵化。一般而言，在咨询，申请和求助方面，政府缺乏足够的人力和相关渠道来实现非常有效的公民身份。另一方面，当公民与政府互动时，他们实际上提供了许多有效的信息政府虽然采用传统的互动方式，但很难收集和分析这些信息以改善政府服务。公民最对于自身利益的维护以及对政府行政决策的疑惑都难以及时准确的反馈给政府有关部门，同时，政府对于其决策实施后的效果和问题也没有及时反馈结果。这就会造成双方信息的交错，不能很好的对接。然而，人工智能在这两方面都产生了新的技术支持。一方面，可以通过人工智能建立公民行政服务助理，随时随地实现政府服务的协商和协助。另一方面，可以有效地分析交互结果，以改善政府流程。

三、大数据背景下的行政决策程序问题

当今大数据背景的影响将极大地解决了传统政府庞大的等级官僚制度的缺点，如效率低下，组织臃肿，部门协调和公共服务缺乏精确性。这将为建立高度灵活和文明的政府体系创造良好的工具和渠道。但是也存在一定的负面影响，大数据也对政府产生了技术能力挑战、成本效益以及公众参与程度、评估阶段的问题。因此，在提高传统政府治理水平的同时，我们仍然不能忽视其挑战的各个方面，主要表现在以下三个方面：

（一）政府的技术能力未能达到大数据背景下所要求的标准

在使用人工智能的背后，政府得到了一整套信息数据系统的支持，这需要对整个政府流程进行首次信息化。其次是整个信息数据资源的完整统一。在此基础上，有可能实现建立有效的政府情报系统。它绝不仅仅是对智能系统的介绍。这种高效统一的数据库需要基于現有政府信息的更广泛，更深入和更综合的方法。

（二）政府流程需要更多的数据和优化，且公众参与不彻底

大数据作为技术手段的时代只能从流通效率的角度提高整体效率。此时从整体考虑如何能更大程度的降低成本，然而当公众在社交媒体网络进行民意决策时无法得到有效解决，得不到实质性的决策。决策者开始考虑存储在公共服务部门的大量数据，传统上被认为毫无价值的数据已被重新用于数据挖掘。“政府将从数据收集者转变为分析师”[2]。

（三）大数据背景下行政决策评估的缺陷

首先毋庸置疑会出现“数据鸿沟”，在当今大数据时代的迅速传输，更多的消息从互联网上获取，而不免会有一些群体不会使用信息时代的互联网，“太多的信息从四面八方同时涌来，时间一长，我们根本无法理清来龙去脉。”[3]而无法获取到相关信息，因此可能会出现缺少这一群体的数据的评估;其次大数据的海量信息难免会存在虚假，当今我们每个人都会成为数据源，在决策评估时可以参考和依据这些丰富的数据，但是存在虚假隐患使得数据价值密度大大降低，所以政府在采集储藏数据信息时需要提出更高的要求;最后在大数据时代在政府机构缺少更专业的数据分析师，并且很可能会形成“数据孤岛”，“尽管政府拥有最多的社会运营数据和紧急信息，但大部分数据都以原始数据的形式分散在各级政府部门和各地。没有集成到数据池中以完全共享以发挥其价值。”[4]多个部门的数据相互结合才能形成行政决策评估，而各自特殊的组织利益和条块分割的组织结构大大影响了行政决策评估的数据共享，会形成“数据保护主义”的数据分割现象。

四、在大数据背景下的行政决策程序的改进建议

（一）大数据背景下的政府信息数据化

大数据席卷了整个二十一世纪的时代浪潮，特别是传统的政府管理形式日渐淘汰，即需要更数据化的从政以及积极作为，面对政府官员的传统思想，需要进行数据化的培训，并进行定期考核，使得对数据化的政务流程了解、熟悉并运用到实践中去，同步促进信息与数据的整合，从而为大数据下的行政决策过程提供强有力的支持，将政府服务从简单的转移效率转变为整体效率。在决策过程中，应同时使用数据分析和直观经验，将实践与艺术，演绎和归纳，智力和直觉相结合。数据分析和直觉体验同样重要，以便从过去中学习并获胜。”[5]

（二）大数据背景下的公众参与力度的建议

大力普及互联网知识，建立互联网学习站点或各种共享平台，使得公众对互联网等新的信息传播技术产生兴趣，并且能充分了解大数据对人类社会生活所起到的积极作用，并熟练运用到现实生活中，当遇到问题习惯通过网络平台进行充分发表意见，群体学习或者部分学习大数据平台，整体上达到一个大数据的映射，扩大公众的参与，以确保每一个人民群众的参与落到实处。

（三）在大数据背景下改进行政决策评估

应充分抓住大数据带来的难得的机遇，积极迎接挑战，利用大数据技术优化评估主体结构，而评估需要量化社会效益的公共事业项目的价值通过收集，分析所有的相关数据，更加关注评估效果，即社会公平，民主、回应性。除政府专家外，应鼓励社会组织，公众参与评估，并通过大数据技术对其参与提供支持，通过数据开放和数据共享途径，为评估主体提供足够的、准确的评估数据。其次培养专业的数据人才，建立专业数据人才队伍，在政府机构评估在这方面比较欠缺，所以应积极引进数据专业人才，可以通过委托高等院校等培养大数据分析师，合格后输送到政府机构等。那么面对“数据孤岛”现象，政府应充分发挥社会组织等的数据分析优势，鼓励社会化数据管理，培育和扶持咨询组织的发展，建立“部门大数据共享平台”，从而支持政府决策评估。

当前社会是一个发展迅速的社会，技术发达，信息流通，人们交往越来越多，生活越来越便利。数据量巨大，数据类型多，价值密度低，处理速度快，是大数据的四大特征。要求我们要充分了解大数据，运用大数据，在大数据背景下进行社会化决策。依法完善科学民主决策机制，规范重大行政决策行为，提高决策质量，保证决策效率。要遵循科学决策原则：做出重大的行政决策应遵循科学决策的原则，树立创新，协调，绿色，开放，共享的发展理念。坚持实际，运用科学方法，尊重客观规律，适应经济社会发展，全面深化改革要求;民主决策原则：做出重大行政决策，应当遵循民主决策的原则，坚持民主集中制，落实群众路线，充分听取社会各界的意见，确保人民通过各种渠道参与决策;依法决策原则：作出重大行政决策，我们应当依法遵循决策原则，严格遵守法定权限，执行公众参与，专家论证，风险评估，合法性审查，集体讨论决策等程序，确保决策符合“宪法”和法律法规，因此，才能使大数据背景下的行政决策过程更民主，更科学，更透明，更开放。在公众充分参与的基础上，降低成本，促进有效的行政决策评估，并在优化行政决策程序中发挥重要作用。

参考文献：

[1]周洪宇，鲍成中著.大时代：震撼世界的第三次工业革命[M]北京：人民出版社，2014.01：196.

[2]刘叶婷，王春晓.大数据，新作为—大数据时代背景下政府作为模式转变的分析[J].领导学，2012，（35）：4-6.

[3]道格拉斯·洛西科夫当下的冲击：当数字化时代来临，一切突然发生[M].北京：中信出版社，2014，198.

[4]刘叶婷，唐斯斯.大数据对政府治理的影响及挑战[J].电子政务，2014（6）.

[5]陈龙，程开明.大数据时代的决策：数据分析抑或直觉经验[J].中国统计，2014，（9）.

（作者单位：山西财经大学）