我国教育扶贫的政策沿革、问题及其应对

马巍

摘   要 教育扶贫作为我国教育攻坚战略的重要举措，对提升贫困地区人口的自我发展能力具有重要意义。尽管我国教育扶贫开发工作实施多年，并已经取得了显著的成效，但当前在实践中仍然面临着教育扶贫理念落后、法制不力、方式粗放、主体单一等诸多问题。在未来的教育扶贫过程中需要做到：转变扶贫理念，统筹教育扶贫系统工程;完善制度设计，健全教育扶贫法制体系;大力提升效益，构建教育扶贫精准机制;引领多方参与，整合教育扶贫共建资源。

关键词 教育扶贫  政策内涵  扶贫理念  法制体系

十八大以来，党中央非常关心贫困地区人民的生活，高度关注扶贫工作，将“发展教育脱贫”作为一条重要的精准扶贫、脱贫举措，并将其置于一定高度。可以说，我国当前精准扶贫工作已经进入攻坚阶段，我们要从可持续发展与现代社会治理的高度来认识教育扶贫的重要作用，而不应该仅从教育扶贫本身与教育事业内部来认识，要充分了解教育扶贫所追求的社会主义核心价值取向，全面推进教育扶贫工作的开展。近些年来，在中央、各级政府及学校的共同努力下，我国教育扶贫工作取得了较好的成果，但在实践中具体实施的时候还存在一定的问题。为了进一步推进教育扶贫工作，本文在阐释教育精准扶贫政策内涵的基础上，深入分析我国现阶段教育精准扶贫面临的问题，并提出相应的应对策略。

一、教育扶贫的内涵及我国教育扶贫的政策沿革

教育扶贫是指采用一定的手段向帮扶对象提供一定的教育资助服务和教育投入，帮助人们具备脱贫致富的能力，以提高他们的劳动技能与科学文化素质来促进当地的经济发展与社会进步，其扶贫对象是贫困地区的贫困人口，最终目的是摆脱贫困。从某种意义来说，教育扶贫是具有战略意义的战略举措，是群众摆脱愚昧与贫穷、走向富裕之路的关键，也是有效促进贫困地区经济社会发展的重要举措之一[1]。

新中国成立后，党中央和各级地方人民政府高度重视我国的贫困问题，一直关注贫困地区的人口素质提高与教育发展，将其作为扶贫开发的基本问题，并相继出台了一系列相关政策文件。有相关文件明确指出：“将推进贫困地区农村教育改革，扫除青壮年文盲，普及初等教育作为未来七年教育领域扶贫的主要任务”。1995年，启动“贫困地区义务教育工程”，向贫困县义务教育阶段的学校增拨教育扶贫专项资金。1996年在扶贫开发内涵的基础上使教育扶贫功能得到了拓展，提出“将扶贫开发转向依靠科技，提高农民素质”。2011年国家出台重要文件，指出“到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房”的扶贫开发总目标。从此，我国扶贫开发进入新阶段，主要任务发生了从“以解决温饱为主”到“巩固成果、加快脱贫致富”的转变，扶贫方式从以往的救济式向开发式的方向转变。2013年《关于实施教育扶贫工程的意见》对教育扶贫的“目标任务、总体思路、保障措施”等做了明确规定，充分体现了教育在扶贫开发中的重大功能。教育扶贫作为扶贫开发战略的重要举措之一，对提升贫困家庭的自我发展能力、提高贫困地区的人口素质、消除贫困具有重要意义。

我国教育扶贫在中央与各地的共同努力下取得了较好的成果，但因我国农村人口数量庞大，目前还面临着脱贫大量农村贫困人口的艰巨任务，尤其是粗放式扶贫模式造成的质量低、针对性差、效果甚微等问题突出，使扶贫开发战略遭遇重大挑战。对此，我国中央及地方各级政府制定并出台了一系列相关政策与文件，对教育扶贫工作作出了一些具体的规定和要求。作为新时代我国扶贫开发重大理论创新的精准扶贫战略思想，为推进我国教育脱贫工作指明了方向。就政策内涵来说，精准扶贫是指通过一定的扶贫政策与措施，具体有针对性地对帮扶对象进行帮扶，从而消除造成贫困的根源，帮扶对象是真正的贫困家庭和人口，目标是达到可持续脱贫[2]。从教育领域来看，教育精准扶贫就是通过有针对性的帮扶举措，来提高贫困人口的劳动技能和基本文化素质，帮助他们掌握脱贫致富本领，达到可支持脱贫，帮扶对象是不同贫困人口的教育需求和不同贫困地区的教育发展现状。

随着时代与社会经济的发展，教育扶贫的内涵也在不断发生变化，就教育扶贫政策来说，我国教育扶贫经历了从普及初等教育、扫除农村青壮年文盲到涵盖基础教育、高等教育、职业教育、继续教育的发展变化，目前已形成了比较完善的多层次、多类型的教育政策体系。

二、我国教育扶贫在实践中面临的问题

我国教育扶贫工作实施以来，引起社会各行各业的强烈反响，得到社会各界的认可，也已取得了较好的成效。然而，在落实教育扶贫开发的实践中也面临着诸多问题：一是教育扶贫理念落后，造成扶贫出现短期化、形式化、政绩化等问题;二是教育扶贫法制欠缺、法律制度供给不足、制度设计缺乏协同性、执行过程存在偏差;三是教育扶贫方式粗放，扶贫对象识别缺乏准确性，出现帮扶举措与贫困人口的实际需求脱节的现象;四是教育扶贫主体单一，大量社会力量没能很好地参与教育扶贫工作。

1.教育扶贫理念落后

教育精准扶贫是既涉及技术层面又包含价值取向、思维理念等观念层面的系统工程，其“价值理性”胜于“工具理性”。教育扶贫理念作为实施扶贫战略的行动指南，在现实中具体指挥着教育精准扶贫实践活动。然而，我国教育精准扶贫工作在思维观念层面存在诸多障碍，主要体现为扶贫理念的落后，这影响了扶贫工作的开展与脱贫攻坚工程的推进。如在教育领域，扶贫开发工程具有价值潜隐、效果迟显、周期较长等特点，因此，有些地方在开展扶贫工作的过程中，忽视了教育扶贫的价值功能，将其作为一项政治任务完成，而在能够凸显“政绩”的区域经济发展等扶贫领域不断聚焦扶贫工作的重心和资源等。另外，扶贫工作进入攻坚阶段后，一些地方因脱贫任务繁重造成思维短视，结果导致教育扶贫出现政绩化、形式化、短期化的现象，使教育扶贫工作的实效性受到严重影响。落后的教育扶贫理念通常会造成扶贫资源被浪费、扶贫政策缺乏针对性、扶贫项目指向不明等问题。这些问题从表面来看是因方法技术存在偏差造成的，实际上则是思维理念落后产生的。当前，教育扶贫工作在资源配置与政策制定等方面都存在粗放式扶贫的惰性思維，精准化的思维理念缺乏。

2.教育扶贫法制欠缺

教育扶贫既是教育问题也是社会问题，因此，在实施教育扶贫工作的过程中需要完善的有关法律制度支持。但是，教育精准扶贫法律制度在现实中面临着诸多困境。首先，法律制度供给不足。尽管我国已经出台了许多教育扶贫开发的相关制度，但教育精准扶贫方面的制度体系仍有待进一步完善，针对不同扶贫对象，特别是对留守儿童、特困家庭子女、边远学校及贫困地区薄弱学校等特殊群体的具体制度缺乏，且与教育扶贫相配套的其他制度建设不足，有待进一步完善，如缺失协调制度、组织制度、管理制度等。在教育扶贫的公私合作领域，因法律体系不健全，在参与教育扶贫的过程中社会多元主体缺乏一定的法律保障，导致社会主体在参与扶贫工作的过程中无法可依的尴尬局面。其次，制度设计缺乏协同性。教育精准扶贫工作在推进的过程中，部分地方政府在制度设计上缺少协同思维，致使教育扶贫治理在各部门之间出现细碎化、条块化的格局。这种部门间缺乏协同治理的局面，使内部的教育扶贫信息很难实现公开化，也难以构建共建共享的扶贫网络资源，造成精准扶贫效率较低。同时，因制度设计缺乏协同性与系统性，一些不同教育扶贫主体在执行具体的制度安排中时常会发生冲突。再次，在具体的执行过程中制度出现了一定的偏差。为了保障能够层层落实教育精准扶贫政策，从中央到地方对该政策都有明确的制度设计，但一些地方扶贫主体为了追求自身利益，在落实教育扶贫政策的过程中，可能会出现借用教育扶贫资源决策权来实施利己行为，或者出现教育扶贫配套资金截流、外流的情况。另外，因制度实施过程缺乏有效的监管，存在一些不法机构或个人利用教育扶贫项目来谋取私利的行为，也使教育扶贫资金在投入、拨付、发放和使用过程中各个程序不透明[3]。

3.教育扶贫方式粗放

教育精准扶贫主要包括扶贫对象精准和帮扶措施与成效精准两个方面。而当前的教育精准扶贫在对象识别与帮扶举措两个环节都缺乏一定的精准性，影响了教育精准扶贫工作的开展。首先，扶贫对象识别缺乏精准性。当前教育精准扶贫工程在实施过程中，其扶贫对象主要以建档立卡的贫困家庭学龄人口为主。因技术与成本等原因，在建档立卡过程中，基层政府对农村户主收入信息的统计缺乏准确性，因此，通过上级控制分配名额、基层进行民主评议的方法来识别贫困家庭与人口和开展建档立卡工作。这种方法可能能够解决在识别贫困户的过程中出现的一些合法性问题与矛盾，但却与国家识别贫困人口的标准之间存在一定的差距，这会造成一些真正贫困的人口不在识别范围之内，其子女享受不到应有的帮扶政策，而另一些收入在贫困线之上的农户可能会确认为贫困户，并进行建档立卡，最终导致识别偏差。其次，帮扶举措精准性不足。一般来说，教育贫困是由区位、制度、资源等多种因素造成的，这些因素呈现出“循环累积”的态势，彼此之间相互影响。开展教育精准扶贫工作有一个关键所在，那就是如何有效地对不同学段、不同区域、不同类型的教育贫困问题有针对性地进行精准扶贫，根据帮扶对象的实际需求精准有效地提供教育扶贫资源，实现帮扶对象的实际需求与帮扶手段之间的精准匹配。然而，目前实施的一些教育扶贫工作出现了帮扶举措与帮扶对象的实际需求相脱节的现象，忽视了帮扶对象的实际需求，扶贫模式僵化、扶贫举措雷同，导致扶贫工作效果较低[4]。

4.教育扶贫主体单一

我国教育扶贫脱贫开发已经进入攻坚阶段，多种资源输入，扶贫成效较好，但要从整体上提高扶贫效益就要进行统筹规划，避免“九龙难治水”现象，这就需要在实施教育精准扶贫过程中采用多元治理举措，有效发挥多元主体在教育扶贫工作中的积极功能。近些年来，各种社会扶贫力量逐渐扩大，在农村扶贫领域开始显现市民社会组织的功能特征。在教育扶贫领域，也出现大量投身于农村教育扶贫工作的体制外力量，教育扶贫社会氛围良好。然而，我国教育扶贫治理结构仍然呈现出自上而下由政府行政推动为主导的特征，没有形成由社会多元主体广泛参与的教育扶贫治理格局。首先，管制型政府行政职能在教育扶贫治理中存在严重的路径依赖，出现角色错位、越位现象，将其他各类企事业单位、非政府组织、社会团体等多元社会主体排挤在教育扶贫工作之外。其次，教育扶贫机制不完善，无法保障一些社会力量在开展教育扶贫工作过程中的合法权益，部分社会力量在参与过程中不能有效发挥多元主体的扶贫效能。有研究显示，各方为了获取较多的扶贫资源，当前政府主导型的扶贫制度已经成为各级政府与贫困户之间不断进行博弈的重要手段，这在很大程度上阻碍着社会多元主体参与教育扶贫工作的自主性与积极性。

三、应对我国教育扶贫问题的策略

当前我国教育扶贫开发在现实实施过程中存在诸多弊端，这需要在今后的发展中做到：转变扶贫理念，统筹教育扶贫系统工程，树立正确的扶贫攻坚意识，从“思想”与“意识”层面摆脱贫困;完善制度设计，健全教育扶贫法制体系，加强制度供给侧改革，做好制度设计的协同性与系统性;大力提升效益，构建教育扶贫精准机制，从方式理念、工作机制与实现路径三个方面做到精准;引领多方参与，整合教育扶贫共建资源，构建多元主体共同参与、协同发展的教育扶贫体系。

1.转变扶贫理念，统筹教育扶贫系统工程

教育扶贫既是一种实践创新，又是一种理论创新，其重点是提高贫困人口的劳动技能与文化素养，目的是推进技能富民、教育强民。在實施精准扶贫过程中要不断提升理论新境界，转换行业资源发展优势，注重不同扶贫领域的协调发展与统筹兼顾，不断提高贫困地区人口的文化素质与自身脱贫致富的能力，从整体上实现教育扶贫宏大目标。这要求地方政府树立脱贫攻坚整体意识，制定科学的教育扶贫规划与目标，切实落实教育扶贫工作。我国多年的扶贫经验告诉我们，“漫灌式”模式下的扶贫效率低下，已经不能适应当前的扶贫工作。精准扶贫战略的思想基础是以往扶贫工作的经验与教训，依据是当前我国贫困群众的实际情况，核心是精准化。因此，在扶贫过程中要结合具体的扶贫资源、扶贫对象等来调整创新扶贫模式。教育扶贫以发展农村教育为突破口，通过精准实施策略，激发群众脱贫活力，不断提高贫困群众的自我发展能力，最终实现教育扶贫攻坚任务。因此，教育扶贫要坚持以人为本，让每个孩子享受公平有质量的教育，这既是共享发展理念的本质体现，也是教育精准扶贫的根本目标。教育扶贫实践要以共享发展理念为引领，以人的全面发展为归宿，通过有针对性的扶贫举措，实现贫困人口与扶贫资源的精准对接，共享教育改革成果。

2.完善制度设计，健全教育扶贫法制体系

首先，进一步加强教育扶贫制度供给侧改革，不断健全相关法制体系。从国家层面来看，要不断完善教育精准扶贫法律法规，深化制度改革，加大供给力度，加强资金使用、项目安排、监督管理，提高教育精准扶贫工作的制度化、规范化水平，为参与主体提供强有力的法制保障与支持。从地方层面来看，在国家已有法制体系框架之下结合本地区的民生诉求与教育扶贫具体情况，推进地方立法，因地制宜研制适合本区域发展的相关政策，保障教育精准扶贫工作顺利开展。其次，从制度安排层面增强教育精准扶贫制度设计的协同性与系统性。任何制度的存在都是与其他制度紧密联系着的，不可能是单独、孤立的存在。因此，要从顶层设计做好教育精准扶贫工作的制度安排，健全地方政府及社会主体间教育扶贫协同机制，构建多元主体间交流对话与沟通协作平台，加强社会、行业、专项扶贫协同发展，促进教育公共服务均等化与贫困地区教育发展战略等制度銜接。再次，建立完善的教育扶贫监管机制。通过确立权力与责任清单，建立强力有效的教育扶贫权力运行监督体系，完善动态式教育扶贫监管机制，搭建制度化、规范化的教育扶贫信息公开平台，以解决地方教育扶贫中出现的权力异化问题。要精细化监督管理教育精准扶贫过程，尤其是资金的流动与使用过程，以保障扶贫资金的公开化与透明化。另外，要不断完善社会力量参与教育扶贫的监管体制，探索以政府购买等方式引入第三方进行监督的方式，让社会多元主体对教育扶贫工作进行监督，提高监督效力。

3.大力提升效益，构建教育扶贫精准机制

首先，精准扶贫工作的核心在于方式理念精准、工作机制精准与实现路径精准三个方面。在方式理念方面，教育扶贫工作中要充分发挥我国制度优势，实施精准扶贫方略，注重六个“精准”，高度重视“精准”的重要性。在工作机制方面，要求在教育扶贫管理体系中从局部的每一环节到贯通的整个体系都做到精准，强调六个精准。在实现路径方面，教育扶贫政策首先体现为“扶持谁”，要在对帮扶对象进行精准识别的前提下，构建动态数据库，保证项目安排、资金使用、措施到户等的精心精准性。通过对项目安排、对象识别、资金使用等的精准化操作，不断完善经费管理机制，提升资金使用效益，提高教育扶贫开发工作中的服务管理水平。其次，精准把握致贫原因与帮扶对象脱贫需求的对接，创新教育精准扶贫模式。通过深度剖析贫困地区影响教育发展的关键因素和导致贫困人口贫困的主要原因，区分不同区域、不同类型、教育发展的现实状况，精准了解贫困家庭子女的需求，采用精准施策、分类指导、多措并举进行综合帮扶，把教育扶贫资源真正分配到贫困地区、贫困人口的脱贫需求上来，切实有效发挥教育精准扶贫的治理效能[5]。

4.引领多方参与，整合教育扶贫共建资源

我国脱贫工作已经进入攻坚阶段，其难度越来越大，为了顺利开展教育扶贫工作，使其取得最大效益，需积极发挥制度优势，引领社会成员共同参与，构建多元主体协同发展的教育扶贫体系。首先，发挥政府在多元共治体系中的主导作用，在教育扶贫治理中承担重要角色，如从宏观角度进行统筹设计、远景规划、目标整合、问责治理效果等。从具体角度来说，应转变管制型的教育扶贫管理模式，转化政府职能。构建法制型、服务型政府，推进贫困地区教育、社会、经济持续发展，促使多元主体共同参与及治理教育精准扶贫工作。另外，政府从宏观、整体视角统筹规划教育精准扶贫工作。整个扶贫工作涉及多主体、多层次、多环节、多要素，各要素、环节间相互影响、相互制约，共同作用于各主体之间。为解决扶贫过程中各子系统间出现行动与目标的模块化、碎片化，化解各主体间的矛盾与利益冲突，政府须做好顶层设计，在教育精准扶贫的体制建设、帮扶形式与瞄准方式等方面进行统筹安排和整体谋划。其次，引领社会力量参与，共筑教育扶贫宏大格局。不断建立和完善教育扶贫合作机制，引导各类非政府组织、社会团体、企事业单位等多元主体共同参与教育扶贫工作，共建各种社会扶贫资源，积极发挥学校、家庭及个人在教育扶贫中的创造性功能。同时，借助互联网、信息技术等多媒体，搭建透明、开放的教育扶贫信息交流、共享平台，创建社会多元主体间交流对话、协同合作的渠道，形成长期有效的教育扶贫机制[6]。

参考文献

[1] 李兴洲.公平正义：教育扶贫的价值追求[J].教育研究，2017，38（03）.

[2] 黄巨臣.农村地区教育扶贫政策探究：创新、局限及对策——基于三大专项招生计划的分析[J].贵州社会科学，2017（04）.

[3] 代蕊华，于璇.教育精准扶贫：困境与治理路径[J].教育发展研究，2017，37（07）.

[4] 莫光辉.精准扶贫：中国扶贫开发模式的内生变革与治理突破[J].中国特色社会主义研究，2016（2）.

[5] 陈恩伦，陈亮.教育信息化观照下的贫困地区教育精准扶贫模式探究[J].中国电化教育，2017（03）.

[6] 吴霓，王学男.教育扶贫政策体系的政策研究[J].清华大学教育研究，2017，38（03）.【责任编辑  王   颖】