西安建设国家中心城市对策研究

张 楠，余咪咪

（西安理工大学 土木建筑工程学院，陕西 西安 710048）

2018 年2 月7 日，国家发改委正式发布了《关中平原城市群发展规划》，在其中明确提出了“建设西安国家中心城市”。至此西安成为了继北京、天津、上海、广州、重庆、成都、武汉、郑州之后的第九座国家中心城市。国家中心城市作为国家城镇体系中级别最高的核心城市，其通过自身强大的辐射、带动、支撑和服务能力在一定区域范围内的社会经济发展过程中发挥着重要的作用[1]。一个城市的“国家中心城市”定位得以确认，意味着国家对于该城市发展定位的认可，并明确了其在区域发展中的地位和作用。同时，国家在政策、资金等方面也会对其有更大力度的支持，以促进国家中心城市的快速、健康发展，并更好地实现其中心城市的功能。这对于一个城市来说既是一次重大的发展机遇，也是一个挑战。西安作为十三朝古都、西北重镇，如何认清自身的不足，发挥优势，承担起国家中心城市的职能是目前西安建设国家中心城市的关键。

一、西安建设国家中心城市的优势分析

（一）政策机遇优势

1.“西部大开发”战略。自2000 年“西部大开发”战略实施以来，西安作为西部大开发的桥头堡，其社会经济发展取得了巨大的进步。在经历了2001—2010 年的奠定基础阶段后，西部大开发已经进入到了加速发展阶段（2011—2030 年），在“十二五”规划末期，西安的国内生产总值从2000年的646.13 亿元，增加到了2015 年的5 801.20亿元，增长了将近9 倍；实际利用外商直接投资额从2000 年的1.56 亿美元，增加到了2015 年的40.08 亿美元，增长了近26 倍。随着《西部大开发“十三五”规划》的颁布，西安将在新的发展要求和目标下获得新的发展机遇。

2.“一带一路”战略。作为古代丝绸之路的起点，西安在古代的欧亚文化交流和贸易往来中发挥着重要的作用。而2013 年新的“一带一路”战略的提出，又为西安作为“丝绸之路经济带”的重要节点城市获得大发展提供了一个难得的机遇，也促使西安加大向西开放的力度，为扩大同丝绸之路沿线国家和地区的经济往来创造了更多的可能。

3.“陕西自贸区”建设。2016 年8 月陕西自由贸易实验区成功获批，其也成为第三批自贸区中唯一的西北地区省份。而陕西自贸区也将通过探索内陆型自贸区与“一带一路”沿线国家经济与文化交流的新模式和新路径，为作为自贸区重要组成部分的西安提供更大的政策支持和经济发展选择。

4.国家级“创新改革试验区”建设。2015 年9月，西安成为国家系统推进全面创新改革试验的八个区域之一，2016 年6 月24 日，国务院批复了《西安市系统推进全面创新改革试验方案》。这对于西安来说，既是国家赋予的一项重要使命，又是西安获得的一次重大发展良机。西安可以通过在创新驱动发展转型方面的实践，实现“补齐短板、发挥优势”的发展目标。

（二）区位交通优势

西安地处中国陆地版图的中心位置，区位优势明显，发挥着连接中西部、贯通南北的重要作用。在国家高速路网中，有京昆线、福银线、连霍线、包茂线、沪陕线等5 条高速公路通过西安，同时，以西安为中心的“米”字型快速公路干线网也辐射全省[2]。在国家高铁网中，随着2017 年7 月9日宝兰铁路的正式开通，以西安为中心的西北地区高铁与全国高铁网正式实现了互联互通，也使西安真正成为了国家“四纵四横”高速铁路网中的一个重要节点。在航空运输方面，西安咸阳国际机场是全国八大枢纽机场之一，为西北地区最大的空中综合交通枢纽，也是中国大陆第八大机场以及中西部地区第三大机场（2015 年客运吞吐量），同时也是全国第五大机场（面积）。

在2017 年2 月国务院颁布的《“十三五”现代综合交通运输体系发展规划》中，西安被定位为全国十二个最高等级的国际性综合交通枢纽之一，全国八大铁路枢纽之一，西安火车站更是全国仅有的三个可以直接到达中国大陆每一个省会城市的市级车站之一。等到2022 年规划中的高铁线路建成之后，西安的一日生活圈，将覆盖到大半个中国[3]。

（三）文化科技优势

作为世界四大古都之一，西安拥有悠久的建城史，是中国历史上建都朝代最多、影响力最大的都城，是中华文明和文化的重要发祥地之一，有着“天然历史博物馆”的美誉[4]。周、秦、汉、唐等13 个朝代在此建都。西安作为国家第一批公布的国家历史文化名城，其丰富的历史文化遗迹和深厚的传统文化底蕴，使西安成为展示中国历史文化和发展文明的一个重要窗口，也为西安发展历史文化旅游带来了丰富的旅游资源和先天优势。据统计西安市2018 年共接待游客24 738.75 万人次，旅游总收入2 554.81 亿元。

全市拥有普通高等院校63 所，各类科研机构3 600 余家，省部级以上级别的重点实验室和工程技术研究中心共231 家，各类专业技术人员达到了46 万人，同时拥有众多高层次的科学家，并聚集了中国航天工业1/3 以上、航空工业1/10 以上的科研和生产力量，科教综合实力和技术创新能力位居全国前列[5]。

二、西安建设国家中心城市的劣势分析

（一）城市整体规模方面

一个城市的规模，在一定程度上反映了这个城市发展的基本承载能力、要素聚集能力和带动能力。作为国家中心城市，要发挥自身的带动作用，促进所在区域和周边城市的发展，其自身首先要具有一定的规模，包括其土地面积和人口规模[6]。与其他8 个国家中心城市的规模比较来看，西安还存在一定的差距（见表1）。在9 个国家中心城市中，主要为中东部城市，只有成都和重庆为西部城市，与西安的区位条件比较接近。

在城市土地面积方面，西安市目前土地面积10 752 平方公里，建成区面积700.27 平方公里。与同处西部的重庆和成都相比，土地面积相对较小。

在人口规模方面，西安2018 年底人口为1 000.37万人，除与郑州人口（1 013.6 万人）比较接近外，与其他几座城市人口规模都相差较大，特别是同在西部的重庆和成都，人口规模分别达到了3 101.79 万人和1 633.00 万人，差距明显。对于国家中心城市来说，城市产业发展的劳动力需求与国家中心城市社会人口的现实存在着规模差和结构差等问题，这种城市社会状况成为制约城市效率的重要因素[7]。因此，西安目前人口还需要进一步增加，以满足建设国家中心城市的需要。

表1 国家中心城市城市规模统计表

（二）空间辐射能力方面

1.所在城市群规模较小，经济腹地支撑能力受限。国家中心城市的建设和发展，都是依托着一定的城市群作为发展基础和影响腹地的。如表2 所示，目前9 个国家中心城市所依托的分别是京津冀城市群、长三角城市群、粤港澳大湾区城市群、成渝城市群、长江中游城市群、中原城市群和关中平原城市群，西安所在的关中城市群从土地面积上说除了较广州所在的粤港澳大湾区较大外，比其他城市群的面积都小很多。而在GDP 方面，关中城市群差距明显，差距较小的成渝城市群也要比关中城市群高2 倍以上，差距较大的长三角城市群甚至要高出关中城市群将近7 倍。同样在人口规模方面也存在着很大差距。这些都反映出西安在区域辐射能力方面还存在着较大不足。

表2 国家中心城市所在城市群情况统计表

2.经济规模有限，带动能力不足。国家中心城市的经济规模的大小，直接影响着其对周边城市的带动和辐射能力。如表3 所示，目前，在9 个国家中心城市中，除了西安的GDP 没有过万亿元外，其余城市的GDP 总量都超过了万亿元，最多的上海甚至已达3 万多亿元，而西部的重庆和成都两市的GDP 也基本是西安GDP（8 349.86 亿元）的2 倍左右。虽然在GDP 增长速度方面较其他城市稍高，但除与天津差别较大外，与其他城市差距不大。另外，在人均GDP 方面除了优于重庆外，距离其他城市都还有一定差距。从西安目前的经济发展态势来看，西安在国家中心城市中仍然是最弱的一个，还需要不断提高其对周边城市的带动能力。

表3 国家中心城市经济发展情况统计表

（三）城市发展潜力方面

1.文化潜力发掘不足，文化产业发展缓慢。西安拥有深厚的文化底蕴和文化产业发展基础，目前，西安市共有国家级文化产业示范园区1 个、国家级示范基地10 个，省级示范基地60 个、示范单位26 个，这些都有利于西安文化产业的发展。但在产业发展过程中西安并没有很好地发掘深层次的文化特色，文化产业发展仍然没有达到很好的规模效应。表现在三个方面，一是文化产业发展很不平衡，发展较好的主要是文化旅游和软件开发等行业，而影视制作、文化创意和印刷包装等产业发展较为缓慢；二是文化产业关联度不够高，还停留在文化资源的浅层次的开发和重复开发上，而深层次的产业开发不足；三是没有形成龙头企业，企业规模普遍较小，没有能够发挥很好引领、带动作用的领军企业[8]。

2.创新优势未发挥，科技转化率低。西安拥有众多的高校和科研院所，具有很强的科研实力，在科技创新方面展现出了很强的发展潜力，但是这些创新优势并没有发挥出来，没有转化成经济发展的优势。主要根源在于科研成果转化率较低，特别是当地转化率低。很多科研成果仍然存在于论文和实验室里，与企业的需求存在一定差距或者是没有合适的企业能够利用创新成果。西安本地的龙头企业、创新企业数量不多、质量不高，出现了工业企业无法承接科研成果的尴尬局面。

3.对外开放程度有限，经贸、文化交流需加强。西安作为一个内陆城市，也没有临大江大河，在发展对外贸易方面与沿海沿江城市相比具有天然的劣势，虽然近几年随着相关国家发展战略和政策的支持，西安的对外贸易有了较快发展，但是与其他国家中心城市相比仍然存在较大差距。如与西部的重庆和成都相比，重庆2017 全年实现进出口总额4 508.25 亿元，实际使用外资金额101.83 亿美元。成都2017 年全年实现进出口总额583.004 3 万美元，实际利用外资100.41 亿美元。而西安2017 年全年进出口总值2 545.08 亿元，实际利用外商直接投资53.07 亿美元。西安的对外贸易存在着整体规模较小，外贸依存度偏低、外贸出口结构不合理等问题，需要进一步的调整和完善。

在对外文化交流方面，西安在年度接待国外代表团和荣誉市民数量、国际友好城市数量、领事馆数量和外国常住人口数量以及针对外国人服务项目等方面都存在短板[9]。西安要建设国际化大都市，建设国家中心城市，提高对外开放程度和交流水平，一定要从官方、民间两方面努力，增强对外吸引力，完善服务水平。

三、西安建设国家中心城市的对策探讨

（一）合理扩大城市规模，努力扩展辐射范围

1.合理扩大城市区域，促进城市快速发展。城市土地空间资源，是城市发展的承载体，如果规模过小的话将限制城市的快速发展，西安目前的城市规模还无法完全满足建设国家中心城市的需要。通过撤县设区、区域合并等方式扩大城市区域是一个可行的办法。近两年西安通过将户县撤县变区更名为鄠邑区，并代管西咸新区等措施扩大了城市规模，今后还可以通过西咸一体化的发展促进大西安的建设，使西安拥有一个合理的规模，以满足城市快速发展的需要。

2.放宽落户政策，提供优势资源，引进各类人才。一个城市的人口规模大小，一方面反映了城市的综合吸引力，另一方面也是影响城市经济发展的重要因素。通过放宽落户政策增加城市人口规模，既可以增加生产者的数量，促进城市经济规模的增长，又可以扩大城市内部消费需求，带动城市经济结构调整。

同时，城市的竞争，归根到底是人才的竞争。通过提供各种优势资源，创造良好的发展环境，吸引国内外的各类科技人才、管理人才和创业人才落户西安，为西安的经济转型、产业升级和城市建设提供人才保障。

（二）强化政府服务职能，优化公共服务平台

当好“店小二”是当前政府对自身定位的一种形象描述。这反映了政府对自身服务型职能的认知。对西安市的各级政府来说，应通过简化办事流程、提高工作效率、加强超前服务意识来强化政府服务职能，为企业、各类人才和群众当好“店小二”。同时，通过打造各类企业孵化园区、产业基地、众创空间、特色小镇等发展平台，为企业的发展创造优质的环境，为创业者提供良好的支撑，为高层次人才提供合适的施展舞台。实实在在做好政府的服务、支撑、引导职能，为城市的经济发展营造良好的氛围。

（三）发挥科技文化优势，提升创新发展能力

将西安的科研优势转化为现实的产品优势和产业优势，是西安目前经济发展中需要实现的一个主要目标。而要做到这一点，一方面需要提高科研人员的市场敏锐度，既要有将科研成果推向市场，实现成果转化的意识，又要有针对市场需求进行科研活动的主观能动性；另一方面又要求企业重视科技研发、加大科研支持力度，鼓励创新。同时，利用西安作为国家创新型试点城市和全面创新改革试验区及西安高新区建设国家自主创新示范区的优势，提升创新发展能力、促进产业升级、实现西安的创新型城市建设。

在文化创新上，首先要对文化资源深层次开发，将资源开发与文化创意、创新相结合，打造西安整体文化形象；其次拓展文化创意产业，加强文化旅游、影视制作、文化创意等产业的发展，打造文化产业龙头企业，增加城市名片；最后，拓宽文化产业融资渠道，增加文化产业扶持力度，发挥政府导向作用，培养文化创新人才。

（四）优化经济结构，拓展对外经贸联系

在西安目前的经济结构中，国有企业发挥着重要的作用，且国有企业体量过大，而相对的民营企业发展较为缓慢，缺少大型民营明星企业。这使得西安经济发展过于依靠国有企业，无法发挥民营企业优势。因此需要优化经济结构，制定优惠政策和扶持机制，推动民营经济的快速发展，打造大型民营企业。

在西安经济发展中，还应大力发展对外贸易，利用一带一路战略和欧亚大陆桥建设的机遇，加强同丝绸之路沿线国家的经贸联系。通过开通欧亚专列和建设专业航空货运机场，打造铁路和航空物流基地，促进西安对外贸易发展。