农地流转与乡村秩序：农民参与的困境与路径探析
——基于晋东南MS村的田野研究

崔腾飞，崔晓芳

(山西农业大学 公共管理学院，山西 太谷 030801)

中国乡村社会在改革开放40年以来经历的变化堪称是一场“隐性革命”，近些年这场“革命”在土地不断放权的情况下逐渐明朗化。(1)“隐性革命”一词提出受到黄宗智专著《中国的隐性农业革命》的启发。新时代，习近平更加切实体会到，农业要发展，就要让农业生产要素市场化，参与市场竞争，破除农村市场和城市市场的隔离[1]。因此以习近平总同志为核心的党中央、国务院高度关注农村土地制度改革问题。党的十九大报告提出，在第二轮土地承包到期后再延长30年，进一步稳定农村土地的承包关系，这为农村土地流转提供了政策保障，为乡村振兴带来许多新的机遇与挑战。然而，土地权利模糊和土地经营碎片化仍是当前我国乡村振兴的一个瓶颈，如何将土地中潜在的资本激发出来是当前国家和地方面临的共同难题。

一、 问题意识

《中华人民共和国宪法》第10条规定“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有，土地的使用权可以依照法律的规定转让”。该规定标志着我国二元土地制度的形成，同时土地使用权的流转也被合法化。这种土地权利的所属方式对地方政府的土地流转规定而言，既是挑战又是机遇。党的十八届三中全会进一步指出：“要赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能；建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。”这意味着政府对农民土地流转进一步放权，积蓄在农村土地中的市场价值需要进一步激发出来。在这种二元土地制度背景下，农村集体利益和农民自身利益很容易被侵害。在侵害面前，很多农民反应更多的是不积极，这很大程度上造成了现今乡村治理的困局。

关于土地流转的研究很多，随着理论研究的逐渐深入，胡新艳等认为农地确权仅仅是影响了农户的农地流转意愿，并没有直接作用于农地流转行为[2]。徐旭等曾对土地流转的动力进行过分析，认为农民村集体、各级政府、工商业主等不同经济主体在利益驱动下对农村土地流转产生了很大的推动力[3]。董国礼等对土地流转的阻力进行了分析，注意到我国农村土地是承担农民社会保障功能的一种福利手段，这增加了农民工对土地的依赖，大大限制了土地流转的规模和绩效[4]。政府也意识到这种保障功能的重要性，因而在对土地流转过程中是很谨慎的。有些学者则是从宏观视角出发，许恒周等对土地流转意愿影响因素分析基础上寻找政策启示[5]，谭洪业等则从产权、投资、交易费用和保障角度深入分析，来构建农地流转合理机制[6]。本研究认为很少有学者论及农地流转日常生活中的关系与实践，只有将农地流转还原到乡村社会的原初形态中，才能将一种理论的玄思变为现实研究。

站在乡村日常生活的角度，笔者对某地区MS村土地流转进行了实地研究，发现农民在农地流转过程中的主体地位缺失。无论从村庄管理机制层面还是从农民参与层面，农民主体地位处于全方位缺失状态。然而很多学者认为村庄现有管理机制是农民参与低的根本原因，把农民参与低看作为主体地位缺失本身，没有看到农民参与是一种过程性呈现，农民主体地位缺失是一种结果，两者存在很大的不同。在实践结构之中，从形式的规定到实质的过程会产生很大的偏差，这种偏差表现在村庄管理机制只看到农民主体地位缺失中有缺陷的制度和失职的村干部等因素，而忽略乡村这个社会实践形态本身对村民的影响，也没看到农民日常事务对农民主体地位缺失的强化。在这里要解决的已经不仅仅是农民参与低的问题，而是农民参与困境的问题。农民参与困境的路径是本研究的核心主题。

二、 农地流转中农民参与的过程

马克思主义基本原理中指出“实践是检验真理的唯一标准”，由于各地方的实际情况不同，我国现行农地流转主要形成了有“良乡模式”“新凤模式”“则字模式”“梅南模式”“东林模式”等[7]。地方经验本身是对各地农村土地权流转经验的总结，来自于实践又引导着实践。地方经验给地方带来发展效益的同时，也给国家带来了对于地方政府“合理放管”的考验。“合理放管”可以为乡村发展提供更大的空间，也可以让乡村在国家规定的范围内运行防止越轨。如果处理不好就会形成一个乡村土地食利群体。这个群体包括幕后的乡级政府、台前的村委会干部、乡村抬头的黑恶势力和缺乏法律意识的大家族等。改革开放四十年来国家意识的消退使他们缺乏管制，而和农民参与关联的民间监督机制又无法速成，这种管束机制真空无法有效监督地方性土地食利群体。以下通过某地区MS村土地流转典型案例来再现地方性土地食利群体的活动图景，进而从细微处来发现土地食利群体的行动轨迹，进而知道农民参与村庄事务的重要性和迫切性。(以下案例是由笔者加工筛选的访谈材料)

(1)案例一：MS村耕地被非法用作建房

1990年村民GH家承包村里的0.4 hm2良田，田地南边挨着一条国道，交通较为便利。于1993年，村民 GZ(与村民GH是堂兄弟)与村民GH商量将在国道边修建四间民房用作开饭店，四间民房刚好占据在村民GH的承包地头。考虑到村民GZ是自己的堂兄弟，村民GH同意村民在自家承包地头建房，该民房于1993年夏季建成。事后，村民GH得知村民GZ是在村干部TZ的建议下经过村委会同意在自己地头建房的。

1998年村支书PS也在挨着国道同样方向与村民GZ隔路修建民房用作居住。该民房修建时和占地的村民协商过，村民PS(大家族成员)是村支书，所以在修建民房过程中没有遇到任何阻力。

后来，村民GZ当被问及，仅仅村委会是没权力审批耕地变为建筑用地时，村民GZ的回答是，那时候管得松。至于村民PS，笔者没有能够从他那里得到一手访谈资料。20世纪90年代，国家重视农村经济发展，采取一种放活的管理方式，这为村级组织通过国家代理人角色实现自己赢利性目的提供了机会。

(2)案例二：MS村集体建设用地被卖

MS村有集体财产手工瓦窑厂7座，两座位于村的东北部，其余5座位于村的西北部。1990年村民GH承包村里手工瓦窑厂一座，由于机械砖厂和瓦厂的竞争，手工瓦窑厂在1999年关闭。在这座手工瓦窑厂周围，村民GH开垦出0.067多 hm2荒地，主要用来种植蔬菜和大豆，每年收成还可以。1998年村委会将该村效益相当好的养鱼池承包给外来开发商，占据的周围荒地良田面积达10 hm2(GH的瓦窑厂包括在内)。村民GH没有和村委会产生过多纠缠，其他被占耕地的大多数农民也没有不同意见。仅仅有异议的就是村民LD(养鱼池管理人)。

事后，问及当事村民这件事情时，大多数村民的回应是谁也不愿意得罪人，反抗怕的是得罪村委会。集体财产被变卖，大多数人反应是当时没人管，集体财产应当是由村民集体来做决定，村委会是村民集体的代表，村民个人表现出了不积极的态度，表现出集体行动的无意识状态。村民集体行为完全成为了单个村民的抗争事件。仅仅村民LD，由于自己管理的养鱼池被变卖，与村委会站在了对立面。然而在集体事件面前，村民LD的抗争以失败收场。在整个事件过程中，农民参与完全处于无意识状态，在这次集体财产变卖前后，农民不知道这是村集体财产这是其一，其二农民在整个事件中根本不知道该如何去参与，可以做的仅仅是独自的抗争。如果一种有组织的农民集体能够监督整个事件过程，村庄事务管理也许会朝着合理有序的方向发展。

(3)案例三：MS村耕地被县政府征收建酸奶厂

2000年，县政府在自然条件优越的MS村办设酸奶厂，依靠村委会强行征地2 hm2。酸奶厂从修建到运营，主要由县政府、信用社(提供贷款)、包工队、企业管理人员和生产营销人员参与。MS村村民部分跟随包工队干活，部分成为了企业的生产营销人员。然而由于经营不善，酸奶厂于2006年倒闭。

MS村耕地被强行征用做建设酸奶厂，承包土地的村民和其他村民认为整件事情理所当然。从征地到建厂的过程中，农民主体意识和维权意识处于主体完全缺失状态。而此时国家对地方政府坚持放活的政策，这为地方政府赢利性行为留有了空间。据某村民说，酸奶厂运营过程中一直处于亏损状态，农民为奶厂提供奶源，收到的大多是欠条。最终研究发现，酸奶厂的倒闭除了政府建设到管理的盲目性外，村民的素质低(在提供的生牛奶中掺假)也加快了酸奶厂的倒闭。但仅就酸奶厂的征地方式、贷款方式和追求政绩等而言，这次行为是对农民乡村事务主体身份的忽视。

(4)案例四：MS村私人霸占荒地建房引发的纠纷与村民私下将耕地转为建筑用地

2010年，MS村道路规划，将村民SL家的一处粪场(家里养殖100头羊，排泄的粪便需要放置)占据。故而，村民SL在新修道路的东边荒地处重新收拾出一块粪场。2016年60多岁的村民GS考虑到自己3个儿子中，老大和老三(和黑社会打交道)都成家有了自己的新房子，唯独老二(曾经因为父母的干预离过婚，和再婚妻子生有一儿子)和自己老两口住在一起，但是村中能建房的地方大多已被别人占用或者开为荒地。而村民SL家粪场周围加上村民GX和XP家的荒地处正好可以修建五间房子，于是村民GS家中老三带领一家人强行在村民SL粪场处打地基。由于村民GS家建房是未经上边批准的，村民SL将此事上告至县土地局。当天县土地局来人找阻止了村民GS的非法建民房行为，当时村民XG由于将自己耕地与别人家耕地私下置换建房行为也被县土地局阻止。然而当县土地局人员撤离数天后，村民GS与村民XG强行在原来地点打起了地基，最终修盖起了自己的房舍。

MS村乡村事务的管理近些年出现了无政府的状态，县乡一级政府没有时间和精力去管理，村委会的权威和力量日渐势弱，大家族和黑恶势力有抬头的危险。村委会、大家族和黑恶势力等成为了乡村事务和集体无归属土地的争夺主角，小家庭则成为此类事件的受害者。随着土地权利的放开，国家意识在农村的力量在不断弱化，而村庄中一种规范有序的农民充分参与的秩序又迟迟难以建立。“小政府，大社会”是否合理？无疑私人政府与非法政府必须要小，而一种理性合法的政府绝对不能小，政府的乡村社会引导力度必须加大。政府行政维度的淡出是增加乡村事务管理民主和自治的体现，那么乡村司法与乡规民约的政府干预维度是应该受到重视的。我们要构建一种国家意识统合的、农民积极参与的、守乡规民约司法的乡村社会秩序。

三、 农地流转中乡村秩序下的农民参与: 能力增强与意识不足

习近平强调，土地流转和多种形式规模经营，是发展现代农业的必由之路，也是农村改革的基本方向[8]。然而农地流转关键因素还是在农民参与，以往对农民参与性的研究大多是从上而下的角度来进行分析，认为农民的参与性可通过生活事务中权力赋予、程序调整和契约改变来得以实现，农地流转因农民参与权的丧失而缺乏合法性和正当性。积极探索农地征收中的农民参与机制，是完善集体土地所有权立法的一个突破现实困境的对策思路[9]。然而，参与权力诠释的权威性始终让笔者存在疑虑，农民的意义世界和日常生活在权力视角下被忽略，社会研究不能停留在权力程序化之中，我们应该将其扎根于农民的日常生活实践之中，农民的参与正是实践选择的结果，参与是一种选择过程的实践呈现。规定的完善并不一定能够决定该规定的效果，规定必须转变为一种实践过程。要改变乡村社会的不仅仅是制度层面的，还要深入到乡村的社会建设，用乡村社会建设来检验实践效果和纠正规定的误差，乡村社会的表现与真正意涵需要深入到乡村秩序中来理解。

(一)20世纪80年代之前的乡村秩序形态

乡村秩序主要由国家和农村社会的二元整合而实现的。构成二元整合的相关变量主要有农村社会结构、国家能力和农村社会群体的共同意识[10]。乡村秩序的均衡是国家意识与农民参与整合效果决定的，三种变量正是这两种力量整合的三个维度。从历史延续的角度，我国乡村秩序是在三维度共同作用下不断演进的。传统乡村秩序是一种国家意识影响农民参与主导的“乡土秩序”，即内生秩序， 村庄宗族、士绅等是内生秩序运作与管理的主要力量，国家通过科举、伦常和祭祀等影响村庄家族、士绅等群体，达到国家意识对乡村“内生秩序”的渗透。1949年新中国成立，传统乡村秩序中的家族、士绅等力量在全国范围土地改革的浪潮中解体，形成了国家—集体—农民个体的新型社会结构形态，属于一种国家意识统治农民参与配合的政治秩序，即“外生秩序”。村庄小队、人民公社等是在外生秩序运作和管理主要力量，国家主要通过人民公社将行政指令沿着国家—集体—农民传达给村民，进而达到国家意识对乡村“外生秩序”的统治。从传统乡村秩序的农民参与主导到计划乡村秩序的农民参与配合，呈现出的是农民参与程度的两种极端状态。农民参与主导乡村秩序结果是伴随乡村土地兼并而导致的乡村社会的贫富差距形成的乡村社会结构两极化，生活在穷困边缘的农民成为挑战传统乡村秩序的潜在力量，对乡村秩序的均衡状态造成极大威胁。计划乡村秩序的后果是土地作为集体财产背后，农民安全意识和参与意识的缺失，结局是国家意识到农民参与的机械化管理而带来的僵化毫无生机的计划秩序。

(二)20世纪80年代之后的乡村秩序形态

改革开放后，我国开始实行家庭联产承包责任制，人民公社解体，“乡政村治”模式开始推行。从乡村某些事务和土地的经营管理角度，放开了农民自由参与管理的限制，某种程度上激活了土地上面农民的投入热情[11]。 20世纪90年代末村民自治制度强制实施以后，国家对乡村的组织和管理逐步放松。在这种情况下，部分地区的地方政府通过土地向农民摄取利益资源，从而形成乡镇“营利性经纪人”格局，最后导致了杜赞奇所指的国家政权“内卷化”[12]。这种后果正是，农民在乡村管理、土地调换和提留粮的上交中参与主体的缺失所导致的，正是这种情况导致了很多地方村干部和乡镇政府挤压农民利益，而农民自我保护和事件参与意识呈现不积极状态，此阶段乡村秩序属于几近失控的危险状态。2002年后土地使用确权并且实行费改税，地方精英通过土地对农民的利益侵害得到抑制，乡村紧张的局势在国家相关政策调整下得到缓解。但随之而来的是农村呈现出一种“无政府”状态，黑势力和家族势力有再次抬头的趋势。乡村的无政府秩序带来的是黑势力和家族势力主导农民参与，普通民众将主要精力放在自己土地和兼职打工的创收上，对自己无法影响的或者说参与结果一样的乡村事务仍然呈现出一种不积极的态度。此背景下有一种正在向传统乡村秩序发展的苗头，国家力量的强化又成为大多数农民的期盼。

(三)党的十八大后乡村秩序与农民参与现状

MS村属于人民公社体制解体后国家在基层的行政与自然重叠的村落，都有着自己独特的地域、经济、行政和边界，案例中所记述的村中发生的故事也是典型事件。习近平总书记在谈到坚持稳定土地承包关系时指出，要依法保障农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权利[13]，MS村农地流转赋予了这种村落与众不同的特征，对其原有乡村秩序形成了一定的冲击。土地承包、乡村自治、土地确权和税费改革、乡村振兴等政策的实施与推进不断地解放着农村的劳动力，也不断激发着农民生产力创造的积极性，选择以土地作保障进行副业生产和外出打工，这极大地增加了农民的收益。土地的国家征用、反租倒包也为农民带来了不小的收益。土地确权和农民收益增加，使农民在土地流转与乡村治理事务中的精力和实力有所增加。土地权属的确定化使得村民们为了自己的利益会自发的组合在一起形成比较强大的乡村网络，此种乡村网络成为与村委会共同处理乡村事务的重要两股力量。种种例证，显示出农民的参与能力在谈判资本增加的基础上在不断的增强。然而，吴晓燕在调研中发现，随着土地流转和外出就业的增加村民的参与意识并没有明显增强[14]。比如村民选举中，投票考虑的不是村民对村干部能力的认可和自己政治意向表达，更多成为一种李沛良的 “工具差序格局”，其在农村不断形成并发挥作用，它自身还形成一套不断更新的机制。在这种的村民选举机制下，乡村的发展与治理陷入到恶性循环怪圈之中。农民参与方式的纠正和农民主人意识的回归乃是当务之急，而这些在法律、制度等远离农民的形式理性是难以达到的。

通过以上分析得出，新中国成立后土地改革将农村的管理与建设逐步纳入到了国家行政统一指令式的管理之下，乡村建设完全成为了一种政府行为。这种管理是一种政府替代了农民，这对乡村建设中的农民参与是一种变相压制。没有农民参与和活跃的民间力量的输入，乡村建设成为由上而下单向度的行政任务。农村实行家庭联产承包责任制后，生产单位由生产队变为小的家庭，农民的生产积极性被调动了起来，生活条件和经济能力不断提高。然而与很多学者预测的不同，经济能力的提高并没有带来农民参与政治与公共意识的自觉。从案例二来看，在村集体利益的维护上，农民表现出怕得罪人心理，面对自己群体的利益集体行动陷入困境，实践中农民参与的不在场是问题的症结所在。国家意识与农村参与统和困境的根本在于农民主体地位的缺失。

四、 农地流转中乡村秩序下农民参与路径：专家系统与意识培育

农业作为乡村的主要生产方式决定了土地是非常重要的生产要素，土地分配的合理化与有效化直接影响着乡村的生产状况。纵观中国近代一百年的农业史，每一次土地改革都带来了乡村社会“革命式”的变化，从土地私有时期士绅和大家族主导的乡村内生秩序到新中国三大改造后国家意识主导的乡村外生秩序，再到改革开放后四十年土地承包时期的乡村自治，土地问题始终是牵动着我国乡村事务的敏感神经。很多学者从制度、法律、管理和政策等角度对农民参与机会和能力的问题做出了解释，但没有抓住乡村秩序中的深层逻辑，即农民参与本身。研究发现要恢复农民的主体地位需要从以下方面找出路。

(一)主体意识的培育

中国乡村社会建设经历由传统家族和士绅参与为主的内生秩序到国家意识统治的外生秩序转变。面对家族和士绅控制的乡村内生秩序中土地兼并和贫富差距导致的农民主体不在场，以梁漱溟为代表的乡村建设学派欲通过乡村实验对乡村社会建设带动农民参与实现乡村振兴与国家富强。然而当今很多关于乡村秩序建设仅仅停留在研究阶段，身体力行进行乡村试验较少。近代乡村建设运动给我们的启示是以乡村专家为主形成一个实践团队，身体力行的深入到乡村的日常生活之中，在日常生活之中来发现乡村问题的原因，通过专家的力量来牵动农民参与，将专家与农民力量相结合来培育乡村公民社会，让农民接触、了解、内化和力行公民意识。乡村专家给农民带来的不仅仅是一种咨询服务，这些专家可以看作为农村社会工作者，是乡村事务的协助管理者、监督者，也是知识、文化和信息的传递者。

(二)专家系统的引进

对乡村秩序调整强调农民的参与，更要强调国家意识参与的“统合”作用，“统”通过乡村基层组织管理创新与职能转变得到加强，乡村基层组织是国家与乡村结合的关键性载体，“统”强调加强乡村基层组织的治理能力，它能够将国家意识的外在秩序和农民参与的内生秩序很好地结合起来。“合”是专家系统引入与乡村农民组织进行合作，乡村农民组织是农民自组织的力量的一种体现，乡村专家系统引进使得乡村农民组织更好地发挥作用并促进农民获得主体地位。这就形成了国家—基层组织下的国家意识与农民组织—专家系统下的农民参与之间实现均衡。这种均衡不是一种常态，它常常会被打破，为避免国家意识独大的政府化乡村秩序和民间家族和黑恶势力独大的非正式乡村秩序，专家系统可以通过农民组织带给农民参与乡村事务的程序-行政兼司法的规则双重模式。这既有利于农民参与意识过程培植，也能对村委会进行监督，并对乡村非正式势力进行规约。

(三)配套制度的建构

乡村专家对乡村社会的责任不仅仅是研究，专家应该扮演乡村研究者和乡村社会工作者双重身份。在乡村事务的管理中，村委会贯彻执行国家意识、乡村专家协助管理和支持乡村建设、农民主导自决乡村事务，达到乡村秩序中国家意识与农民参与的统合。专家在其间是一个管理协助、资源支持和信息供应的角色，而不是一个替代农民参与的角色，乡村事务中主张农民参与的主导作用。由于我国乡村社会本身发育缓慢，这套保证国家、专家、村民三位一体的联动机制需要一套制度作为保证。使得信息传递通畅，乡村社会自组织快速发育，良性的统合机制得以形成。

五、 结束语

随着国家对土地不断确权，土地作为农民的主要财产属性不断确定化。这使得农民在与基层乡村组织博弈的过程中具备了谈判的能力，也可以说土地确权使得博弈中农民不再过多受到村干部制约，农民乡村事务参与的能力不断增强。然而农民这种参与能力并没有转化为农民参与本身。通过研究发现，将农民参与转化为乡村建设实践的过程，首先，要进行农民启蒙，培育农民的参与意识；其次，引入专家系统，让专家扮演农村管理协调者和社会工作服务者的双重角色，使国家—基层组织下的国家意识与农民组织—专家系统下的农民参与实现力量均衡；最后，提供相关制度保证，构建国家、专家、村民三位一体的联动统合机制。最后形成国家通过基层乡村组织实现乡村的行政管理，专家协助农民自组织中农民参与实现乡村的社会建设，实现国家意识与农民参与的统合。