制度试验第六年，还缺什么？

胡万程

2013年9月底，上海自贸试验区正式挂牌。

从上海到海南，从东部沿海到西部内陆，运营六年，中国自由贸易试验区形成了“1+3+7+1”雁阵引领的开放格局。从无到有，从一到多，自贸区的建设逐渐摸索出了可复制推广的道路。

回首建设初期，上海自贸区的建設对标的是TPP，试图以自贸区为试点来适应新的全球贸易投资高标准。但时过境迁，美国退出TPP后，自贸区的建设失去了外在压力。在自贸区的实际建设中，反而有关政府效能、国企改革等内部升级成为了主要工作。

上海自贸区临港新片区刚刚揭开面纱。不久后，中国还将新增6个自由贸易试验区，自贸区将在各地成为常态。各地的地理条件不同，产业禀赋不同，服务对象各有侧重，自贸区也愈发显现出“地域特色”，产生了不一样的味道。

自贸区这6年发展得究竟如何？未来，自贸区究竟会发展成什么样子？自贸区在增多，为何普通人仍然感觉距离“较远”？

带着读者关心的问题，《南风窗》记者请来了两位专攻自贸区研究的大咖。一位是华中科技大学教授、光谷自贸研究院院长陈波，另一位是中山大学自贸区综合研究院常务副院长符正平，听听他们如何解读中国这6年的自贸区发展，并展望未来。

六年得失

南风窗：6年前，上海初设自贸区，现如今自贸区在全国“遍地开花”。自贸区这些年发展成绩如何，中间又出现了哪些亟待解决的问题？

陈波：自贸区在6年的探索中，对政府的很多改革起到了引领和促进的作用。比如从政府职能转变来说，以前政府是审批制，现在变成了报备制。现在所有部门可以通过网上的联合办公，来进行共同存档。对于企业来说，只要它从事的业务不在法律限制内，那它甚至一个工作日就能拿到营业执照，相较于以往的三个月审批大大简化。

再举个例子，以往金融业机构需要多如牛毛的许可证，这对于民营或外资的金融机构就很麻烦。而在自贸区改革进程中，先是做到了“证照分离”，允许先开展业务再办许可证，后来某些业务发展出来了“照后减证”，这些措施都提升了行政效率。

符正平：商务部在今年7月的发布会上，总结出了包括投资便利化、贸易便利化、金融开放创新、事中事后监管，累计202项可以向全国复制推广的制度。举个典型例子，初期外商投资负面清单达195项，经过6年时间缩短到了37项，缩短的力度还是非常大的。

因为自贸区是一个新事物，各方面都是“摸着石头过河”，实际操作的过程中遇到了一些问题。各地的自贸区的确有很多创新，但多为“微创新”，比较碎片化，系统性和集成性不强。此外地方自主权不够，导致一些自贸区的领导要跑中央很多次。

自贸区规定的面积只有120平方公里，有些自贸区在初始划分的时候过于分散，使得管理部门在协调沟通的时候非常困难。未来划分自贸区的时候还是要尽量集中，连片划分。

另外，上海FT账户试行的时候，资本由于求利动机，在全球范围内自由流动，一度导致外汇流出过快，最后只能一时缩紧。未来金融方面在谨慎管控风险的同时，如何继续深化改革，是我们面临的课题。

南风窗：从结果上来看，自贸区是否达成了当初设想的“倒逼政府和金融改革”的目标？

陈波：对政府的倒逼，我们已经看得很明显了，效能提升这方面我觉得做得还不错。政府属于一种环境的改革，它不会给企业带来直接收益，更多体现为润物细无声。

但另一方面，倒逼金融改革却仍处于相对棘手的状态。金融的特性是无形的，并非通过电子围网就能管住的。一个按键，就能瞬间把资产转移走。金融改革能否在一个小小区域内进行，然后试点推广，这在学界是存在争议的。

从结果来看，金融改革的步伐相对于其他改革来说，速度要慢一些。加上国内外金融环境不稳定，也不适合做出激进的改革，我们必须要谨慎。

各地“风味”

南风窗：如今各地都有了自己的自贸区，自贸区开始变得极富“地域特色”，这是为何？广东一直是开放前沿，未来广东自贸区应该往哪个方向发展？

符正平：从国家的角度来看，自贸区的定位都是“国家试验田”，目标是制度创新。但各地的产业禀赋和地理环境使得各地自贸区的“味道”不同。湖北襄阳造汽车、四川泸州产酒、陕西杨凌搞农业，各地产业开放内容是不一样的。

另一方面，中国幅员辽阔，各个自贸区面临的开放对象不同。广东面向港澳，东北面向东北亚，福建面向台湾，它们本身就存在固有的联系，各地自贸区的差异性原本就存在。

目前广东自贸区分布在广州南沙、深圳前海蛇口、珠海横琴，总计约120平方公里。坦白说，这个面积对于广东来说还是太小了，广州白云机场这类重要的平台也都还未容纳进去。广东自贸区的发展是要融合粤港澳大湾区建设的，两者很多任务是相同的。未来期待在大湾区中给出更大的区域，真正实现“一线放开，二线管住”。

上海FT账户试行的时候，资本由于求利动机，在全球范围内自由流动，一度导致外汇流出过快，最后只能一时缩紧。

南风窗：中国有很多“区”，保税区、综合保税区、自由贸易港、经济特区，如今的自贸区和这些地方有哪些不同？

陈波：当年的蛇口工业区，先是保税区，后来进化到综合保税区，如果再往上提一个等级就是自由贸易港，这是一条线。而自贸区和经济特区是另一条线，这次上海的临港新片区便是以经济特区的模式进行管理。

蛇口做的是出口加工，这里就涉及保税货物的仓储物流，于是保税区应运而生。随着贸易的发展，在保税区内生产的需求产生，涉及原材料的进口税费问题，所以诞生了综合保税区，在这里金融结算也更加便利。但万变不离其宗，无论是保税区、综合保税区还是自由贸易港，它的设置目的都是为了更加有效率地参与全球产业链，实现要素流动的自由化。

但特区和自贸区的属性更加综合，它们不光包括国际产业链的生产功能，还包括金融、研发、投资、管理等，涉及综合经济体发展，相当于整体营商环境的改造。

贸易的升级

南风窗：但有人说，自贸区没有像特区一样，给普通人更多打拼的机会，反而是大企业和有钱人更感兴趣，老百姓似乎并沒有享受到多少自贸区带来的实惠。

符正平：20世纪80年代的特区主要做的出口加工，吸引外资做劳动密集型产业，这带来了大量的就业机会，打工仔、打工妹、农民工在这里挖到了第一桶金。而现在的自贸区，主要做的是服务贸易，它的定位是要比之前的出口加工高上一个层级的。

现阶段我国的劳动力价格已不占明显优势，不少出口加工企业实际上处于迁移的过程，就业机会的减少使得普通人感受不到自贸区带来的实际优惠。但实际上，自贸区带来的跨境电商，以及引发的政府效能改革已经给民众带来了确实的好处。

陈波：自贸区改革强调的是“制度高地，而非政策洼地”。自贸区往往没有税收等方面的特殊优惠，缺乏这样“实在的好处”，中小企业进入自贸区的动力不足。但大企业和外资是看重制度开放的，因为它们需要新业务拓展的机会，所以我们看到自贸区更多地吸引的是大企业和外资企业，普通民众看来似乎“曲高和寡”。

南风窗：为何自贸区要专攻服务贸易？

陈波：有三个原因。第一个原因是中国劳动力成本高，许多制造型企业外迁了。第二点，中国目前在全球制造业以及货物贸易所占的比重太大，成为了国际的“箭靶子”。如果想靠货物贸易继续引领中国经济的可持续增长是很困难的。

第三点，服务贸易在全球贸易的比重越来越大，这是未来的发展趋势。据估算，2030年全球贸易的一半都是服务贸易，换句话说，谁在服务贸易占得先机，谁就占领了未来贸易的高地。促成中国贸易模式的升级，是自贸区的核心任务。

变与不变

南风窗：中美贸易战的背景下，继续推行各地自贸区的扩容与建设，有何特殊意义？

陈波：2013年建立自贸区的时候，美国还是奥巴马时代，上海自贸区筹建最早的目的就是为了TPP的要求。而现在形势已经发生了大的逆转，全球化遭到了严重破坏。自贸区的改革虽然取得了一定的成绩，但已经达不到中国目前面临的国际经贸合作的新要求了。

现在形势已经发生了大的逆转，全球化遭到了严重破坏。自贸区的改革虽然取得了一定的成绩，但已经达不到中国目前面临的国际经贸合作的新要求了。

现如今中美处于贸易摩擦的背景下，美国一直在指责中国的“不公平贸易和投资行为”。中国要坚持对外开放的道路，必然要在开放上孤立美国，用实际行动向世界证明我们是推动国际经贸合作的中坚力量。

但现实情况是，从2013年至今，中国尚未签署一个主要的自由贸易协定。在这样的背景下，仅仅通过上海或几个自贸区的试点去传导，速度太慢。倒不如扩大到更广的区域，加速中国开放的脚步。

符正平：不管国际环境如何，自贸区的建设是中国自主的对外开放行为，继续扩容说明了中国对外开放的决心没有动摇。中国会坚定地支持经济全球化进程，纵然国际上贸易保护主义抬头，但中国的大门只会越开越大。这也是给世界其他国家的一剂“强心针”。

南风窗：关于自贸区建设，两位有什么政策上的建议？

陈波：第一，千万不要跟风。现在有些自贸区的改革方案大同小异，不注重自身特色，这辜负了国家对于新建自贸区的期许。之所以要建多个自贸区，国家有意让各地形成改革锦标赛的竞争，看谁做得好做得快。像“工业学大寨”一样，各地学上海、学广东，没有那个产业禀赋和地理环境是学不来的。

第二，自贸区建设重心要逐渐从贸易便利化，转向服务业开放上来。内陆的贸易无论如何是无法赶超沿海的，但现代服务业的开放与创新是全国各地都有机会的。这恰恰也是我们这一次自贸区整体改革的核心任务。

符正平：我认为落实自贸区的改革自主权是最重要的，省一级的权力最好下放到自贸区一级。虽然有人质疑底下是否能接得住，但那是另外一个问题，现在往往出现“大门开了，小门不开”的现象，自贸区的压力测试无法真正展开。

另外要健全容错机制，给予基层一线干部试错机会，保护他们的积极性，允许他们大胆地创新。即使犯了一些错误，只要是为国家着想，为国家试制度，还是要保护他们。