三权分置背景下宅基地使用权流转合同效力实证探究
——基于55份判决文书分析

□胡 洋

(南京农业大学,江苏 南京 210095)

从轰动一时的“北京李玉兰案”到层出不穷的宅基地使用权纠纷案件,一方面是农民对宅基地使用权流转利益的追求,一方面是宅基地使用权的非流转性。宅基地使用权是我国特有的用益物权,由于涉及农民的“安身立命”,因此十分重要[1]。我国《物权法》153条并没有对宅基地使用权流转做出详细规定,而是将其授权给了《土地管理法》,然而《土地管理法》公法色彩强烈,其秉承《物权法》的立法精神,第62条与63条禁止宅基地使用权的自由流转,以确保农民“居有定所”,这几条规定被认为是对于宅基地使用权流转的一般性规定。笔者试图通过对裁判文书网上2018年以来的55份宅基地使用权纠纷判决文书的分析,再结合理论观点和宅基地三权分置改革试点,探究宅基地三权分置改革背景下宅基地使用权流转合同的效力,以及改革试点对于宅基地使用权主体身份属性的打破。

1 司法实践:宅基地使用权纠纷案件法律适用现状

笔者在裁判文书网以“宅基地使用权纠纷”和“合同”为检索条件,查找到了2018年的55份判决文书,以此为样本进行分析,结合相关法律法规、土地政策和理论观点,发现其中存在的问题。

1.1 法律法规规定不明确导致法院判决合同无效依据不足

1.1.1 法律规定

从现行法来看,虽然我国法律对宅基地使用权的流转持禁止态度,但是《物权法》和《土地管理法》对于宅基地使用权流转的条件和权益的规定均不明确[2],在学界也存在较大争议。上位法《物权法》153条规定:“宅基地使用权的取得、行使和转让,适用《土地管理法》等法律和国家有关规定,”本条并未对宅基地使用权的取得、行使和转让作出具体规定,而只是对宅基地使用权的取得、行使和转让的适用法律的衔接性规定,对其的具体规定还需要到《土地管理法》和其他法律法规中寻找。下位法《土地管理法》第62条规定:“农村村民一户只能拥有一处宅基地……农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准,”农村村民的“一户一宅”原则正是根据此条款确立,但是根据该条并不能得出法律禁止农村村民转让宅基地使用权的结论,而只是禁止农村村民在转让宅基地使用权后再次申请宅基地,需要注意的是因为继承等合法原因取得宅基地的不在此列。真正禁止宅基地使用权流转的是《土地管理法》第63条,该条规定:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”,此条是法律禁止宅基地使用权流转的依据。

再看《合同法》,尽管《合同法》第52条规定:“有下列情形之一的合同无效:……违反法律、行政法规的强制性规定,”但是《合同法解释一》第4条明确将合同无效的依据限缩为狭义上的法律与国务院制定的行政法规,不包括地方性法规与行政规章,《合同法解释二》第14条又将《合同法》第52条中的“强制性规定”解释为“效力性强制性规定”[3],此种情况下《合同法》第52条中判断合同无效的依据仅指狭义上的法律与国务院制定的行政法规,强制性规定也仅指“效力性强制性规定”。而从我国法律以及国务院的行政法规关于禁止宅基地使用权流转的表述来看,其更多的是为了保障农民的宅基地使用权而使用公权力对宅基地使用权流转进行的管控,更加偏向于管理性强制性规定[4],既然对于宅基地使用权流转的强制性规定并不是《合同法》第52条中的“效力性强制性规定”,那么就不能据此判断宅基地使用权流转合同当然无效。

1.1.2 实证考察

考察55份判决文书,有24份被判宅基地使用权合同无效,且是依据《合同法》第52条中的“强制性规定”来直接认定合同无效,法院判定具体是违法哪条法律的强制性规定如下所述。其中12份判决书的无效依据引用了《物权法》第153条,12份判决书无效依据引用了《土地管理法》第62条,8份判决书无效依据引用了《土地管理法》第63条,由上所述可知裁判依据不足。

1.2 案件审理受国家政策影响较大

由上所述,由于法律以及相关的行政法规对于宅基地使用权流转的条件和权益规定不明确,法院在审理案件时受到了国家土地政策(改革试点)的影响。

1.2.1 具体政策

首先,2015年我国正式在义乌市在内的33个试点县(市、区)进行宅基地管理制度改革试点,探索宅基地三权分置,适度放活宅基地使用权。

其次,最高院为了在司法实践中贯彻国家的土地政策在2016年11月30日公布了《第八次全国法院民事商事审判工作会议(民事部分)纪要》,第19条规定:“在国家确定的宅基地制度改革试点地区,可以按照国家政策及相关指导意见处理宅基地使用权因抵押担保、转让而产生的纠纷”。

最后,2018年中央一号文件提出要总结宅基地制度改革试点经验,逐步扩大试点,探索宅基地三权分置,适度放活宅基地使用权;2019年的中央一号文件进一步提出要加快推进宅基地使用权确权登记颁证工作,推进农村宅基地制度改革。

1.2.2 实证考察

考察55份判决文书,10份非试点地区的跨集体经济组织宅基地使用权纠纷案件判决书有9份认定宅基地使用权流转合同无效;形成巨大反差的是16份试点地区的跨集体经济组织宅基地使用权纠纷案件判决书全都认定合同有效,其中的对比泾渭分明。以下用试点地区和非试点地区的具体案件比较(见表1)。

试点地区和非试点地区的具体案件案情基本一致,都属于跨集体经济组织的宅基地使用权转让,然而判决结果却截然相反,究其原因是国家对宅基地三权分置改革试点地区独特的土地政策造成了同案不同判的现象。

表1 试点地区与非试点地区宅基地使用权纠纷案件对比表

1.3 宅基地使用权主体具有严格的身份属性

1.3.1 实证考察

考察55份判决文书,10份非试点地区的跨集体经济组织宅基地使用权纠纷案件判决书有9份认定合同无效,多数法院认为宅基地使用权主体具有严格的身份属性,说法时法院通常也以一言以蔽之,即违反了《土地管理法》第62条、第63条以及《合同法》第52条第5款的强制性规定,因而无效,但是对此争议颇多。

1.3.2 理论观点

理论界对于宅基地使用权是否具有身份特性和成员权属性存在争议。但是,通说认为宅基地使用权只有农村集体经济组织的成员才能够取得,宅基地使用权的主体必须具有特定身份;通说认为唯有农村集体经济组织的成员才有权向集体经济组织申请宅基地,这也就肯定了宅基地使用权具有成员权属性。通说可以称之为肯定说。

虽然存在通说,但是有学者对此提出了质疑,其认为在宅基地使用权的身份特性上,尽管《土地管理法》第62条确立了农村村民的“一户一宅”原则,但是根据《物权法》153条只能得出“宅基地使用权人”是宅基地使用权的权利主体,而通过对《物权法》152条和135条对比,并基于民法中的“平等原则”,可以发现既然农民可以依据第135条在国有土地之上取得建设用地使用权,那么城市居民也能依据第152条在农村集体土地之上取得宅基地使用权;在宅基地使用权的成员权属性上,其认为根据《物权法》59条,宅基地使用权属于集体经济组织,由本集体经济组织所有成员共同占有、使用和受益,并由本集体经济组织成员经过民主程序决定非本集体经济组织成员是否能够取得宅基地使用权,所以其不当然具有成员权性[5],可以称之为否定说。

笔者认为,理论上,我国《物权法》确立了宅基地使用权是一种用益物权,占有、使用和收益的权能属性是用益物权的应有之义,然而如果严格宅基地使用权的身份性和成员权性,将会限制宅基地使用权的流转,宅基地使用权作为用益物权所当然具有的收益权能形同虚设,如此既影响到了宅基地使用权作为用益物权权能的发挥,也背离了《物权法》将宅基地使用权作为用益物权之立法初衷;实务中,少数法院抛弃“法条主义”结合案情认定跨集体经济组织宅基地使用权转让合同有效,以及16份试点地区的跨集体经济组织宅基地使用权纠纷案件判决书认定合同有效,足以印证宅基地使用权的主体可以打破身份的限制。

2 类型化分析:无效类型与有效类型

《土地管理法》第63条原则上禁止跨集体经济组织的宅基地使用权转让,然而在宅基地三权分置改革试点地区这种严格的“身份性”又出现了松动,这种变化是否意味着对宅基地使用权受让主体身份性的扩张?笔者结合55份裁判文书进行分析。

2.1 无效类型及依据

违反“一户一宅”原则:我国《土地管理法》明确“一户一宅”,故如受让方在受让宅基地使用权后拥有一处以上宅基地的,该合同通常会被认定为无效。在岳某与两当县某镇某村村民委员会宅基地使用权纠纷一案中,甘肃省两当县人民法院认为本案中原告虽然是涉案宅基地所在集体经济组织的成员,但其已经在本集体经济组织内取得一块宅基地,所以本合同违反了国家土地管理行政法规的强制性规定,应属无效,故依照《合同法》第52第5款、《土地管理法》第62条第1款、第63条判定合同无效。

受让宅基地后受让方宅基地面积超过农村村民的宅基地标准:我国《土地管理法》规定:“农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、(18) 毕绞规定的标准。”在傅保祥与诸暨市阮市镇青山岭村民委员会、诸暨市阮市镇青山岭村股份经济合作社宅基地使用权纠纷一案中,浙江省诸暨市人民法院认为,《土地管理法》规定“一户一宅”,宅基地面积的标准也不得超过省级行政区的规定。原告向被告购买宅基地面积为447平方米,明显超过了一户一宅的标准,该行为违反法律强制性规定,应认定为无效。

集体经济组织内部宅基地使用权转让但是未取得村民会议讨论通过:我国现行法律法规允许宅基地使用权在同一集体经济组织内流转,但是必须取得集体经济组织的同意,未取得同意将会损害所在村集体经济组织对相应土地的经营管理权,理应认定为无效。在崔化香与蔡丹宅基地使用权纠纷一案中,宜昌市夷陵区人民法院认为原告崔化香与被告蔡丹签订《宅基地转让协议书》转让宅基地并未征得蔡家河村村民委员会同意,也未履行相关批准手续,依照《合同法》第52条、《土地管理法》第62条第2款、《农村宅基地管理办法》第8条规定应为无效。

违反了其他法律的强制性规定:此种情形较为少见,但同样是依据合同法第52条第5款认定合同无效。陆明芬与平果县新安供销合作社宅基地使用权纠纷一案中,广西壮族自治区平果县人民法院认为被告平果县新安供销合作社将其单位的消防通道转让给原告作为宅基地使用,已违反《中华人民共和国消防法》第8条规定,依据《合同法》第52条第5款应为无效合同。

非试点地区跨集体经济组织转让宅基地使用权被判无效:在非试点地区的“何喜良与卢静萍、李德全宅基地使用权纠纷案”中,南沙区人民法院认为何喜良并非南沙区东涌镇大简村村民,该《农村宅基地转让协议书》因违法了《土地管理法》第63条中的强制性规定而无效。

2.2 有效类型及依据

宅基地使用权在集体经济组织内部流转:现行法律法规允许此种类型的流转,如果已经取得集体经济组织的同意,也不违反合同法第52条规定的情形,应该认定合同有效。对应案例,在陈应全与韩保意、陈春红宅基地使用权纠纷一案中,英山县人民法院认为本案中原告与被告均系英山县方家咀乡四棵枫村村民,被告韩保意、陈春红受让涉案房屋行为不损害所在村集体经济组织对相应土地的经营管理权,且方家咀乡四棵枫村村民委员会未予反对,故两被告受让涉案房屋符合法律规定,双方房屋买卖合同合法有效,根据“房地一体”原则,宅基地使用权应一并转移。

本为跨集体经济组织转让,但是在受让宅基地使用权后到诉讼前成为宅基地所在集体经济组织成员:笔者认为,如果合同签订之时只有轻微瑕疵,诉讼前彼时之瑕疵已经得到补正,从权利外观上看合同已无任何瑕疵[6],合同签订之时也并没有出现显示公平或者损害一方利益等情形,尔后如果因为房屋拆迁补偿等属于“情势变更”的原因主张合同无效,则与合同法的鼓励交易原则不甚相符,基于公平正义之价值考量,认定宅基地使用权合同有效更为合适。在徐永杰、曾少芳宅基地使用权纠纷案中,广州市中院认为徐伟堂在上述涉案《协议书》签订后、本案讼争发生前已是涉案宅基地所有权人广州市花都区花城街大华村大华经济合作社的社员,所以并无违反法律、行政法规的强制性规定,故认定有效。本案中该法院的做法并没有拘泥于法律条文,而是将案情结合实际认定合同有效,这正是法律适用应有之精神,但是并不能希望每一个法院审理案件都能达到理想状态,这不是解决问题的长久之计。

宅基地三权分置改革试点地区符合相关规定的跨集体经济组织宅基地使用权转让:依据最高人民法院发布的《第八次全国法院民事商事审判工作会议(民事部分)纪要》第19条(上文已经列举,不再赘述),故在试点地区有案例依据此条认定跨集体经济组织宅基地使用权转让合同有效。如万能飞与陈小海、陈少华宅基地使用权纠纷一案,本案属于跨集体经济组织转让宅基地使用权,但是义乌市人民法院认为本案宅基地使用权的转让系双方真实意思表示,符合最高人民法院发布的会议纪要的规定和义乌市土地制度改革试点政策,合同的内容也没有违反法律、行政法规的强制性规定,应认定合法有效。

3 改革试点:尝试打破宅基地使用权主体的身份限制——以义乌市为例

2015年3月浙江省义乌市就开始探索农村宅基地三权分置改革,尝试打破宅基地使用权主体的身份限制,适度放活宅基地使用权,促进乡村振兴,2018年10月28日义乌市农村宅基地三权分置法律制度研究成果在京发布,会议充分肯定了义乌市改革的成果。

3.1 解读相关法律规定

2016年义乌市根据《义乌市农村宅基地使用权转让暂行办法》出台了《义乌市农村宅基地使用权转让细则(试行)》,笔者对此细则进行梳理和解读,厘清义乌市农村宅基地使用权转让的具体规定。

3.1.1 有条件的允许跨集体经济组织转让宅基地使用权

义乌市允许跨集体经济组织转让宅基地使用权,虽然对其设置了一系列的附加条件,但是在一定程度上打破了宅基地使用权主体的身份限制,具体来看:首先是对农村宅基地使用权转让方的限制条件,转让方必须持有宅基地使用权证和房屋所有权证这两证;其次是对受让方的限制,受让方虽然允许跨集体经济组织,但是此处的“跨集体经济组织”被限缩为“义乌市行政区域范围内跨集体经济组织”;然后是宅基地使用权的地域限制,此处的宅基地使用权只能是已完成新农村建设的村庄的宅基地使用权;最后是程序方面的限制,必须经过三道程序,村民代表会议同意、镇人民政府审核以及报国土局、农林局(农办)备案,该程序对应了《土地管理法》对于相关程序的规定,不再赘述。

3.1.2 保障宅基地使用权用益物权权能发挥

细则明确提出要保障宅基地用益物权,转让人和受让人都依法享有宅基地使用权及地上建(构)筑物的占有、使用、收益、处分权利。从政策层面解读,宅基地三权分置改革的首要目标便是要适度放活宅基地使用权,充分利用广大农村地区的闲置宅基地为农民增加财产性收益,从而实现乡村振兴;从法律角度分析,宅基地三权分置改革就是要改变我国当前立法模式下宅基地使用权的用益物权权能难以发挥的现状,从而充分保障宅基地使用权物权权能的发挥。

3.1.3 衔接《土地管理法》第62条之规定

理论通说认为我国的宅基地制度具有福利性质,是国家对于农民生存权的基本保障,既然是基本保障那必然是有限度的,《土地管理法》第62条确立了“一户一宅”制度,并且对宅基地面积也有上限规定。对比本细则,转让方在转让后人均最低15平方米的宅基地彰显了宅基地的福利性质, “一户一宅”原则和宅基地面积上限又体现了这种福利的有限性。

3.2 司法实务

笔者在整理试点地区关于宅基地使用权纠纷案件的处理时发现:义乌市人民法院在16份跨集体经济组织宅基地使用权转让纠纷案件中的判决理由基本一致,同是依据最高人民法院《第八次全国法院民事商事审判工作会议(民事部分)纪要》第19条和《义乌市农村宅基地使用权转让细则(试行)》第七条,只要案件中的宅基地使用权转让合同符合该规定并且不违反《合同法》,法院便会认定跨集体经济组织宅基地使用权转让合同没有违反《土地管理法》第62条和第63条以及《合同法》第52条中的强制性规定,从而判定合同有效。以下结合具体案件分析。

在陈福平与龚谦能、龚华生宅基地使用权纠纷一案中,法院认为本案宅基地使用权的转让属于该市行政区域范围内跨集体经济组织转让,但是符合最高人民法院发布的会议纪要的规定和义乌市土地制度改革试点政策,因此不违反法律、行政法规的强制性规定,从而认定《房屋买卖协议》合法有效。

3.3 简评

我国目前的农村土地权利制度存在着严重的不足,农村集体经济组织具有封闭性,土地具有非流转性,农民的财产权益得不到有效保障[7]。深化宅基地三权分置改革既能打破农村集体经济组织的封闭性,也能增加农民的财产性收益,实现乡村振兴。义乌市的宅基地三权分置改革试点在中央政策的指导下,既有坚守现行宅基地使用权制度的方面,也有针对现有制度进行突破创新的地方,坚守的是集体拥有宅基地所有权,不改变宅基地使用权的福利性质;突破的是有条件的允许跨集体经济组织转让宅基地使用权,一定程度上打破了农村集体经济组织的封闭性,适度放活了宅基地使用权,为农民增加财产性收益,优化宅基地资源的合理配置。

4 结语

通过上文的论述可以发现,当前我国司法实践中大量宅基地使用权隐性流转合同被判无效,一方面法院据以判决合同无效的法律依据尚存争议,另一方面广大农村地区大量闲置宅基地急需流转。宅基地三权分置改革最大的亮点就是在试点地区有条件的允许跨集体经济组织转让宅基地使用权,尝试一定程度上打破宅基地使用权的身份限制,试点地区改革的成果既得到了中央的肯定,也取得了众多学者的认同。因而在土地管理法修改中应结合试点地区的成功经验完善宅基地制度,使宅基地使用权入市制度与物权法相衔接,将现行立法模式下大量无效的隐性宅基地使用权转让合同转变为有效的显性宅基地使用权转让合同,打破宅基地使用权的身份限制,放活宅基地使用权。