湄公河水安全问题初探

邢鸿飞 王志坚

摘 要

湄公河的航运、水电、灌溉、环保等问题涉及流域六国，国家间政治、经济、文化差异明显、利益交叉重合。要维持地区水资源可持续和合理发展，湄公河水问题应去安全化。当前一些环保组织、域外大国以及下游国家将流域旱涝问题、水电问题政治化甚至安全化，而又将中国虚构成安全威胁来源，这给地区发展造成重大阻碍。笔者认为，健全全流域重大事项决策机制是实现湄公河水问题去安全化，解决流域主要矛盾的关键。

关键词 湄公河 水安全问题 去安全化

一、问题的提出

根据联合国环境规划署2002年统计，我国有18条国际河流，国际河流数量仅次于俄罗斯、美国、智利，与阿根廷并列第4位。王志坚.权利义务对等原则在国际河流利用中的适用[M].南京：河海大学出版社，2017：234.]这些流域涉及东北亚、中亚、南亚、东南亚等19个国家，影响约30亿人口。我国境内国际河流流域面积约280万平方千米，约占整个陆地国土面积的三分之一，[邓宏兵.我国国际河流的特征及合作开发利用研究[J].世界地理研究，2000（2）：93.]境内产生的水资源量约为 7278 亿立方米，占全国水资源总量的 27%。[刘恒等.关于加快我国国际河流水资源开发利用的思考[J].人民长江，2006（7）：32.]同时，我国也是世界上人均水资源较贫乏的国家，人均水资源量约为世界人均的四分之一，对国际河流的开发将有助于缓解水资源供需矛盾。但由于我国国际河流开发时间晚，面临着国际舆论、水资源发展理论等许多因素的制约与挑战。湄公河（我国境内河段又被称为澜沧江）是我国西南最重要的国际河流，共有中国、老挝、缅甸、泰国、柬埔寨和越南等6个流域国。根据美国俄勒冈州立大学跨界淡水争端数据库（TFDD）统计，湄公河流域的总面积与各国所占面积、流域内总人口、各国人口以及人口密度、流域年均水量与各国水贡献量的基本参数如表1所示。[表中国家年均水量以及国家水量/总水量数据来源：Transboundary Freshwater Dispute Database （TFDD） （2007）[EB/OL]. Oregon State University，http：//www.transboundarywaters.orst.edu.其他數据为TFDD网站2018年数据。]

湄公河的航运、水能开发、水资源灌溉、水环境保护问题涉及多个国家，多种利益交叉重合;且各流域国均为发展中国家，流域人口密集，政治、经济、文化差异明显;加上历史上的矛盾冲突，现实中该地区域外势力的掺杂，使流域合作成为地区安全合作的重点和难点。因此，以湄公河流域为分析单位，以湄公河洪涝治理、水电、环境保护等不同领域带来的安全问题为主要内容，结合TFDD和湄公河委员会等机构的流域水资源统计数据，对湄公河流域的安全现状与未来发展进行分析，特别是对湄公河水问题的安全化开展研究很有必要。[虽然近年来很多学者和政策分析家广泛使用“环境安全”或“生态安全”概念，但这些术语往往在地理/生态学中得到应用，而不是政治意义。本文所谓湄公河水问题的安全化是因湄公河水资源的开发、利用、保护引发国家利益层面甚至国防外交层面的矛盾与冲突的有很强政治意蕴的命题。]

二、湄公河水问题的安全化与去安全化

“安全化”研究是哥本哈根学派在国际安全领域的主要贡献之一。“安全化”概念将安全问题由静止的概念发展成动态概念，成为描述、追踪、判断以及转化安全问题与普通社会问题的重要工具。布赞等认为“安全化”是一个过程，当某公共问题被政府部门、社会精英、大众媒体等利益相关方作为“存在性威胁”提出，甚至即使超出一般政治程序而不失为正当，则这个问题就成为安全问题了。[[英]巴 ·布赞，奥 ·维夫，迪 ·怀尔德.新安全论[M].朱宁，译.杭州：浙江出版社，2003：32-33.]因此安全化就是使某一公共问题（指涉对象）经过特定演变而成为需要国家高层介入的过程。国家在不同时期有不同的安全重点，在现实中，当任何问题被认可为“安全化”指涉对象时，就会形成新的安全领域。[[新]拉贝若-安东尼，等.安全化困境：亚洲的视角[M].段青，译.杭州：浙江大学出版社，2010：3.]在很多存在跨国河流的地区，由于共同沿岸国对河流边界划定、航行、水资源分配、水污染、生态保护等方面存在利益冲突，各相关国家相继采取保密、上升谈判级别、联盟、借助域外势力等手段提高问题级别，水安全化现象普遍存在。

20世纪90年代以前，湄公河水问题还不是地区政治和安全问题。1955年以前，美国较多参与湄公河的调查与开发，随着越南战争的爆发，其对湄公河事务的直接参与才逐渐减少。60年代到90年代中期，联合国有关机构、欧洲一些国家通过官方开发援助或直接投资、捐助等方式，逐渐取代美国参与到湄公河下游国家调查、开发湄公河水资源的合作中。但受制于地区局势，湄公河水资源开发进展缓慢。

冷战结束后，中国经济持续发展，对湄公河利用程度加大，包括美国在内的一些西方国家、国际组织以及环境保护团体出于不同的目的，利用湄公河沿岸国某些正常的利益冲突，联合下游受影响的国家、社区，提高对湄公河水资源的关注度。“中国对湄公河水资源利用的增加会损害下游”的论调，经过各种媒体渲染而被当地民众接受，因其“具有危险性”而逐渐被不适当的安全化，成为安全问题。

虽然“安全化理论并没有告诉我们安全化是‘好的还是‘坏的”，[Johns Nyman. Securitization Theory[A]// Laura J Shepherd， ed. Critical Approaches to Security： An Introduction to Theories and Methods[C].London： Routledge， 2013：60.]但如果水资源长期处于安全化背景，流域国虽然能获取短期利益，但也有可能意味着对其他流域国资源的掠夺，因而会造成不公平的结果，甚至陷入安全困境之中。因此，水资源问题的“安全化”让湄公河水合作更加困难，要想湄公河水资源健康发展，下游国家必须使水资源问题 “去安全化”，使其回归到一般社会性问题。[王庆忠.大湄公河水资源“安全化”的形成及影响[J].东南亚纵横， 2016（5）：11.]

国际河流水资源去安全化是以“合作—共赢”的新安全话语来重构安全的流域集体认同，使水问题从安全领域回到“普通的公共领域中”。[潘一宁.非传统安全与中国-东南亚国家的安全关系——以澜沧江-湄公河次区域水资源开发问题为例[M].东南亚研究，2011（4）：35.]通过去安全化过程，流域国之间存在的抗性思维得以消除，流域国互信增加，流域国用水关系趋于平等。中国在这方面的努力和贡献有目共睹：从 2002年开始，中国无偿向湄委会提供澜沧江—湄公河汛期水文资料;为了增信释疑，2010年 6月，中国邀请湄委会官员参观景洪和小湾大坝; 2011年开始，中国方面又向湄委会提供澜沧江旱季水文数据。中国通过这种“去安全化”的行为，让下游国和国际社会认识到中国的合作善意，从而增加合作机会，共同抵御水安全威胁。

但湄公河水问题的去安全化要求所有流域国家共同努力，把地区发展放在湄公河流域发展战略的优先地位。长期以来，湄公河发展战略（尤其是湄公河委员会的战略报告）的制定过程中，国际组织、发达国家一些专家、环保和学术团体甚至某些西方国家基本处于主导地位，反而当事国政府（尤其是下游国政府）倒被边缘化了。由于湄公河地区甚至全球范围的国际媒体，一度把中国看成是湄公河水资源的“存在性威胁”，这非常不利于形成该地区水资源开发问题的客观认识，进而达成共同发展的目标。当事国政府参与度不足，必然导致信息失真，从而走向湄公河水问题的过度安全化：如下游很多民众受到一些环保国际组织和团体的过分渲染，对流域生态保护极端敏感;过度重视当地村落、民族原生态文化，而轻视集体利益、国家发展和现代文明带来的好处，导致下湄公河流域地区各国（包括泰国）长时间发展缓慢。

三、中国在湄公河水安全问题中的角色困境

（一）旱涝灾害问题

湄公河在流域六国的社会经济发展中具有非常重要的地位。农业是湄公河水资源的主要消耗领域，湄公河下游四国常因灌溉发生矛盾。由于人口增加，极端气候的增多，近年来湄公河流域经常出现大旱。随着中国在境内澜沧江水电大坝的陆续建成，越来越多的国际媒体将责任归咎于中国。其实，湄公河流域并不缺水，造成缺水的原因主要是经济及政策原因，而不是地理原因。这些国家在水利基础设施方面投入不足，致使灌溉不力，已经引发一些国家的粮食安全问题。但四国很少积极面对，也很少在湄公河灌溉等基础设施领域开展官方的高层次的国际合作，给非官方力量的非正常介入以可乘之机。近20年來，越来越多的非政府组织以环境保护和争取河流沿岸居民利益的名义对流域国合理的水利开发行为提出抗议，放大河流开发的负面影响，给流域国政府决策造成压力。部分流域国甚至追随西方所谓发达的环保主义理念，在防止气候变化等问题上大做文章，迟滞了本国灌溉农业和防治灾害方面的基础设施建设。

与灌溉问题相对应的是，湄公河洪水也是威胁地区生命财产的大问题。根据湄委会2015年国家洪水报告，21世纪的前五年，湄公河洪水造成的人员和财产损失仍然相当巨大。

湄公河下游四国每年都有几十到上百的生命被洪水夺去，这种亟待解决的人权问题的重要性不言而喻。但因湄公河下游国家活跃着各种环境保护组织和私营媒体，环境保护势力影响巨大，有的国际组织与NGO甚至主导了当地媒体的话语权。它们无视各国每年的生命财产损失及其造成损失的真正原因，从不将洪灾视为需要六国联合应对的“安全问题”，而是罔顾事实，歪曲真相，将洪涝灾害归咎于中国。当前，湄公河洪涝灾害问题的解决，迫切需要下游各国政府避免将矛头指向中国，而将自然灾害上升到对地区人民构成“存在性威胁”的高度，继而在全流域进行信息共享、统筹规划，合理建设堤坝等防洪设施，造福各国人民。

（二）水电开发问题

湄公河多年平均径流总量约484 亿立方千米，从河源到河口总落差达 5000多米，水能资源丰富，水电理论蕴藏 9006万千瓦，可开发装机容量 6437多万千瓦（下游3700万千瓦）。可事实上，上游（中国段）平均水力资源开发利用率仅为8.7%，[孙周亮等.澜沧江—湄公河流域水资源利用现状与需求分析[J].水资源与水工程学报， 2018（4）：70.]湄公河下游（中国以下）的水电开发过程更为复杂。虽然湄公河下游水电规划较早（20世纪50年代），但因受制于历史、技术、资金、地区局势以及环保组织反对等因素，实际开发阻力很大。

本可以成为缓解各国能源危机，助力各国经济发展的水电能源，却因为水电负面影响的解读过度，导致湄公河水电能源综合规划困难，水电网络不能建立，部分下游国经常处在缺电与贫穷的恶劣生存环境中。泰国缺电严重，但民间声音对水电多有戒惕，地方法规对此也限制颇多，现只能从老挝、马来西亚、缅甸、中国购买不足部分的电力。老挝的水电修建计划也并不顺利，世界银行、亚洲开发银行曾批准向老挝贷款援建南俄2号、南柳、南俄、欣本等水电站，但这些项目都曾遭到民间各种各样的反对，他们还向贷款方施加各种压力，阻碍水电开发进程。非政府组织在湄公河流域最关心的问题是环保，这些组织多发端于发达国家，代表发达国家或某些特定社会阶层的利益与价值，往往过分强调保护环境而忽视流域内国家的基本国情和发展经济的需要。国际自然保护联盟 （IUCN）、世界自然基会 （WWF）、水、粮和环境对话（ DWFE ） 、国际河流组织（IRN）等非政府组织通过参与当地国家内部决策或外部施压等方式，渗透与发挥影响。

对水电负面影响的过度夸大，使得湄公河流域各国之间的水资源开发合作愈发困难，国民经济难以长足发展。老挝有83% 的国土位于湄公河流域内，能源发展潜力最大，本来水电可以成为出口创汇的重要手段，但到2012年，老挝已投入运营的支流水电站只有12座，总装机容量 187 万千瓦，仅占全国水电技术可开发量的 8%。[吕星，王科.澜沧江湄公河次区域资源合作开发的现状、问题及对策[A].//李晨阳、卢光盛主编. 澜沧江湄公河次区域合作发展报告 （2011-2012） [R].北京：社会科学文献出版社，2012 ：110.]基于同样原因，水电大坝对流域整体水资源的调控作用被忽视，甚至毫无科学根据地夸大水电大坝的负面功效，对其修建持彻底否定的态度。例如，早在2009年联合国环境规划署《东南亚淡水危机评估》就明确指出，中国澜沧江水坝全部建成之后，能够减少湄公河洪水季节水量的17%，而在旱季可以增加40%的水流量。[澜沧江水库的蒸发不会加剧下游湄公河的干旱[EB/OL].http：//www.china.com.cn/economic/txt/2010-04/12/content_19793411.htm]但直到今天，仍有人居心叵测地指责中国建造澜沧江水坝，妄称中国的澜沧江水坝是造成湄公河下游地区旱涝灾害加剧的主要原因。

水資源事关国计民生，河流水库蓄水能力和水电开发程度显示了国家控制水资源时空分布不均的能力。发达国家的人均库容和水电利用大多程度高，而不发达或落后国家利用程度大多较低。日本、法国、挪威等24个国家90%水电能力被开发，美国也开发了80% 的水电，[王亦楠.对水利水电工程的社会认知亟需走出“生态愚昧”[J].中国三峡， 2016（12）：81.]而湄公河流域6个国家水电的平均开发程度不到20%。近年来，湄公河流域外的一些大国为了遏制中国，联合一些别有用心的媒体散布“水电妖魔论”、“中国威胁论”。这种基于大国间的利益博弈乃至权力角逐，使得湄公河上游、中游水电开发的负面影响被无限放大，上述水问题的过度安全化，严重干扰和影响了湄公河流域各国的经济发展和社会进步。

（三）“水霸权”问题

哥本哈根学派认为安全化是一种极端的政治化形式。[E Goh. China in the Mekong River basin： the regional security implications of resource development on the Lancang Jiang[A].//Ralf Emmers，ed， Non-Traditional Security in Asia[C]. London： Routledge， 2017：237.]安全化过程中包含四类行为体，即：安全化施动者;指涉对象（其安全需要得到保护的行为体）;威胁代理（threat agent），也就是制造威胁的元凶;听众。在湄公河水问题的安全化进程中，安全化施动者多元，包括国际组织、下游国家、环保团体等各种非政府组织以及学者等社会精英。指涉对象多元，包括人权、环境、洪涝灾害、贫困、文化、社会发展、国家安全等。但由于一些安全化施动者将威胁元凶主要描述为中国，经过国际和当地媒体的渲染，在普通民众中造成中国“水霸权”的错误印象。 例如，利勃曼（Liebman）将中国在湄公河上的举止比作“滴水式霸权”，[Alex Liebman.Trickle-down hegemony？ Chinas “peaceful rise” and dam building on the Mekong[J].Contemporary Southeast Asia， 2005， 27（2）：281.]  Menniken称中国为跨界河流的“好斗者（Rambo）”，而Nickum则称中国为“上游超级大国”。[James Nickum. The upstream superpower： Chinas international rivers[A].// Olli Varis， Cecilia Tortajada and Asit Biswas， eds， Management of Transboundary Rivers and Lakes[C].Berlin and Heidelberg： Springer-Verlag，2008：227. ]中国成为湄公河安全化进程中的“安全化他者”。[  “安全化他者”其实就是制造敌人的过程。参见王凌.安全化他者——从安全化理论解读“中国威胁论”[M].江南社会学院学报， 2012（1）：8;另参见潘亚玲. 安全化、国际合作与国际规范的动态发展[J].外交评论，2008（6）：56. ]

除了上文提到的将洪涝灾害等问题归咎于中国外，一些西方学者还将中老缅泰四国湄公河航行与“中国水霸权”联系起来，认为中国在2011年12月与泰国、缅甸和老挝组成联合巡逻队，这是中国意图在湄公河下游建立军事存在。[R Cronin. China and the geopolitics of the Mekong river basin （Part I & Part II） [J/OL].World Politics Review， http：//www.worldpoliticsreview.com/articles/11761/china-and-the-geopolitics-of-the-mekong-river-basin-part-i ; http：//www.worldpoliticsreview.com/articles/11766/china-and-the-geopolitics-of-the-mekong-river-basin-part-ii.]其实，中国与下游国家在主权平等基础上的航行协定，旨在增加河流航运、促进贸易和旅游业。联合巡航也是在2011 年“10·5”湄公河惨案发生后，四国遵照国际法、合作打击危害航运的国际司法协助行为，与中国在本地区的优势地位没有任何关系，更谈不上霸权。

西方国际关系学者倾向于将霸权判断标准局限在三个方面：主导国家具有提供某些商品和某种威胁的具体物质手段（霸权能力） ，能被承认对某些功能负责（霸权表现），并且能使下属国家服从（霸权遵守）。[Luis L Schenoni. Hegemony[M/OL].Oxford Research Encyclopedia of International Studies， Subject： International Relations Theory， Political Economy， Security Studies， https：//oxfordre.com/internationalstudies/internationalstudies/view/10.1093/acrefore/9780190846626.001.0001/acrefore-9780190846626-e-509.]在湄公河水安全问题上，中国展示了“遏制”和“整合”战略，前者被定义为整合或遏制不对称竞争对手的双边或多边战略，后者被定义为通过激励措施鼓励服从。[M Zeitoun， and J Warner. Hydro-hegemony-a framework for analysis of trans-boundary water conflicts[J].Water policy，2006， 8（5）：438.] 笔者认为在湄公河航行问题上，由于中国作为受害者国籍国采取积极主动的措施和下游国协商，共同制定保护航行安全的协议与规范，不存在谁对谁的“服从”问题，至多可以说，中国在建立促进湄公河地区发展的合作方面发挥着领导作用。至于在非航行水安全方面，由于没有全流域的水合作条约，应以是否侵犯了别国应有的权利作为是否是水霸权的判断标准。根据TFDD数据，我国对湄公河的水量贡献率为18.6%，扣除湄公河生态需水比率后还有13.4%的水权份额，[王志坚 .国际河流法研究[M].北京：法律出版社，2012：210.]而我国对湄公河水资源利用率还远远没有达到这个阈值，在湄公河流域不存在水霸权。[王志坚.水霸权、安全秩序与制度构建[M].北京：社会科学文献出版社，2015：58.]

在“水霸權”论中，除了中国因国家实力和上游国优势位置的原因被错误指责为对下游国家的安全构成威胁外，所谓的环境保护专家也指责中国对湄公河生态造成威胁，国际河流组织是这方面的代表，该NGO成立的最初宗旨就是“让河流自由流淌”。在其多份报告中，都出现，如下观点：湄公河最重要的是什么？ 是不可持续的澜沧江水电大坝和湄公河航行，还是维持湄公河的鱼类种群、生物多样性和完整性？ 澜沧江水电大坝将摧毁湄公河，沉积将摧毁澜沧江水电站大坝。[Tyson Roberts. Downstream Ecological Implications of Chinas Lancang Hydropower and Mekong Navigation Projects[R].International Rivers Network paper， January 1， 2001.]

而一些下游流域国家的看法却与之相反，他们认为和上游中国共同开发湄公河水电与灌溉资源可以极大地促进本国经济发展、消除贫困。所以也就有了相反的设问：当地人民最终的问题可能是：最重要的是什么？ 在世界上最贫穷的两个国家—— 老挝和柬埔寨，维持鱼类种群和更大的生物多样性，还是为现在和未来的人口提供更好的生活？[Chapman & He Daming. Downstream Implications of Chinas Dams on the Lancang Jiang （Upper Mekong） and their Potential Significance for Greater Regional Cooperation Basin-wide [EB/OL]. mimeo， 2000， http：//www.anu.edu.au/asianstudies/mekong/dams.html， p.5-7.]在湄公河流域，所有沿岸国家都是快速发展的发展中国家，其经济要求具有显著的首要地位，流域资源的发展往往被政府主要用于资源开发以促进国民经济增长。[E Goh. China in the Mekong River basin： the regional security implications of resource development on the Lancang Jiang[A].// Ralf Emmers， ed. Non-Traditional Security in Asia[C]. London： Routledge， 2017：257.]正如柬埔寨交通部长Khy Tainglim所说：“水是我们的石油，我们的黄金矿山，我们的主要自然资源，我们应该用我们的水出口并获得外汇来发展这个国家”。[“Water is our gold” —The battle of words begins[N].Phnom Penh Post， 8-21 March 1996.]

四、去安全化与湄公河六国决策机制构建

去安全化就是“将威胁转化为挑战，将安全转化为政治”，去安全化也被视为是安全化的反策略或转向。[Juha Vuori. Religion bites： Falungong， securitization/desecuritization in the Peoples Republic of China[A].//Thierry Balzacq， ed， Securitization Theory： How Security Problems Emerge and Dissolve [C].London and New York： Routledge， 2010：191.]在湄公河流域，去安全化就是指将水电、洪涝、环境等问题从安全议程中移开并回到“正常”的政治话语中。由于中国作为地区大国、又占据湄公河上游地理位置，正常的国家水利开发行为被安全化施动者认定为威胁来源，湄公河水问题被过度安全化了。对于他们来说，中国对湄公河各个下游国家构成“生存威胁”，对地区生态环境也有重大负面影响。如何看待中国被无端指责为“安全化他者”？我们该如何应对？笔者认为重要是应将安全化视为一个过程，去安全化也应该是安全化参与者宣称一个特定问题、事件或行为者不再是“存在性威胁”的过程。

湄公河水资源开发与利用带来的冲突与合作，是中国与东南亚部分国家间关系中的一个非传统安全问题，尽管各种国际组织在价值层面和科学层面对湄公河开发进程发挥着重要影响，但对于全流域的水资源合理利用来说，流域内国家的政治意志和决策仍然是湄公河水资源发展成功与否的关键。由于历史恩怨、意识形态、发展阶段、利益冲突、大国介入等复杂因素，湄公河流域六国在湄公河水安全问题上很难达成一致意见并形成合力。因此在湄公河流域，对洪涝、贫困、环境、发展的“威胁来源”认知非常重要，只有充分认识到这些问题的“威胁来源”是发展问题，才能进一步促进各国利益分配调整，应对各种挑战，同时考虑个体、社会和环境利益，完善政府的综合安全观。

当前，无论是湄公河的开发还是保护，流域国经济、技术和管理落后都是重要的制约因素，因此，流域国的首要任务是经济发展、社会进步。客观看待洪涝、水电开发、环境保护问题，无疑有利于本地区的发展和进步。虽然流域各国对湄公河的需求差异较大，如中国和缅甸集中于水电与航运、老挝集中于水电和农（渔）业、泰国关注灌溉与水产、柬埔寨依赖洞里萨湖渔业、越南重视湄公河三角洲水稻农业，但各国若能通力合作，上、中游国家间合理开发水能，下游国家专注农业、渔业生产，上下游国家保持经常性的信息交流，涝季蓄水，旱季放水，就可以发挥水库、水坝的防洪抗旱、水电收益、稳定灌溉、日常用水和可持续农业与渔业功能。

湄公河流域的发展方向是实现全流域的一体化管理，当前该地区有湄委会、大湄公河次区域经济合作机制（GMS）、澜—湄合作等多个合作机制，如何在机制合作中嵌入主权国家为主体的相对独立且有效的决策与执行机制，是实现去安全化，改变错误威胁来源认知、促进流域未来稳定繁荣的基础。根据1995年《湄公河流域可持续发展合作协议》成立的湄委会是目前湄公河流域唯一的政府间国际组织，其旨在为湄公河的航行与非航行利用及环境保护提供有法律约束力的规则。但湄委会的国际法主体资格并不完善，中国、缅甸不是协议缔约国和湄委会成员国。显然，没有上游國中国、缅甸的参加，协议的关键条款便形同虚设。其次，湄委会并没有充分的决策和裁决权。虽然湄委会有三个常设机构（理事会、联合委员会、秘书处），但一旦湄委会未能及时解决分歧与争端时，上述问题应移交各自政府，这就从机制上否定了湄委会最终的决策权和裁决权。再次，湄委会的资金主要来自发达国家和发展伙伴（包括国际组织），现阶段湄委会约有 80%的资金来源于发达国家的援助，[卢光盛.中国加入湄公河委员会，利弊如何[J].世界知识，2012（8）：32.]而发达国家援助的主要兴趣点往往集中在环境保护、生物多样化、气候变化、人权及文化保护等方面，因此，湄委会的政策导向不能完全反映经济发展落后的流域国家的意愿和需求。

因此，无论是扩充现有湄委会成员国还是建立新的流域机构，如何健全流域国范围内的决策机制，是日后湄公河流域发展与保护的重大课题。借鉴国际上一些成功的加权表决机制（如国际货币基金组织表决机制），在湄公河全流域可以建立基于各国产水份额的重大事项决策否决机制。如根据湄公河基本参数中的六国水量贡献的比例，中国产水量占总水量的18.60%，缅甸占2.07%，老挝占36.36%，泰国占16.12%，柬埔寨占20.04%，越南占6.82%，对于水利灌溉、水电建设、流域水利发展战略等重大事项，对流域水量贡献小的国家（如小于15%）或流域外国家及国际组织只有项目环境评估的建议权， 不具有实质否决权或启动预先协商程序（在湄委会机制中称为PNPCA）的权利，这就能保证重要事项决议的民主性和科学性。

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[15]Mekong River Commission. Annual Mekong Flood Report[C]. Phnom Penh， Cambodia： MRC，2014.

[16]Nickum， James. The upstream superpower： Chinas international rivers[J].Management of Transboundary Rivers and Lakes， 2008.

[17]Zeitoun， M and Warner J. Hydro-hegemony-a framework for analysis of trans-boundary water conflicts [J]. Water policy， 2006，8（5）.

（责任编辑：林立）