上海自贸区使命维新

杨露

上海地圖的东南角上，临港地区地处长江口和杭州湾交汇处，距离市中心75公里。在长江泥沙长年的冲积下，这里曾经滩涂一片，芦苇丛生。如今，上海自贸区新片区终于尘埃落定。选址临港，不是上海自贸区地理空间的简单扩大，而是将要在这里引领新一轮高水平的对外开放，无不凸显“自由”二字。

以开放倒逼改革，是上海自贸区设立的初衷。一年之前，上海浦东新区宣布推进张江—临港“双区联动”。张江作为上海科创中心建设的核心承载区，临港则作为主体承载区，共同肩负着发展高端产业和建设高品质新城的“双重使命”。

6年来，上海自贸区作为自贸区当中的“领头雁” ，不断从这里复制和推广，包括外商投资、市场准入，以及政府管理方式等方面的创新做法。而未来，还有新使命。

负面清单，重塑政商关系

为了缓解产能不足的问题，“梦想家”埃隆·马斯克一直期待能尽快在中国建厂，特斯拉非常需要中国市场。而最终，特斯拉上海超级工厂成为上海临港地区最受关注的项目，规划年生产相当于当前特斯拉年产量5倍以上的50万辆纯电动整车。

2019年1月7日，这一项目正式开工。这也是上海有史以来最大的外资制造业项目，从项目落户、拿地到开工，特斯拉上海超级工厂的进度在以令人难以置信速度建设中。“3号超级工厂”从1月份正式动工后仅半年时间，其建设已经接近完成。

世界银行认定，中国在过去1年为中小企业改善营商环境实施的改革数量创纪录，全球排名从上期的第78位跃升至第46位。 值得一提的是，世界银行打分主要聚焦于上海和北京的企业，上海的企业则主要集中于上海自贸区企业。

上海超级工厂是特斯拉国产化的重要因素，马斯克也在股东大会上兴奋地称，“这是我见过的建成速度最快的建筑”。在这个过程中，政府在管理上推动企业经营高度自由化。可预见的是，未来像特斯拉这样在华成立独资新能源车公司将越来越多。

随着临港新片区的设立，临港投资环境将变得更加宽松、贸易效率更高、人才管理更开放，而对市场主体最直接的利好还反映在税收政策上。比如特斯拉在中国工厂生产的车辆向海外出口免征出口关税，这样既能兼顾中国市场，同时还能以中国基地为大本营开拓亚洲市场。

特斯拉这类外资企业之所以能在中国独资建厂，主要受益于2018年6月28日商务部、发展改革委联合发布《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2018年版）》，宣布将取消专用车、新能源汽车的外资股比限制。

“负面清单”正是上海自贸区播撒的“良种”。早在2013年，上海自贸区在浦东外高桥挂牌当日就出台了首部外商投资准入负面清单，借鉴国际通行经贸规则，对外商实施准入前国民待遇。这6年来，上海自贸试验区已确立以负面清单为核心的投资管理制度，一纸清单从最初的190条减少到2018版的45条。

在复旦大学上海自贸区综合研究院研究员张湧看来，负面清单是自贸试验区简政放权的最关键一招。传统的投资管理，是告诉投资者哪些能做，而负面清单管理，则是告诉投资者哪些不能做。它将清单以外的巨大空间都交给市场主体来解决，政府的前置审批减少或取消，变得非常透明，重塑了政商关系。

张湧曾担任中国（上海）自贸试验区管委会政策研究局首任局长、上海市浦东新区区委研究室主任，全程参与并见证了上海自贸区从构想到成型、最终落地。张湧对《南风窗》记者强调了自贸区制度创新的可复制性，“我们要培植的苗木既可以在上海自贸区的土壤中长出来，以后在四川自贸区的土壤中同样也要能够长出来。”

正如负面清单，一方面持续缩减清单上的条目，另一方面已从上海自贸区向全国复制推广。2019年4月，中国出台《外商投资法》，不仅从法律层面确保其更高水平的开放有规可循、有法可依，也增强了外资对中国市场的信心，为下一步扩大利用外资或者招商引资开辟一个新的局面。

营商环境，仍在路上

“上海自贸区对于很多的改革起到了一个探索引领和促进的作用。比如政府职能转变方面，效率提高方面，从审批制到报备制。贸易便利化方面，通关包括了我们现在是一口安置，很多报单只需要通过网络填一张表格就全部完成了，速度是非常快的。”华中科技大学教授、光谷自贸研究院院长陈波对《南风窗》记者表示。

在《2019年营商环境报告：为改革而培训》中，世界银行认定，中国在过去1年为中小企业改善营商环境实施的改革数量创纪录，全球排名从上期的第78位跃升至第46位。 值得一提的是，世界银行打分主要聚焦于上海和北京的企业，上海的企业则主要集中于上海自贸区企业。某种程度上可以说，这个关于中国营商环境的打分排名是对自贸区改革进步的客观评价。

陈波用“在路上”三个字来概括上海自贸区的发展方向，“它的确是往这个方向在发展，但是远远还没有达到一个成熟的现代化的高标准的营商环境，它还在路上。”陈波认为，“对于世行给出的成绩我们不必沾沾自喜，因为我们对标的是国际一流乃至最高开放水平的营商环境，虽说没有一个确切的指标，但是总不可能是四十多名，至少得排到前二十名。”

以开放倒逼改革，是上海自贸区设立的初衷。自贸区的体制创新，就是既要推进市场经济体制的构建，又要率先建立健全与国际通行规则衔接的制度体系。2019年7月23日发布了自由贸易试验区第三批“最佳实践案例”，排在第一位的就是上海自贸试验区的药品上市许可持有人制度试点。

药品上市许可持有人制度，是国际通行做法。但过去，中国实行药品上市许可与生产许可“捆绑”的管理模式，也就是药品批准文号只颁发给具有《药品生产许可证》的生产企业。换句话说，研发人员和机构有了新药的新技术，只能自己花钱建厂房，若无法自己生产的只能微利卖掉。

大家还要看到自贸区里面其实没有受到任何的保护。与发达国家的企业站在同一条起跑线上，对于一些依靠中国过去固有的所谓制度红利的企业，在自贸区的挑战可能会大于机遇。

2015年11月，在上海市和相关部门的共同推动下，全国人大常务委员会授权国务院在10个省市开展药品上市许可持有人制度试点。

位于上海自贸区张江片区的华领医药就成了首批试点企业，他们与拥有高质量厂房的企业建立了委托生产的合作关系。不必自己来建厂生产，企业一下子节省了上亿元的投入。如此一来，研发机构还为加码研发争取了更多时间和精力，药品质量也有了完整的责任人。

不少人将自贸区与开发区的优惠政策混为一谈。值得强调的是，自贸区不该是开发区的“升级版”，即不是传统意义上提供土地资源、优惠政策的开发区，而应该是制度创设、体制创新的试验田，重在试验、意在改革，不是一般性的招商引资。

此次借机“新片区”的加入，未来上海自贸区还将对标国际最高标准、竞争力的制度创新。与此同时在产业上也追求突破，更需要的是解决核心技术所需要的东西。

位于张江科学城的长三角资本市场服务基地于近日启动运营，全面对接服务科创板，培育高成长性的科技企业。不过另一方面，自贸区对企业和政府来说都是挑战与机遇并存，就像一次压力测试。

企业能否像成功加入WTO一样获得最大的改革红利，陈波持谨慎态度。“可能大家都觉得自贸区是一件很好的事情，但大家还要看到自贸区里面其实没有受到任何的保护。与发达国家的企业站在同一条起跑线上，对于一些依靠中国过去固有的所谓制度红利的企业，在自贸区的挑战可能会大于机遇。”

核心要义，金融开放的程度

从上海建设国际金融中心的角度来说，自贸区绝对不可或缺。而自贸区开放必定会提升贸易便利、促进境外双向投资，有助于推进金融开放与人民币在贸易结算和投资中的运用。

2008年以来，人民币国际化进程不断推进，最早在上海和广东的一些地方开始试点，允许对外进出口贸易用人民币签约、支付、结算。中国是世界上最大的货物出口国，也是第二大进口国，几乎每个国家和地区都要和中国贸易往来。在此前的贸易中，都是用美元和欧元结算，如今则开始用人民币来结算。

有数据显示，2009年这个比例几乎为零，而在2012年已经有8.3%的货物进出口用人民币进行结算，增量惊人。而且人民币现在全球跨境使用，已经从贸易账户逐渐拓展到了金融和资本账户。比如现在可以用人民币出资到海外去进行直接投资，在海外也可以用人民币对华进行FDI直接投资，国际化的趋势越来越明显。

人民币在海外会形成一个离岸市场，最后还是要回到所谓的在岸市场上来。在岸市场则应该在金融最发达的地方，类似于海外的美元回到华尔街。那么“中国的华尔街”在哪里呢？

张湧认为，“中国的华尔街”就是上海的陆家嘴，因为股票交易所、期货交易所，以及中国最大的外汇交易中心等一系列金融市场都集中在这里。“这是中央决定搞自贸区的一个重要原因，也是为了配合人民币的国际化。因为海外的人民币可以先第一步回到香港，做一个离岸，做一个中转，然后再回到自贸区做一个中转，最后会从自贸区回到上海本地的在岸金融市场。”

自贸区“一线放开”有利于拓展离岸业务，但其目的应该不是做成离岸市场，最终是为了在更大的开放中、在新的全球贸易投资规则下，提升上海的資源配置力。张湧强调，自贸区并不是想替代已存在的一些离岸中心城市的功能，而是要做强上海的人民币在岸中心地位，包括人民币创新、定价、交易和清算中心，从而为人民币国际化作出应有的贡献。

在上海自贸区，“投资自由”和“贸易自由”被提及的频率极高，但其最核心的东西还是金融自由。

在上海自贸区，“投资自由”和“贸易自由”被提及的频率极高，但其最核心的东西还是金融自由。而上海的“五个中心”建设与自贸区的制度创新目标具有内在的一致性—国际经济中心综合实力、国际金融中心资源配置功能、国际贸易中心枢纽功能、国际航运中心高端服务能力和国际科技创新中心，其核心也是金融改革创新。

比如航运，上海建设国际航运中心并不是要与浙江的宁波舟山港区竞争，而是要与伦敦竞争。尽管伦敦集装箱的年吞吐量只有两百万，吞吐量实际上非常有限，但是丝毫不影响它成为全球最重要的航运中心，这应该成为上海追求的目标之一。

同时，在长三角一体化的战略背景下，上海与浙江之间具有良好的互补性。自贸区着重发展高端的贸易和金融，将物流和制造业的空间让给了资源禀赋较好的舟山和宁波港，未来能与上海形成一个错位。舟山、宁波港专注大量的吞吐，而资金的结算、贸易的安排、全球供应链的管理则是在上海自贸区完成的，更能起到区域高层次发展的辐射带动作用。

金融活，则经济活。就在临港新片区增设当天，几家大型银行已经为新片区内企业开立自由贸易账户，提供创新金融服务，为外界留下了自贸区新一轮金融改革与开放的想象空间。