简析PPP实施方案对PPP项目的影响

郭艳清

【摘要】PPP在稳增长、村改革、惠民生等方面发挥了积极作用，但也出现泛化滥用PPP增加地方隐形债务风险的隐患，本文着重解析《关于推进政府与社会资本合作规范发展的实施意见》对PPP项目的影响以及对策，以推进PPP回归本源、规范发展。

【关键词】PPP;规范;隐性债务

一、背景

自2014年国发43号文明确建立规范的地方政府举债融资机制以来，在近几年基础设施和公共服务领域投资建设领域，采用PPP模式无疑是优先考虑的实施模式。在经过2015和2016两年的高速发展，截至20l 8年12月底，财政部PPP综合信息平台累计入库项目8556个，总投资12.9万亿元，落地了一大批支持转型发展和民生保障项目，为稳增长、促改革、惠民生发挥了重要作用。但在PPP推进中，一些地方政府泛化滥用PPP、异化PPP，借PPP变相融资，地方政府隐性债务风险不断加大。2017年、2018年相关部委关于PPP的各项政策密集出台，如50号文、23号文、62号文、87号文、92号文、192号文、中央经济工作会议、全国财政工作会议等重要政策连发，对防范和化解地方政府隐性债务做了重要部署。PPP推行5年来，从破题到争鸣再到从不规范到规范地整顿，历～2018年的刮骨疗伤，2019年将在防控地方政府隐性债务风险等方面发力，以确保PPP项目规范落地，回归PPP初心和使命，实现各方“共赢”。

2019年注定要成为不平凡的一年，国内面临经济下行压力，外部环境严峻复杂。3月7日两会期间，财政部发布《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金（2019）10号文）（以下简称《实施方案》），无疑在第一时间PPP市场大幅震动，拉开了2019年回暖复苏规范运作的序幕。实施方案在如何规范地方政府举债融资机制，防范地方政府债务风险，直面实务、政策边界清晰有序，是一份难得的好文件。《实施方案》实施将实现PPP项目规范力度更大、导向性更加明显、影响更为深远，更加突出强调PPP项目的行稳致远。

二、《实施方案》的核心内容

（一）扎实推进PPP规范发展，采用“正负面清单”方式，主要包括：（1）规范的PPP项目应当符合的条件，包括合作期限、风险分担机制、绩效考核、资本金要求、签约主体、信息披露等;（2）规范PPP不得出现的5种行为，包括回购本金、承诺固定回报、运营风险承担、招标程序不合规、债务性资金充当资本金、信息披露不及时等;（3）政府付费项目应该符合的审慎要求，包括财政支出占比、招标方式、成本控制等。

（二）完善风险分配机制，是确定项目运作方式、设计项目交易结构和边界条件的重要依据和基础。10号文明确社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险：政府承担政策、法律等风险。

（三）严格执行10%政策红线。尤其是10号文明确，新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。进一步明确了10%红线的分母是一般公共预算支出。

（四）界定PPP项目参与主体。对于平台和国企参与PPP项目，10号文规定：本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业不得充当社会资本。

（五）重申项目资本金需穿透到股东。10号文要求：项目公司股东以自有资金缴纳资本金，不得以债务性资金充当项目资本金。

（六）对于政府付费项目规避政府付费监管的做法提出禁止性规定。10号文要求：将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目，项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的”，不得入库。

（七）拓宽了对隐性债务概念的理解。10号文明确：保障合理支出，符合条件的PPP项目形成的政府支出事项，以公众享受符合约定条件的公共服务为支付依据，是政府为公众享受公共服务提供运营补贴形成的经常性支出。各地要依法依规将规范的PPP项目财政支出纳入预算管理。

三、文件对PPP项目的影响

《实施方案》的发布，稳定了PPP市场预期，宽严适度，较为务实，有利于PPP规范发展，对于PPP项目的有序推进不同程度的产生了如下影响：

（一）《实施方案》仍旧延续财金[2018]54号文口径，要求社会资本和项目公司不得只承担建设责任、不承担项目运营责任，并承担运营风险。运营责任化解问题和运营模式将更加突出。

（二）PPP项目投资额高，部分项目政府付费部分（可行性缺口补贴）数额巨大，政府财政支出责任普遍一般安排在政府性基金预算中，以支付社会资本必要的投资回报。若将政府财政支出责任安排在一般公共预算中，很容易会出现政府支出责任接近10%或超过10%之风险。明确厘清拟建项目财政支出责任层级划分，对于项目有序开展至关重要。

（三）新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出之约定或许对已经批复两评一案采用基金预算尚未采购的项目带来很大冲击。项目是否歸属于新签项目，是否重新进行财承论证有待于进一步明确与完善。

（四）不仅政府部门，政府方出资代表也不能向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益。对于如何保障社会资本取得合规合法预期投资收益和建立社会资本有序退出机制提出更高的要求。

四、建议分析

《实施方案》首次在公开文件中提出地方政府或出资代表进行违规融资担保、承诺固定收益等属于隐性债务，也从侧面说明“依法合规的、10%限额以内的PPP支出责任不属于隐性债务”。因此如何将PPP项目按照最新政策要求，做成合规合法、真正的PPP项目是各地推进PPP项目的目标和首选，确保拟建项目有序推进、平稳发展，是追求的目标。对于后期PPP项目，应该关注以下方面：

（一）完善优化现有项目，从政府部门层面，需要按照《实施方案》的要求，对现有项目进行梳理检查，对原有PPP实施方案和PPP合同结合最新政策与社会资本谈判，进一步补充完善。

（二）探讨项目运营模式，正确厘清“运营责任”的边界。本着实质重于形势的原则，与政府部门研究项目运营思路，由社会资本方来实际运营项目，以提高项目运营的效率，提高项目运营的效益。同时，对于公益类和准公益类项目，政府方应积极研究按照绩效评价确定的补助方案。

（三）研究项目融资举措。组织和实施从政府参与方式（资本金注入、运营补贴等）、拓宽项目资金来源（保险资金、中国PPP基金的股权投资等）、盘活社会资本存量资产和丰富社会资本进入和退出渠道等方面，提出了加大融资支持的多项举措。对于社会资本而言，融资是项目能否得以顺利实施的至关影响要素。比如，前期东方园林在全国中标了许多园林绿化等项目，一度对业绩的拉动非常明显，但后期因为资金链断裂，也造成部分项目的难以为继。10号文后，因为缺少政府的信用支持，社会资本的融资会愈发困难，除传统的银行借款外，可适度考虑采用发行企业债券、中期票据、资产证券化等方式募集资金，保证项目的顺利推进。

（四）明确全生命周期管理要求，完善“能进能出”的动态调整机制，对建设期和运营期分别制定绩效考核办法，落实项目绩效考核，根据绩效完成情况给予社会资本以合理的回报。

五、结束语

《实施方案》实质上是主要出于防范化解地方政府债务风险，避免将PPP模式泛化为投融资工具和规避地方政府债务认定的手段，引导PPP模式回归到提供公共产品和服务的本质要求上来。在严格项目入库和财承论证、规范社会资本方主体资格、全面实行政府支出责任绩效考核等方面进一步明确要求，对于PPP项目的推进和交易策划提出更高的站位要求。财政部出台《实施方案》，就是贯彻“既要规范、也要发展”的要求，牢固树立不新增地方隐形债务风险的底线，推动PPP事业行稳致远。