从城乡二元土地制度破除论城乡融合发展

乔科豪，史卫民

(西安财经大学 法学院,陕西 西安 710061)

新中国成立初期百废待兴，国家决定通过发展重工业和城镇化建设以摆脱积贫积弱的局势。而只有从“农村回到城市来”，将部分农民变为居民和工人、将广袤的农村土地变为城市用地搞建设作为“破冰”之举。但现今我国城镇化建设和工业化水平已经到了新的发展阶段，社会一切要素无条件优先保证城市建设用地发展的时代已不复返。反观为城市提供人、物、地的农村较城市发展却差距越来越大，大量农村土地因城乡二元土地制度的限制无法得到最优利用。为解决城乡二元土地制度与现今城乡社会发展之间不适应不平衡问题，党的十九大以新时代发展为背景，总结历史经验，提出以城乡融合发展作为消除城乡二元土地制度藩篱的重大理论支撑和路径选择，通过乡村振兴战略的推进，让农民共享土地红利，最终达到城乡融合发展。

一、我国城乡二元土地制度的历史沿革

新中国成立伊始，为赶超发达国家，摆脱危困局势，国家决定采取计划经济体制。城市土地属国家所有，农民私有土地转变为农村集体所有，强制把农村的土地以不平等的交换机制转移到城市，为工业化和城镇化建设提供资本原始积累，以期通过这种资本积累，尽可能地在短时间内赶超或缩短与发达国家间的差距。

(一)农民“私有地权”发展历程

解放以后，为协调落后的小农经济发展模式与国家工业化、城镇化建设的迫切需求，革除封建时期土地制度带来的弊端，解放和发展农村生产力，国家决定实行土地改革运动，通过明确城乡土地所有权主体，赋予农民土地自主权利，为新中国建设提供动力。以《共同纲领》(1949)和《土地改革法》(1950)为始，废除封建土地所有制，到全国土地改革基本完成为继，将土地分给农民(1952年底)，实行农民土地所有，彻底改变了农村的生产关系，最终以1954年《宪法》的制定颁布为农民土地所有权受国家保护的制度性标志。

(二)村集体“公有地权”发展历程

以农业合作化运动(1952—1956)为始，将农民集中在一起，收其“私有地权”转为集体所有，在全国范围内发动人民公社化(1958)运动，将土地集体所有转变为全民所有，土地公有化程度达到顶峰。随后，为减轻并恢复公社化对农业发展造成的损害，颁布了《农业六十条》(1961)。最终，1975年《宪法》和1978年《宪法》总结了我国在土地改革实践中得出的经验，以根本法的形式确认集体所有制，将以农民土地所有为主的多种所有制并存的农村土地所有制转变为国家和集体所有的以城乡二元土地为主的公有制[1]。这也标志着农村集体所有制度得以完全确立[2]。

十一届三中全会召开后，由小岗村“包产到户”拉开对土地制度进行市场化改革的序幕(1978)。以1982年《宪法》规定相关内容来调动农民生产积极性，贯彻落实农村改革的政策方针，同时也标志着农地集体所有权和承包经营权“两权分离”制度在此时正式形成。《土地管理办法》(1986)对农村土地的所有权和使用权首次做出了具体安排，随后在《农村土地承包法》(2002)中确认，在农村地区实行“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，《物权法》(2007)进一步规定土地承包经营制度为农村土地利用的基本形式。

(三)城市地权从私有到国有的历程

新中国成立初期，我国城市土地的地权并不是一开始就全部都归国家所有，而是经由一定发展后才将城市土地地权收归国有，其发展历程如表1所示。

表1 城市地权发展历程

现行土地法律制度已形成一个完备的城乡二元土地法律体系。在这种城乡区分土地所有权的制度设计下，城乡土地所有权主体地位不平等，所享有的权利也不对等。市民虽不享集体土地承包经营权和宅基地使用权，但却通过城市土地市场化的方式获得了利益。反观农民，从最初允许宅基地和建设用地流转到后期禁止流转，土地的相应权能被限制，导致农村土地较城市土地利用效率低下，矛盾突出[3]，尤其表现在城乡建设用地使用权适用的不一上，国有建设用地使用权可依法入市流转和抵押，而农村集体建设用地使用权仅能用于村民住宅建设、村集体公益性建设及创办乡镇企业，并禁止其入市。这样的二元土地制度安排造成城乡分立，对城乡土地市场的人为分割，使得城乡二元土地制度在一个闭合的循环内发展，难以打破。

二、我国城乡二元土地制度的矛盾与弊端

1982年《宪法》所确立的城乡二元土地制度是影响城乡融合发展的最为关键的制度安排。在这套制度安排下，城市化进程演变为土地国有化和农民失地化的过程，城乡发展异化演变为城市吞并农村、农村消散于城市，使得城市大而不精、农村弱而不立[4]。

(一)城乡土地流转权的不平等

城乡土地主体实行分治的架构使得城乡土地在流转市场上因二者发展差异产生巨大差别。城市土地属国家所有，国有土地使用权可入市流转，有一套完备的地价体系，土地价格通过房地产市场的资本炒作将城市住房商品化为“商品房”，拥有住房财产权的市民可将住房转让或抵押融资。而农村的土地属于集体所有，目前仅能在集体内部进行不改变集体所有权和相应用途的流转，且没有属于自己的地价体系[5]，不能将集体土地转为城市建设用地像市民一样自由买卖或抵押融资[6]。

(二)城乡土地物权保护的不平等

《物权法》确立了物权平等保护原则，但在建设用地的选择上，《土地管理法》规定只能以国有土地进行建设，集体建设用地使用权仅能用于村民宅基地建设或兴办村企业及集体公共设施和公益用地建设。虽然近年来国家开始试点农村集体经营性建设用地入市流转，但仍处于试点阶段。我国法律规定私人可以享有城市建设用地使用权，而集体土地使用权却不能直接入市流转变更其所有权主体和性质，否则只得被征收转化为城市建设用地才可直接入市[7]。这就导致农村土地的财产性价值无法体现出来，土地增值收益在城乡之间分配不公，实践中的用地规范使得城乡土地关系亦从分离走向对立。

(三)城乡土地发展权的不平等

在现行土地法律制度安排下，土地用于工业化和城镇化建设能够获得更大收益。而在农村用地中，仅能在法定条件下对法定形式的土地及相关财产进行处分，如“通过招标、拍卖等方式承包的农村四荒地”。事实上只赋予集体土地所有权人名义上的处分权，剥夺其自由处分土地的权利[8]。由于政府对土地一级市场垄断，在征地行为中对农民的相关补偿不公，且补偿价款远低于农村土地被用于城市化建设时的土地价值，农民无法分享土地在市场流转中产生的价值，导致城乡财产性收入矛盾集中，纠纷不断[9]。这都迫使中国的市场化改革在农村被阻碍，使得已形成的城乡二元土地结构下的社会形态不断稳固，阻碍农民资产的流通与价值实现[10]。

总之，城乡二元土地制度已成为政府以低成本圈占土地，攫取土地价值，进行原始资本积累，这也是为何土地财政流行的真正原因。分配的不公和建设的不平等，进一步扩大了城乡差距，二元土地制度在一个闭合的循环内往复，问题逐渐积累，矛盾分歧终爆发。只有改革现存的城乡二元土地制度，建立统一的城乡土地市场[11]，才能使得城乡融合进一步发展。

三、城乡二元土地制度破除中的认知误区

破除城乡二元结构的核心要义是从制度上打破城乡二元土地体系，消除地权歧视，返还农民的土地财产权利、共享土地红利，建立健全城乡融合发展机制，建立统一的用地市场和产权归属制度。

推进城乡融合发展，强调的是实现城乡同态、相容，做到共同发展[12]。社会各界对此都有自己的见解，但应避免以下几个认知误区[13]。

(一) 城乡融合发展不等于城乡一样化

有观点认为，让农村在基础设施建设方面与城市一样就是实现城乡融合发展。然而这仅体现了城乡融合发展中浅表外化的要求，没有认识到城乡融合发展的实质是破除城乡二元结构体制下的土地制度，以城带乡，解决农民市民化中的一系列土地问题，实现优势互补，共享土地红利。

(二) 城乡融合发展不等于农村城市化

有观点认为，城乡融合发展就是要使农村城市化，最终消灭农村。如果仅是简单地将城乡融合发展与农村城市化等同，盲目地追求城市和农村在空间上的基础建设发展，不充分考虑城乡融合发展的本质要求和价值取向，一味地追求房地产化，便会出现城乡异化的场景。应当认识到农村存在的必要性，改变旧的发展模式和理念，促使城乡融合发展新局面的形成。

(三) 城乡融合发展不等于新农村建设

有观点认为，城乡融合发展仅是给予农村更多的物质和财政支持，与新农村建设差异不大。虽然二者都含有解决“三农”问题的战略意义，但城乡融合发展的内涵是打破城乡二元土地制度，新农村建设主要是针对农村发展，解决经济、社会、文化等问题，二者的关注点不同，把两者简单地画等号则是缩小了城乡融合发展的概念外延。

要认识到，城市与农村的社会属性不同、功能不同、历史任务不同，但二者都具有同等重要的价值，城乡融合发展的核心问题是妥善解决农民土地问题，改变城乡土地制度异化的局面，实现城乡协调。党的十九大报告强调的城乡融合发展关系是以此为基，更加强调城乡平等、同态、共融[14]，而不是简单地对城乡关系的概念进行置换。

四、城乡融合发展路径选择：深化农村土地制度改革

城乡融合发展是既认可城乡的独立社会存在又注重二者间的内在发展联系，注重在不同发展阶段过程中的异同，在彰显城乡具体差异的基础上，深化农村土地制度改革，筹划城乡之间融合发展的具体路径[15]。

(一)构建城乡统一的建设用地市场

集体土地使用权与国有土地权利的不平等主要表现在建设用地权利的不平等，我国现行土地法律对城乡建设用地法权的结构模型安排是“同地不同权”[16]，而土地制度改革的总方向应是消除所有制歧视，破除农村集体土地与国有土地在权能实现上的不平等地权结构形态。为此，应构建城乡统一的建设用地市场。

1.确立城乡统一土地法律制度

现行城乡二元土地制度的破除需要上位法赋予权源，才能使土地制度改革有法可依、于法有据。作为被《宪法》确立的制度，需要对其修改才能“有法可依”，才能进行一系列制度变革，对现有的土地法律体系进行调整。近年来，国家提出建立城乡统一建设用地市场的要求，这也是破除城乡二元土地制度的突破口，更是建立健全城乡融合发展机制的必然要求和应有之义。虽然，目前修改《宪法》《物权法》的时机仍不成熟，但从2015年初开展的“三块地”改革试点来看，在农村集体经营性建设用地入市方面取得了不少成效，承包地“三权分置”的改革也成效显著，这些好的经验和做法将会在正在修改的《土地管理法》《土地承包经营权法》中体现出来。从长远来看，除开承包地、宅基地的特殊性之外，农村集体建设用地最终会和国有建设土地走向统一，条件成熟的时候也会在法律制度上确立下来。当然，确立城乡统一土地法律制度是一个长期的过程，要有历史的耐心。

2.建立城乡统一土地登记制度

建立城乡统一土地登记制度是推动“三权分置”改革的必然要求[17]。城市建设用地使用权和房屋所有权都已建立完善的登记制度。全国土地承包经营权确权登记的工作已基本完成，在宅基地使用权和农民房屋进行确权登记后，以《不动产登记暂行条例》为原则性规范，制定《不动产登记法》，实现全国范围内土地登记与不动产登记相一致性，做到登记规则一致，登记机关统一，登记程序完备，登记效力相同，保障土地登记工作和法律适用的统一[18]。

3.实现城乡建设用地平等入市

打破城乡二元土地制度壁垒，构建城乡建设用地同等要求和统一的交易体系，实现城乡经营性建设用地“同等入市、同价同权”[19]。做到城乡经营性建设用地入市流转地位平等，以实现在市场上获得更多交易机会和利润的目标，并以同等的税费义务、土地增值收益分配进行规制，以土地流转市场形成的价格运转机制享有同等权益。即使出于公共目的征收集体土地，也应适用征收国有土地后的补偿价格标准，以相应的土地流转市场价格来确定其补偿价格，使农民真正享有其土地财产权，构建合理的利益分配格局[20]。同时，构建城乡统一建设用地市场就是要在城乡融合中实现二者入市后的权利配置和价格参与相统一，推动供地主体多元化[21]，实现城乡土地在同一市场中平等流转。

(二)完善农地承包权有偿退出制度

1.明确承包权有偿退出的条件

农地承包权的有偿退出本是为了解决农民市民化转变过程中的问题。因而，符合退地条件的主体应当被限制在不依靠农地收入生活、不再需要农地作为生存要素、能够在城市稳定生活的农户。考虑到农村的稳定以及对农民的权益保护，现阶段应将“全体成员同意+非农就业条件+非农收入条件+合法稳定住所”作为退出条件，当农地承包权退出进程趋于规范化之后，就可以以农民意愿为主要依据，来决定是否退出农地承包权。

从退出程序来说，为避免不规范、权力寻租及农户因退地引发的家庭矛盾等问题，应当严格规范退地程序。以退地所在区位、地块属性、经济发展条件为基础，针对不同标准的农户明确补偿年限并结合同期土地价格涨幅综合确定退地的补偿价款，保障退地补偿工作的一致性。对有退地需求的农户提出书面申请后，经由村民小组审核，村委会复核，公示无异议后，报乡镇政府批准。

2.完善承包权有偿退出的补偿

承包地具有财产价值和社会保障价值，农民依靠其生产生存，退地意味着农民将会失去其社会身份带来的最后保障。为此，应当完善退地补偿机制，给予农民发展资金，着眼于农民的未来生活保障[22]。

首先，就是确立补偿原则，在农地承包权退出具体补偿工作中应遵循公平公正、可持续发展等补偿原则。其次，要制定合理补偿标准，以退地所在区位、地块属性、经济发展、社会保障、维持稳定、增值收益等条件综合确定补偿金；并且建立多元化补偿体系，不仅以一次性经济补偿为满足，而应注重退地后续保障问题，提供分阶段补偿、部分经济补偿+保险+政策性住房相结合的多元方式，为农民退地给予信心和选择。最后，要多方筹措补偿资金，补偿款的资金来源更是承包权有偿退出的关键所在，没有资金支持退地工作也难以为继。应当将政府、村集体、承包经营者、金融机构融为一体，以政府补贴为主导，村集体为主要参与力量，引导承包经营者规范退地，组建有关金融机构提供贷款，做到退地工作长期稳定健康运行，减轻短期集中退地资金压力。

3.健全承包权有偿退出的保障

为促使退地农民实现真正意义上市民化的转变，应设立符合这部分人的社会保障或保险制度，使他们从土地福利保障转为社会福利保障，探索建立农民退休制度，为退地农民提供风险保障；考虑到退地农民的主要目标是进城居住，为避免退地返农的尴尬局面，应当确保退地农民有相应的就业能力，进行再培训，以此降低退地农民的生活风险[23]；对退地农民进行跟踪探访，核实退地补偿金的发放情况，落实退地农民子女的教育及住房安置情况，为退地农民解决后顾之忧。

(三)放开宅基地使用权入市流转

我国现行政策法规规定宅基地只能在村集体内部流转，但随着城镇化和农民市民化进程的加快，宅基地使用权和农民房屋对外转让等隐形交易屡禁不止，交易火爆，究其根本原因是市场需求旺盛，部分农民不再以宅基地住房作为福利保障[24]，这说明现行土地法律规定与社会实际需求之间产生脱节，法律未能及时回应社会需要。深化宅基地制度改革，赋予农民更多财产权益，在坚持宅基地集体所有的情形下，明确宅基地使用权入市的条件、方式等要素，为破除城乡二元土地制度、推进城乡融合发展扫清障碍[25]。放开宅基地流转的受让主体范围，由符合条件的农户将其宅基地及其上房屋售于本集体之外的自然人、法人；并按照“房地分离”模式采用法定租赁权的方式来处理房地关系，既可以充分利用、实现农民房舍的使用财产价值，增加农民的非农财产性收入，又可以解决农村融资不便的问题，为农村经济发展提供资金支持。唯有让宅基地流转主体完全放开，才能真正实现城乡融合发展。

(四)加快租购并举的住房制度建设

在城乡融合发展过程中，大量农民进城做“新市民”，首要解决的就是安置问题。面对我国购房压力大、租赁人口多的国情，完善住房制度建设更是“当务之急”。首先，从房屋居住功能的实现上来说，“租”“住”并无明显差别[26]，相较于“新市民”费力高价直接购房来说，在短期内租房成本低获益高。其次，在“三权分置”的农地改革背景下，农民可退出其闲置农地、流转其农地权益，这就为保障性住房建设用地提供了新的用地来源和渠道，为“需房”主体提供了多元化住房选择。同时，要加快推进集体经营性建设用地建租赁住房的试点改革，统筹深化农地“三权分置”改革[27]。加快租购并举的住房制度建设，以完善的住房租赁管理法律制度为基础，带动住房租赁市场有序运行，降低住房购买热度，从而有效抑制高房价和高租金现象。最后，要加强对租赁群体的保护，探索与购房制度相匹配的长期居住模式，以先租后购、租购结合等方式让“新市民”同等享受城市待遇[28]。

五、结束语

要认识到中国土地改革面临的困难具有制度内生性，从城乡统筹发展，到建立城乡经济一体化发展机制，到深化城乡一体化改革，到乡村振兴战略、城乡融合发展，到完善农村承包地“三权分置”制度，再到宅基地“三权分置”政策思路的十六年历程，反映了城乡二元土地制度逐步破除的探索历程。要坚守政策底线，稳步推进农村土地“三权分置”改革，通过改革试点形成的可复制经验来引导农民群众。虽然农地和宅基地“三权分置”改革的侧重点不同、土地管制也不同，但进行“三权分置”改革探索的根本目的都是旨在从制度上彻底打破城乡二元土地制度，正确处理农民和土地关系[29]。究其根本，就是要消除城市偏向和二元结构[30]，实现城乡结构从“对立”衔接“一体化”最终到“融合发展”的转变，推动农地“三权分置”改革与城乡融合发展配套进行[31]。

在决胜全面建成小康社会的时代背景下，农村土地制度改革必须按照顶层设计的要求[32]，统筹城乡要素，实现城乡联动并进，促使城乡融合发展。在坚持农村土地集体所有权不动摇的情况下，将农村土地“三权分置”的改革成果上升为立法并完善相关配套制度，积极回应中央的改革部署和实践需求，深化农村土地制度改革，并以此作为破除城乡二元土地制度的突破口。通过加快构建城乡统一用地市场和租购并举的住房制度建设，促使城市建设得以持续健康发展，农村生活能够稳定共享收益，让城乡融合发展落到实处，最终得到实现。