海南，另辟新路的自贸港

黄靖芳

8月的海南，热浪一阵阵地袭来。一年前，这座满载着棕榈类植物和宜人风景的小岛被历史性地赋予了新的使命。

2018年4月13日，习近平总书记宣布党中央将支持海南全岛建设自由贸易试验区，支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设。

在外界看来，作为国内第十二个也是面积最大的自贸区，海南将可能享受到迥异于其他自贸区的特殊“照顾”。还有人设想，这里的未来将是一个与香港、迪拜和新加坡等地对标的世界级自由贸易港。

一时间，“北雄安、南海南”格局的说法跃然于舆论场上。有学者在采访中坦言，若称雄安是一张白纸的话，那么海南也算是“半张白纸”。

空白的部分，如何擘画？

从货物到服务

在“4·13”重要讲话的第二天，同时被称为“中央12号文件”的《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》（下称《指导意见》）也随即发布。其中明确了海南总体发展的四大战略定位，分别是全面深化改革开放试验区、国家生态文明试验区、国际旅游消费中心和国家重大战略服务保障区。和“三区一中心”的定位相匹配的，是逐步探索、稳步推进海南自由贸易港建设的新要求、新使命。

如此多重的政策傍身，给予了岛内外新的猜想和期待。事实上，一系列规划的提出除了得益于近年来国内自贸区逐渐扩容的政策环境，还有更为深层的战略考虑。中美经贸摩擦带来了不稳定因素，同时国内的经济增长方式在寻求转变，各地都在探索新一轮的创新经验。另一方面，泛南海经济合作圈的概念被屡次提及，位于南海要冲的海南建立自贸港，就是为了“打造更高层次、更高水平的开放型经济”，成为可以复制和推广的“样板”。

中国（海南）改革发展研究院院长迟福林曾提及，30年前讨论海南大开放，是在谈区域发展的问题；而如今讨论建设自贸港，其实是在打造面向太平洋与印度洋的重要对外开放门户。

“海南建设自贸区和逐步探索建设自贸港，不能仅仅盯着自己3.54万平方公里的土地和930万人口。”海南省委深改办（自贸办）常务副主任孙大海向《南风窗》记者表示。这也意味着，海南的改革和建设正在逐渐被纳入世界范围内的经济版图中，得到重新的审视和考量。

值得注意的是，以往的自贸港都是在加工贸易和转口贸易为主导产业的基础上逐步演进的，海南自贸港从起步阶段就要以服务贸易为主导。国际运输、旅游、金融、保险等门类都可以纳入服务贸易的范畴，服务业的国际化和跨国转移成为经济发展的新趋势。

在海南师范大学中国特色自由贸易港研究中心主任刘锋看来，海南已经在过往的时间里错失了货物贸易大发展的“风口”，如今再发展出口加工贸易和转口贸易已经机遇不再，因此才需要“另辟蹊径”，选择新的发展路径。

服务贸易的发展与教育、医疗等服务业的开放紧密相连，這正契合了国内市场需求和供给两侧的痛点。如何提供有效的供给，寻回“外流”的消费需求，将资源吸附到一块制度的高地上—海南正在成为这样的“试验田”。

而在自贸区和自贸港的空间问题处理上，是先做几个试验区，再向全岛推开？还是推动全岛实行开放？曾经海南有过“前车之鉴”。洋浦经济开发区以及国际旅游岛先行试验区的经历，都因为步伐迈得太小，而错失了发展的良机。迟福林也撰文称，“不宜搞‘港中港、区中区……若按照先搞几个试验区，过些年再全面推开的传统路子，有可能错过重大机遇。”

如何提供有效的供给，寻回“外流”的消费需求，将资源吸附到一块制度的高地上—海南正在成为这样的“试验田”。

如果要对海南自贸港的使命进行浓缩和提炼，刘锋向《南风窗》记者这样表示，“在改革开放经过40年探索、试验和推进后，现在特别需要一块能发挥整体改革集成作用的试验田，过去那种‘单兵突进的改革方式其效用已经大打折扣了。”

海南的区位条件得天独厚。其独立的地理单元构成了相对封闭的空间环境，同时岛内经济功能齐全，一、二、三产业架构齐备，并涵盖了农村和城市地区；在体量和面积上有能力去进行各种“压力测试”，“回旋的余地”也很大。

去房地产“阴影”

对外而言，海南自贸区（港）的建设，是服务于国家经济发展大局的试验和规划；对内而言，也是撬动海南经济结构转型的杠杆。

在刚刚发布的2019年经济半年报中，海南的成绩并不显眼，以同比增长5.3%的数据排在交出经济成绩单的13个省份的倒数第二位。在海南省统计局召开的经济运行情况发布会上显示出了一些端倪，负责人还介绍了这样的数据：上半年全省房屋销售面积同比下降57.1%，房屋销售额同比下降54.9%。

这反映的是海南在去除房地产“阴影”后所经历的阵痛。在曾经将房地产行业作为经济支撑的海南，2017年更占到全省GDP比重的9.7%，房地产投资和税收均占当年全省固定资产投资和税收的“半壁江山”，进而导致其他产业的空心化。同时在岛内，外省居民购房比例一度高达85%。

房地产业对海南经济发展作出重要贡献的同时，其带来的经济结构单一、可持续发展动能不足、生态环境压力加大等问题逐渐显现。

海南大学经济学院教授李仁君认为，从“4·13”讲话到“中央12号文件”的总体方案，以及一系列补充文件都指向了一种倾向，那就是原有以房地产或者所谓旅游地产为主导的发展模式已经是不可持续的。曾任海南政协常委、海南大学现代管理研究院院长王毅武认为，海南要建设的是国际旅游岛，但“不是候鸟岛、养老岛、移民岛，更不是炒房岛”。因此，自贸区（港）的建设必然伴随着对一系列新兴产业的扶持和促进。

《指导意见》提到，海南要禁止发展高耗能、高污染、高排放产业和低端制造业，未来要发展种业、医疗、教育、体育、电信、互联网、文化、维修、金融和航运十大产业。

孙大海介绍说，海南需要充分发挥独特的资源禀赋优势，着力提升“陆、海、空”三大领域创新发展能力。“陆”是利用海南冬春季能够满足种植物周期生长繁殖的独特气候条件和生物资源，大力发展以南繁育种为代表的热带高效农业；“海”是依托临近深海的优势，大力发展深海科技及相关产业，打造国际一流的深海科技创新平台；“空”是指搭建航天科研开发开放平台，推动商用航天发展和航天国际合作。

同时他表示，在发展中“决不简单承接产业转移”，“绝不捡进篮子都是菜”，对任何影响生态环境的项目，即使能带来再多GDP和税收也“坚决不上”。

刘锋表示，海南如果与自身进行纵向比较，毫无疑问有很大的进步，但是横向而言与国内的沿海发达地区仍然有比较大的差距。在传统发展模式上进行直接对比并非主旨，海南可以构建的是新的“比较优势”，比如在高质量发展和美好生活建设上突出海南的特点和后发优势。

从2019年年初开始，多名拥有金融、自贸区工作经验的官员先后“空降”海南，他们拥有长期从事相关领域的经验，并且年富力强，海南省委书记刘赐贵所提到的“一天当三天用”的工作作风也成为一时热词。不少迹象显示，自贸港的建设可能要比原计划提前实施。

值得一提的是，和其他十一个自贸区不同，海南自贸区（港）的建设具有全域性的特点，也就是全岛都参与建设，孙大海称这使得其面积是其他自贸区总和的27倍。

作为中国最南端的省份，海南最突出的特点是有80%的土地、60%的户籍人口在农村，农业占GDP比重达20.7%。因此此前海南尽管土地、海洋、生态等资源突出，但是区域发展不平衡、城乡二元结构的问题突出，导致前述的资源价值潜力“远未释放”。

要在这样较为薄弱的基础上建设自贸区和自贸港，孙大海透露，将把海南全岛作为一个大城市、大景区进行规划、建设和管理，深入推进省域“多规合一”改革试点。也就是建立统一的空间规划体系，“解决了规划打架的事”，打破区域和城乡壁垒，促进资源要素自由流动，加快推动全省一盘棋，全岛同城化。

自主权，还是等政策？

《指导意见》为海南的发展描绘了分为四步的路线图，其中最近的目标是在2020年：与全国同步实现全面建成小康社会目标，自由贸易试验区建设取得重要进展，国际开放度显著提高。

但一个最现实的问题是，海南需要补的“课”并不少。从现状来看，近几年尽管服务贸易发展速度较快，但实际上还是处在相对落后的位置。

2018年的数据显示，海南服务进出口总额仅相当于香港2017年的1.6%、新加坡2017年的0.8%。另外，海南服务业中相当一部分是餐饮、住宿、交通等传统服务业，金融、保险、信息等现代服务业占比较小。

2019年的7月底，中国（海南）改革發展研究院课题组发布了加快探索自贸港建设的建议报告，开篇就提到，建议把海南划定为全新意义的“特别经济区”（经中央授权，除国防、外交等国家重大事项外，中央政府赋予海南高度的经济自主权、行政管理权、社会治理权和特殊立法权、司法权），进行“行政体制的重大改革”。

特别经济区不等同于经济特区，此项建议的核心在于赋予海南更多的自主权，让其可以在基础较为薄弱的情况下，跨越式实现历史使命。

2018年的数据显示，海南服务进出口总额仅相当于香港2017年的1.6%、新加坡2017年的0.8%。另外，海南服务业中相当一部分是餐饮、住宿、交通等传统服务业。

刘锋认同这样的看法，但他认为为了区分两者，可以另外命名为“特别发展区”，尽管和“特别经济区”的内涵是一致的。就增加自主权的必要性，他举例说，譬如之前海南想开设免税店，流程上仍然在走传统的申报路径，一层层审批，效率不高，“看不出来和以前的办事途径有什么区别”。而他还直言，目前国内的自贸区内不同程度地存在着“微创新”情况，一些重大的、突破性的创新仍然不多，原因是深层次的。海南应该避免落入这样的误区。

站在另一角度思考的学者则提供了不同的答案。王毅武向《南风窗》记者表示，目前海南建设自贸区（港）的着眼点如果在“自主权的增加”上大可不必，因为“不需要创新，中央给予的政策已经够多了，只要一条条地落地、实现就可以了”。

他所指的，是在“六所一中心”上做的文章。《指导意见》中提及，支持依法合规在海南设立国际能源、航运、大宗商品、产权、股权、碳排放权等交易场所，这是“六所”，加上国际旅游消费中心的“一中心”，两方面结合是海南现阶段突破的抓手。

以国际能源交易所的设立为例，海南所处的区位优势使其拥有开发大规模能源的优厚条件。中国石油流通协会仓储物流专业委员会理事长龚家龙在此前接受采访时透露，海南国际能源交易中心建成后将主推人民币国际化交易，基于中国发展极大的便利和支撑，能一定程度改变此前受制于国际形势的风险。“夸张地说，这‘六所如果能陆续发展起来，那么（海南）躺着都能吃饱。”王毅武比喻道。

而在对标的问题上，他认为与其和国外进行比较，不如在战略上和粤港澳大湾区进行对接。利用现有的规划进行区域分工，一方面珠三角的制造业基础弥补海南发展的缺陷，另一方面海南可以作为国际商贸业的服务基地为大湾区作出贡献。总而言之，他认为政策的落实是当务之急。

是需要先给予更多的自主权？还是先着眼于政策的落实？在“双自贸”规划建设提出一年后，海南的发展思路仍然在探索、实践、开拓。

自由贸易港作为当今最高水平的开放形态，至少包含着三方面的涵义：资本、货物、人员进出的自由，大流量的背后是公平、开放、统一、高效的市场环境。在最高标准的要求下，海南的路仍然很长。

蓝图已谋划好，行动还须加速。