农村社区社会保障体系建设研究
——以德州市袁桥社区为例

宋晔琴，房 敏

(1. 电子科技大学 公共管理学院 四川 成都 610054；2.德州学院 历史与社会管理学院，山东 德州 253025)

目前，我国正处于社会转型的关键期，经济体制改革作为社会发展首选的动力机制，在促进社会生产力发展的同时，不可避免地产生了一系列社会问题。作为社会发展首选的稳定机制——完善的社会保障体系在维护社会秩序、优化经济发展环境、促进社会公平等方面恰恰又弥补了市场机制的不足，体现出无可替代的重要价值。当下，随着国家供给侧结构性改革的全面实施，社会保障亟需紧抓社会成员日益变化、日益调整的社会保障需求，通过社会保障供给结构和供给层次的调整来均衡城乡社会成员的保障需要。对此，我国《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明确提出：要建立起适应社会主义市场经济体制需要，资金来源多渠道、保障方式多层次、权利和义务相对应、管理和服务社会化的社会保障制度[1]。换言之，我国社会保障制度建设正在加快由单位化向社会化的转变。由于社会力量发育不足，各种非政府组织和非营利机构还无法承接从政府和企事业单位剥离出来的社会职能[2]。因此，具有半自治性质的社区就扮演了重要的社会角色，成为基层社会保障的运作主体，在社会保障管理和服务社会化过程中，社区已经表现出不可替代的基础性作用。

所谓社区社会保障是指在政府的政策指导和监督下，以社区为依托，以社区居民为主要保障对象，由社区居民和社区组织共同参与，为满足社区成员物质文化生活诉求而实施的一系列社会保障措施。主要包括养老保险、医疗保险、失业保险、社会救济和社会福利等社会保障内容。它是国家民政福利和单位职业福利的重要补充和延伸。在我国社区社会保障建设进程中，城市社区的发展相比农村的发展要早，建设的也更加完善。但是随着我国新农村产业结构的持续调整、老龄化步伐的加快、失地人口的增加、家庭保障功能的弱化，基层社区社会保障在农村的大力建设也成为社会保障制度和社会发展的必然要求。本文采用案例分析、访谈等研究方法，以山东省德州市袁桥社区为例进行典型研究，以期为探索农村社区社会保障体系建设的合理路径提供借鉴。

一、 农村社区社会保障体系建设的必要性

(一) 贯彻国家公共服务政策

社会保障作为社会发展的“减震器”和“助推器”，一直以来都备受各界关注，国家也一直致力于探索社会保障可持续发展的合理路径。1999年，中共十五届七中全会指出：要逐步推进社会保障的社会化管理，实行退休人员养老金由社会服务机构发放，人员社区管理。同年《政府工作报告》也明确要求：积极开展社区管理服务退休人员的试点。2000年，国务院又印发《完善城镇社会保障体系试点方案》对社会保障的管理和服务社会化做了专门部署[3]。2012年党的十八大报告也明确提出加强社会保障制度建设，必须加快形成政社分开，权责明确，依法自治的现代社区组织体系。2013年十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革重大若干问题的决定》指出：要建立更加公平和可持续的多主体参与的社会保障制度。2015年中共十八届五中全会又强调指出：社会保障问题要合理均衡各社会主体的责任，大力推进政府购买服务以及政府与社区的合作。目前，随着社会主义市场经济体制改革的深入推进，政府行政管理体制改革也进入深水区。政府以政策为基础，以精简职能、简政放权为目标，逐步下放一些不能承担、不应承担和不用承担的公共事务[4]。

(二)满足农村成员社会保障需求

目前，随着城镇化进程和全面深化改革的不断推进，劳动力流动频繁，失业下岗人员增多，失地农民问题突出。社会上出现新的边缘化阶层和弱势群体，基于城镇化带来的特殊身份，他们产生了不同层次、不同形式的多样化社会保障需求。同时，不同地区之间、同一地区的不同社区之间，社区建设还存在较大差异，社区居民对社会保障的需求基点和需求力度也各不相同。这就需要在统筹协调的基础之上实施符合其各自特点的社区社会保障。另外，随着国家对农村建设的重视和城镇化进程的不断推进，农民的社区社会保障需求弹性减小，并且呈现刚性增长态势，农民对社区社会保障的需求由传统的保基本转变为对生活质量和幸福感的追求，普遍要求逐渐摆脱计划经济时期“单位保障”和传统“家庭保障”的桎梏，实现社会保障管理和服务的社会化。

(三)拓展新型社区服务职能

基于目前国家的政策背景以及人民多样化、多层次的社会保障需求，亟待探索一条符合我国基本国情的、切实可行的社会保障发展的合理路径。但是我国社会力量发育不足，各种非政府组织和非营利组织无论从数量上还是从质量上说，都无法承接从政府和企事业单位剥离出来的社会职能[5]。在这种情况下，具有半自治性质的社区作为广大社会成员工作、生活的重要场域，就成了基层社会保障的运作主体和基本落脚点。在一定程度上，农村社区社会保障的存在和发展，为改善和提高社区居民中弱势群体乃至全体社区居民生活质量提供了基础，同时也为整个社区工作的协调和稳步推进奠定了基石。依托社会成员生活的重要场域——社区，大力发展社区社会保障，通过加强社区服务组织和基础设施建设，强化社区服务的功能，使社区由管理型社区逐渐向服务型社区转变，可以更好地保障社会成员的基本生存权，从而减少社会发展，特别是社会转型时期带来的社会风险和动荡，更好地维护基层社会的稳定，从而为整个社会主义和谐社会的建设奠定基础。

二、农村社区社会保障体系建设现状——以袁桥社区为例

本研究以山东省德州市袁桥社区为分析对象，总结和归纳该社区社会保障建设的先进经验以及改革方向，从而为我国农村社区社会保障的建设提供借鉴。

(一)袁桥社区社会保障体系建设取得的成效

“十二五”以来，袁桥社区通过上门宣传服务、加大稽核力度等措施，为广大群众编织起一张统筹城乡的社会保障安全网，使得覆盖城乡居民的社会保障体系更加完善，社会保障水平大幅提高。2014年7月24日，国务院总理李克强走访基层，亲自到该社区考察指导两区同建工作，并对其新型社区建设工作所取得的成绩给予极大的肯定和鼓励。目前，袁桥社区社会保障体系已基本建立起来，服务项目较为齐全，类型较为多样，渗透到社区居民的养老、医疗、救助、福利等关乎居民切身利益的方方面面，具体见图1。

在新农村城镇化建设进程中，为缓解人口老龄化背景下失地农民家庭养老和医疗的压力，袁桥社区将社区养老保障和医疗保障作为其社区社会保障工作的重中之重，形成了以社区养老保障和社区医疗保障为主体，以社区救助和社区福利保障为辅助的社区社会保障体系。经过多年实践，这一保障体系逐渐得到社区成员的支持和拥护，较好地维护了社区稳定，促进了和谐社区的建设。调研发现，该社区居民对已有社会服务保障项目的满意度较高。

1.社区养老保障划分为缴费补贴和待遇补贴两个层面

随着农村老龄化进程的加剧，家庭养老功能的弱化，养老社会化成为一个必然趋势。对于失地农民来讲，社区承担养老保障服务功能恰恰体现了养老社会化[6]的社会趋势。

袁桥社区的养老保障主要分为两个层面，即缴费补贴和待遇补贴。在缴费补贴上，袁桥社区帮助符合社会养老保险参保条件的16～59周岁的失地且不享受城镇职工基本社会保险的常住居民代缴养老保险金300元/(年·人)；在待遇补贴上，袁桥社区为社区内部的老人分层提供不同的补贴，主要由社区养老保障金、节日补贴和旅游补贴三个部分构成。其中，55周岁以上老人每年中秋节和春节分别补助200元/人，70周岁以上老人重阳节补贴100元/人，65周岁以上老人每年红色旅游补助600元/人，社区养老保障金65～69周岁补贴100元/(月·人)，70周岁以上补贴200元/(月·人)。袁桥社区高年龄段老年人分布情况见表1。

表1 袁桥社区高年龄段老年人分布表

注：常住总人口有1 400余人

除物质补贴外，袁桥社区还为老人提供精神保障，建立了老年活动中心，内部设有棋牌室、舞蹈室、台球厅、休息室等，并免费提供暖气、热水；同时，社区也与志愿者服务机构等非盈利组织或团体紧密联系，定期组织志愿者为老人打扫卫生、陪老人聊天等。

2.社区医疗保障实行委托代理和分类保障

为进一步落实中央提出的由“管理型”社区向“服务型”社区转变的政策[7]，袁桥社区作为委托方，赋予袁桥社区卫生院代理方的角色，委托其为社区居民提供多方面的医疗保障服务，针对不同的居民群体采取不同的医疗保障措施，具体见图2。

袁桥社区卫生院凭借其优越的条件和齐全的诊疗设备，最大限度地满足了社区群众的医疗卫生需求和就近就医需要，获得社区居民的一致认可。笔者在访谈的过程中了解到社区居民对于完善后的社区医疗保障服务评价较高。

3.社区救助实现精准化和多类型

在社区社会保障的结构体系中，社区救助虽处于辅助性地位，但依然发挥着不可替代的作用。袁桥社区在社区救助方面全面配合民政部门的救助工作，采取实物救助和精神救助相结合的形式，针对不同的救助对象采取有针对性的救助措施，切实解决不同民众的需求，具体见表2。

表2 袁桥社区救助对象及措施统计表

在社区保障社会化发展的趋势下，袁桥社区一方面积极响应国家的政策号召，本着人本化的管理理念进行入户调查、核实，真正做到有进有出、动态管理；另一方面，从社区社会保障发展现状和居民实际需求出发，有针对性地提供人力、物力、财力等多方面资源，从物质与精神层面双管齐下，开展精准化、全方位的社区救助工作，努力实现“居民满意、社区和谐”的发展目标，真正做到保民助民。

4.社区福利保障项目种类和覆盖范围全面

当下，我国已经进入全面建设小康社会的新阶段，居民的物质生活水平得到显著改善，对生活幸福感的追求日益迫切。袁桥社区在“小社区、大服务”理念的指导下，实现社区社会福利保障的全覆盖，开展了多样化的社区社会福利保障活动，切实提高了居民的幸福感和满意度。

针对全体居民和特殊人群，袁桥社区提供不同的福利项目，提高了社区对内的吸引力和对外的凝聚力，具体见表3。

此外，针对社区内义务教育阶段的学生，开设“四点半”学校，由大学生村官和大学生志愿者担任作业辅导老师，负责学生的作业检查和指导工作，切实解决了社区家长因工作忙而无法照顾孩子的托管问题。为了鼓励社区的高考考生用知识改变命运，同时也解决部分家庭因学致贫的问题，社区为考上本科的学子每人提供 1 000 元的考学奖励。袁桥社区为居民提供的一系列多层次、多形式、多角度的社区福利保障措施，切实提高了居民的精神需求和生活幸福感。

(二)袁桥社区社会保障体系建设存在的问题

通过袁桥社区的实践分析，该社区基本上形成了“以社区社会养老保障和医疗保障为主体，以社区救助和社区社会福利保障为辅助”的社区社会保障体系。但是该社区社会保障的整体水平距离社区成员的需要还有一定的差距，仍存在着一些亟待解决的问题。

表3 袁桥社区全体居民及特殊人群福利项目一览表

1.社区社会保障项目建设非均衡化

在国家“简政放权”“权力下放基层”等一系列政策背景下，社区作为基层管理组织，逐渐实现由被动管理者向主动服务者角色转变，对社区内部社会保障项目间的资金和资源分配的话语权逐渐增强。从袁桥社区的调研来看，社区社会保障各项目资金投入比重差距较大，具体资金投入见图3。

图3可见，资金向养老保障和医疗保障的倾斜较大，而相应的社会救助和社会福利的资金投入力度较小。一方面体现出社区更加重视养老、医疗等传统的基本保障，而对起点较低的社会救助和社会福利不够重视，这会导致社区社会保障体系缺乏稳定性；另一方面，社区社会保障项目的资金投入差距过大会造成社区社会救助和社会福利的发展缓慢，使存在这方面需求的群众不能接受到帮助。这不仅不能实现资金的最优分配和使用，而且会引起社区群众不满，造成群体性事件，损害社会安全和稳定。

2.社区社会保障队伍素质非专业化

社区社会保障工作开展的关键在于拥有一支结构合理、专业素质良好、人员稳定的服务队伍以及统一规范的管理制度。但是通过袁桥社区调研发现，社区服务队伍和志愿者队伍建设存在明显问题，具体见图4。

在服务队伍建设方面，社区服务人员来源单一，受教育程度较低，缺乏社区管理和社区服务的专业知识和技能。从图4中可看出，队伍组成较为单一，仅包括服务和志愿者队伍两种类型，并且主流服务队伍的年龄结构不平衡，存在老龄化趋向，这不利于保持服务队伍的生命力与活力。同时，服务队伍组成人员的受教育程度普遍较低，还缺乏相应的培训，这会导致服务队伍的服务质量和能力遭到质疑。除此之外，在调研中还发现，由于缺乏规范的管理制度以及绩效考核制度，致使社区服务人员工作积极性不高、职责边界不清晰的问题。社区志愿者主要来源于人力资源和社会保障局，未与社会上的其他组织形成长期的志愿服务对接，其中一个重要的原因就是袁桥社区仅为志愿者提供住宿，对志愿者的吸引力不足，使其流动性较大，加之社区缺乏对志愿者的技能培训，导致社区社会保障服务工作的规范性不足。

3.社区社会保障资金来源渠道单一化

财政投入是社区社会保障开展的物质基础。财政投入的多寡直接影响到社区社会保障项目的多少、水平的高低、覆盖范围的大小以及人员工作积极性的高低。我国当前社区社会保障的资金来源主要依附于社区财政，而社区财政主要来源于政府拨款、社会募捐以及社区收益三个方面。通过访谈得知，袁桥社区社会保障工作开展的主要财政来源是社区集体收益，包括集体土地资金、商贸城和沿街民市收益等。而在政府拨款方面，地方政府对社区社会保障的财政支持力度较为薄弱，没有为社区社会保障起到托底作用。另外，社区与外部其他组织和个体之间的合作链条比较单一，从社会各界吸纳资金的能力较弱，缺少社会资金的支持。因此，社区社会保障资金来源有限，渠道较窄，社区内部承担的财政压力较大，缺乏强有力的资金支持[8]，严重阻碍了社区社会保障的发展速度。

三、完善农村社区社会保障体系的合理路径

(一)扩大社区社会保障对象的外延

目前，我国社区社会保障发展正处于探索阶段，项目措施以及制度体系都不尽完善，因此，社区社会保障对象普遍性受到限制，许多边缘群体以及弱势人群并不能受到社区社会保障体系的惠及，要推动社区社会保障在全国范围内开展并取得显著性效果，就必须要扩大社区社会保障对象的外延性，使社区社会保障体系惠及到尽可能多的人群，使人民共享全面建设小康社会取得的成果。

首先，应加强社区失业保障项目的建设。在社会经济不断转型以及农村城镇化进程不断加快的大背景下，下岗工人以及失地农民人数不断增多，失业大潮越来越严重。因此，社区失业保障发挥着越来越重要的作用。要保证社区失业保障的健康发展，最重要的是坚持项目建设从社区内部发展需求出发，加大社区岗位需求自主供给力度，社区内产业(如社区福利院、物业管理公司、产业园等)进行招聘时，对社区内失业者进行优先聘用，降低社区失业率。除此之外，社区要加强与社会组织及企业和个人的合作，构建多方面的合作链条和伙伴关系，从而将社区内的失业人员输出，增加失业人员的就业机会。

其次，保障社区优抚安置项目的全面落实和系统实施，有助于增加社区社会保障体系的覆盖人群。长期以来，优抚安置因其保障人群特殊性和少数性的特征一直未被广泛的纳入社区社会保障体系。优抚安置是指国家对从事特殊工作者及其家属，如军人及其亲属予以优待、抚恤、安置的一项社会保障制度，优抚对象主要是烈军属、复员退伍军人、残疾军人及其家属[9]。当今社区社会保障项目建设应深入落实国家政策，将优抚安置项目发展建设提上日程，使该部分特殊人群得到应有的保障。首先，在社区内部进行信息核实，确定优抚对象名单，按照国家政策要求标准分别为其提供抚恤金、优待金、补助金。其次，关注优抚安置对象中的弱势群体。社区出资为残疾军人和退伍老人提供基本生活物资补助，针对个人具体情况为有工作能力的残疾军人提供合适岗位，并针对家庭情况和需求对退伍老人和无工作能力的残疾军人提供社区福利院免费入住待遇。

(二)保障社区社会保障项目结构合理

社区社会保障项目结构化不合理是社区社会保障稳步发展的一大桎梏，要使社区社会保障取得健康和可持续发展，就要“保重点，顾其余”合理用力，保障社区社会保障项目的均衡发展。

首先，社区社会保障项目的发展要区别对待。既要重点保障关乎社区居民切身利益的兜底项目，又需切实兼顾社区居民文化、娱乐等设施的建设。在坚持社区社会保障的福利性、公益性特征不变的基础上，发展经营性社区保障，要坚持福利性保障与经营性保障同步推进，把对特殊对象的福利性保障与对一般成员的经营性保障有机结合起来，形成一种良性循环。针对不同消费群体和服务内容，制定相应的社区服务定价制度,如无偿服务、有偿服务等，以有偿服务为主要方式[10]，对低收入者和老弱病残等提供无偿或非盈利的服务，对社区普通居民实行市场调节的有偿服务。如有盈余，在征求服务对象意见基础上可扩大服务内容，增添新的服务项目，开辟新的服务途径[11]。

其次，社区管理者要逐渐树立社区社会保障项目均衡发展的理念，实现由选择性重点保障的效率优先原则过渡到全民保障的公平和效率的兼顾，同时社区管理者要有全局意识，力求使社会保障惠及到每一位社区居民。

最后，保障社区社会保障项目均衡发展的根本立足点是优化社区内部的产业结构，打造适应产业资源优势的产业园区，激活社区内部的产业经济活力，吸引社区外部力量注入，加大社区产业的集体收益，从而为社区社会保障的开展提供坚实的物质基础。

(三)提高社区社会保障队伍专业性

要提高社区服务质量，社区管理层必须以“促技能，抓制度”为基点，以人力资源与制度管理这两方面要素为重要抓手，并针对参与社区社会保障工作的不同群体间的差异有区别地进行技能培训和指导，提高工作人员的专业性和服务能力。

首先，要加强对社区正式工作人员的技能培训。定期邀请专家学者或者技术人员进社区办讲座或技术指导，对培训考核合格的人员发放培训合格证书，社区再根据工作人员获得技能证书的情况实行岗位公开竞聘，逐渐实现社区社会保障工作队伍的专业化。

其次，要改善社区服务队伍年龄结构的合理性。制定相应的激励政策吸引有专业知识背景的年轻人才，使他们投入到社区队伍的建设当中，增加社区服务队伍的活力及创造力，提高他们的工作积极性。

再次，要加强统一规范的管理制度建设。第一，建立明确的领导管理体系，实现专业队伍的组织化建设，确保社区社会保障工作有组织、有目的的进行。第二，完善绩效管理体制，在绩效计划、监控、考核与反馈方面进行严格管理，明确员工工作目标，提高员工工作质量与效率。最后，加强激励制度的建设，通过物质激励和精神激励等手段提高社区从业人员的工作积极性，并且吸引更多有社区工作热情的社会人员加入到社区社会保障工作中来。物质激励方面，社区可以从集体收益中单独预算列支一部分经费用于支付社区工作人员的报酬奖励；精神激励方面，社区可以定期开展健康有益的社区服务活动，充分调动社区内不同层次工作人员的积极性，对那些在活动中表现良好、群众认可的工作者，社区可以给予一定的精神奖励。

最后，要加强社区义工队伍的稳定性。社区除给予社区义工相应奖励外，还应该建立社区义工注册和服务登记制度，为每个社区义工建立电子档案，实现社区义工队伍管理的规范化和可持续化发展。

(四)增加社区社会保障资金储备

社区社会保障工作可持续发展离不开充足的资金支持，“增财政，引外援”是增加社区社会保障资金储备的必要手段，通过国家财政投入及社会力量和个人投资等多个方面共同助力社区社会保障的发展。 首先，要增加地方政府对社区社会保障建设的资金投入力度。政府需要将这种资助纳入财政预算，单独列支以保证财政投入的经常性和稳定性。这部分资金主要用于社区社会保障的基础福利设施建设、社区工作队伍建设和社区社会保障项目的完善。另外通过“费随事转”的政策，将一些过去政府职能部门的收费项目随着事权向社区的转移改由社区收取和使用[12]。

其次，要加强社区与外部其他组织和个体之间的合作，建立稳定、有效、可持续的产业链条，实现社区产业园区的不断发展，以提高社区集体收益；并且积极吸引和倡导社区内部以及外部的个人、社会群体、企事业单位对社区社会保障事业进行捐助和投资，从而使社区社会保障建设有充足的资金保证，以此保证社区社会保障建设的活力。

再次，社区必须为社区收益提供有效的管理保障。(此处的社区收益主要指社区内非营利性服务组织取得的收入)例如，可以通过建立并完善社区内部的财务制度和会计服务制度，使从社区内实行独立核算的非营利性社区服务组织得到的费用严格按照财务制度和会计服务制度进行核算等。

最后，还可以通过政策优惠和制度保障，动员社区居民集资举办社区公益保障事业，营造共驻社区、共建社区、互助共济的社区文化氛围。

除此，为了使社区社会保障工作制度化和规范化，社区还需要加强相关制度建设。社区应根据社区实际情况，结合社区工作和社区居民需要的特点，建立健全相关的规章制度。一是要制定具体明确的规范章程，清晰的界定社区、社区工作人员和社区居民各自的职责义务，做到责任到人、权责统一；二是要明确社区社会保障各项目间的界限，明确规范各项目的参与和享受资格，细化办理流程，从而提高社区社会保障工作的效率和公平；三是强化社区居民基层治理和民主监督制度建设，在社区治理上，实行政府、社区、居民三方参与的管理模式，合理界定三方的权力、责任和义务，从而保证社区社会保障工作的规范化和有效性。