澜湄国家命运共同体视域下的区域公共卫生安全合作治理

刘 稚 徐秀良

（1.云南大学，云南 昆明650091）

公共卫生安全是指以最大限度减少发生紧急公共卫生事件时，危及国民集体健康而采取的主动和被动的活动。①“The World Health Report 2007：A Safer Future： Global Public Health Security in the 21st Century”， World Health Organization，2007，p.1，https://apps.who.int/iris/handle/10665/43713， 访问时间：2020 年11 月24 日。中国、缅甸、老挝、泰国、柬埔寨、越南六国山水相连，人文相亲，随着公共卫生安全问题全球化、区域化趋势的发展，公共卫生安全合作成为澜湄国家关注的重要领域，并取得了一些进展。 特别是2020 年初新冠肺炎疫情的暴发更深刻印证了澜湄国家是休戚相关的命运共同体，进一步凸显了澜湄区域公共卫生安全合作治理的紧迫性。 澜湄国家在公共卫生安全合作治理方面有共同的利益和目标，2016 年六国共同发起的澜湄合作机制也已成为开展区域合作，维护区域安全的重要平台，开展区域公共卫生安全合作治理已成为推动澜湄国家命运共同体建设的重要路径。 在当前形势下，澜湄六国可以共同抗击新冠肺炎疫情为契机，在澜湄合作机制下着力提升区域公共卫生合作的层次和水平，推动构建多层次的区域公共卫生安全体系，通过区域治理保障共同安全，打造澜湄卫生健康共同体，为澜湄国家命运共同体建设注入强劲动力，同时也为人类卫生健康共同体建设提供具体范例。 鉴此，本文试图从澜湄国家命运共同体视角阐述本地区公共卫生安全合作治理的进程，通过梳理澜湄地区相关基础和条件，剖析澜湄国家在公共卫生安全合作方面存在的治理困境，并就新形势下如何推进公共卫生安全合作治理与澜湄卫生健康共同体建设进行探讨。

一、澜湄国家命运共同体与公共卫生安全的内在联系

新冠肺炎疫情深刻印证了澜湄国家是休戚相关的命运共同体，更让域内各国人民体会到共建澜湄国家命运共同体的现实意义。 澜湄国家命运共同体与公共卫生安全合作治理是双向互动的过程，澜湄国家命运共同体为公共卫生安全合作治理提供了理念和目标，公共卫生安全合作治理则是澜湄国家命运共同体建设的重要路径和领域。

1.1 澜湄国家命运共同体是开展公共卫生安全合作治理的核心理念和目标

责任共担的共同体是构建澜湄国家命运共同体的必要条件。 此次新冠肺炎疫情造成的负面影响已超出了“二战”结束以来任何一次全球公共危机的范畴，疫情的无国界性和无差别攻击性导致了一系列治理赤字。 新冠肺炎疫情的突发性、复杂性、蔓延性和危害性要求澜湄国家团结合作，共同应对以战胜疫情，“共建团结互助、平等协商、互利互惠、合作共赢的澜湄国家命运共同体”。①“李克强在澜沧江—湄公河合作首次领导人会议上的讲话（全文）”，新华网，2016 年3 月23 日，http://www.xinhuanet.com/world/2016-03/23/c_1118421752.htm。澜湄国家命运共同体是首个获得域内各国正式认可，并已经进入建设日程的多边命运共同体，面对疫情，澜湄国家守望相助，所传递出的价值性共同体和实体性共同体理念，将转化为区域公共卫生安全合作治理的巨大精神和物质动力。 事实上，推进澜湄公共卫生安全合作治理将有利于打造澜湄卫生健康共同体，它不仅是澜湄国家命运共同体的有机组成部分，阐释了澜湄国家命运共同体的宗旨和内涵，也是人类命运共同体在区域层次公共卫生安全领域的延伸与扩展。

澜湄卫生健康共同体是澜湄国家命运共同体与公共卫生安全合作治理深度融合的产物。新冠肺炎疫情正威胁着澜湄国家人民的身体健康和生命安全，推进区域公共卫生安全合作治理的紧迫性和重要性为各国所认识和接受。 构建澜湄国家命运共同体要最大限度地凝聚各方共识，寻求公共卫生安全合作的最大公约数。澜湄国家命运共同体建设体现了一种促进各国国家利益最大化的共同努力，将有效地验证人类命运共同体理论，进而推动人类命运共同体理论的深化。②卢光盛：“全方面推进澜湄国家命运共同体建设”，《中国社会科学报》，2020 年7 月9 日，第8 版。澜湄国家命运共同体是域内六国合作的最终目标，它的实现需要澜湄卫生健康共同体的加持，因为它能成为实现这一目标的一种关键性工具。③Hans-Georg Ehrhart， Hendrik Hegemann and Martin Kahl，“Towards Security Governance as a Critical Tool： A Conceptual Outline”， European Security， Vol. 23， No. 2， 2014， p.145.在澜湄公共卫生安全治理目标上汇集多方愿景，以区域共治的思维引领各行为体并建立认同，赋予各国共同体感和归属感，而这种共同体感和归属感的最大集合就是所谓的“共同命运”。④汪炜：“‘一带一路’战略下中国在东南亚区域治理价值目标的建构”，《战略决策研究》，2017 年第4 期，第29 页。在共同安全基础之上促进区域公共卫生安全治理，推进澜湄卫生健康共同体建设，为澜湄国家命运共同体提供新的组织元素，将更加丰富和发展人类卫生健康共同体建设的内容。

1.2 开展公共卫生安全合作治理是构建澜湄国家命运共同体的重要实践

推进公共卫生安全合作需域内各国形成治理合力，共同应对。 随着区域化的快速发展，各国之间相互依存度加深，各类突发公共卫生事件屡屡发生，事关域内各国的切身利益，对社会经济发展、人的安全和国家安全等造成了严重威胁，区域性的公共卫生安全问题逐渐成为共同挑战。 重大突发公共卫生事件往往超越国家空间和属地范畴，外溢扩散产生“多米诺骨牌”传递效应，成为域内各国共同的安全议题。 然而，单凭一国之力和资源很难有效应对并解决，相涉国家间加强合作是应对安全威胁的必然选择。①刘有军、谢贵平：“‘一带一路’视域下西部边疆非传统安全：威胁及应对”，《太平洋学报》，2020 年第7 期，第76 页。即便单个国家能防控好疫情，仍面临输入性风险，也可能因其他国家抗疫不力而损害其所必需的外部安全与发展环境。 公共卫生事件的区域属性决定了域内各国的挑战是共同的，责任也是共同的。②陶倩：“携手打造人类卫生健康共同体”，《红旗文稿》，2020 年第11 期，第45 页。消弭公共卫生安全问题造成的负面影响与威胁，构筑起各国应对疫情威胁的共同利益，维护区域环境发展安全，在共同利益的交集内进行区域公共卫生安全合作治理是势所必然。 在有效防控国家安全风险的前提下，优先保障人的安全和社会安全，使利益各方在应对公共卫生安全威胁的区域化动向之中，能够产生较大的治理凝聚力和内生发展动力。

从区域整体方案着手，寻求构建澜湄国家命运共同体的有效治理之道。 面对区域性公共卫生事件，虽然各国治理观念、社会结构和价值观、政治制度等存在差异，对公共危机的判断和应对会有不同，但对威胁的共同认知，有利于各国在区域层面开展公共卫生安全治理。 首先，在完善澜湄合作机制的基础上，实现整体功能的提升。 既可以保障公共卫生安全治理的有序进行，也可以提升政策制定与实施的制度化水平。 其次，凝聚澜湄国家治理公共卫生问题的观念、价值等方面的区域共识。 消除公共卫生问题的威胁，需要切实的区域合作治理。 再次，域内国家的公共卫生治理能力是维护澜湄区域公共安全的关键指标。 国家的治理能力是维护公共卫生安全的重要手段和途径，注重医疗卫生人才的培养，以提高域内国家对公共卫生的认知与治理能力更是题中之义。 最后，优化区域资源配置，引导治理资源流向域内需求方。澜湄国家尽管有公共卫生治理的意愿，但由于国家实力所限，无法为区域治理提供充足的公共产品，鼓励澜湄国家企业开展经营、技术方面的合作与交流，毕竟区域性公共产品的供给需要稳定的权力结构和物质力量支撑。③Robert Keohane， “Governance in a Partially Globalized World Presidential Address， American Political Science Association，2000”， American Political Science Review， Vol.95， No.1， 2001， pp.1-13.总的来说，加强公共卫生安全合作，实现治理的规范化、制度化，是维护区域公共安全的重要因素，有利于促使区域成员在共治中共享和共赢。

二、澜湄地区公共卫生安全合作治理的基础和条件

由于地理、气候等多方面因素，澜湄地区历来面临着较大的传染性疫情防治压力，通过多年来各种公共卫生合作项目与机制的建设，该地区已经具备开展区域公共卫生安全治理的基础。 新冠肺炎疫情突出了开展澜湄公共卫生安全合作治理的紧迫性，共同利益的扩容有效提升了澜湄国家间的政治互信，进一步夯实了澜湄公共卫生安全合作治理的基石。

2.1 澜湄地区已构建起区域公共卫生安全合作治理框架

澜湄国家“高度的社会经济多样性，新发传染病和突发公共卫生事件的影响，更突出了跨国卫生合作的重要性”。④Piya Hanvoravongchai and Irwin Chavez，et al.，“An Analysis of Health System Resources in Relation to Pandemic Response Capacity in the Greater Mekong Subregion”， International Journal of Health Geographics， Vol. 11， No.53， 2012， pp.1-10.为保障流域跨境卫生安全，降低区域易发流行性疾病引起的发病率和死亡率，加强地方公共卫生、信息共享及疫情防控等方面的合作，澜湄六国卫生部长于2001年在中国昆明签署谅解备忘录，在法律和政策框架内启动合作机制：湄公河流域国家疾病检查项目（Mekong Basin Disease Surveillance，简称MBDS）。 通过制定跨境疾病监测和综合治理的方法，提高六国在传染病预防、调查、应对和控制方面的能力，减轻由传染疾病引发的负担。①“MBDS Background”，MBDS Foundation Secretariat，http://www.mbdsnet.org/about-mbds/mbds-background/， 访问时间：2020年7 月6 日。该项目由执行委员会、秘书处和国家协调机制、国家分区协调小组三个层级构成，以互信、透明、合作精神为核心价值观，合作范围主要包括卫生系统发展、多部门合作、实验室能力强化和网络化、人力资源开发、跨境活动，以及与全球和区域卫生议程相关的疫情暴发的联合应对。②“中国等6 国续签‘疾病监测合作谅解备忘录’”，中国国家卫生健康委员会国际合作司网站，2015 年5 月19 日，http://www.nhc.gov.cn/gjhzs/s3582/201505/19fa0dc5cdb445d88f53bcce22 33fb3f.shtml。湄公河流域国家疾病检查项目经费最初由美国洛克菲勒基金会赞助，后经六国卫生部同意，成立湄公河流域国家疾病检查项目基金会，由基金会统一筹集资金并开展区域卫生合作项目。成立于2003 年的伊洛瓦底江—湄南河—湄公河经济合作战略组织（ACMECS）明确将公共卫生合作作为地区发展宗旨之一。 2005 年11 月，湄公河五国在举行第二届伊洛瓦底江—湄南河—湄公河经济合作战略组织峰会期间，五国领导人针对东南亚突出的禽流感问题专门发表宣言，强调加强合作，共同战胜禽流感及其他传染病疫情，维护了该地区的稳定与发展。③朱新光等：“建构主义与东盟公共卫生合作”，《云南社会科学》，2006 年第6 期，第14 页。早期澜湄区域公共卫生合作极大地促进了公共卫生知识体系和卫生治理制度④张蕾：“国家能动性与公共卫生治理规范的本土化——以泰国参与东南亚公共卫生治理为例”，《东南亚研究》，2020 年第2期，第77 页。的完善，推动了地区疾病监测网络与防控机制建设，提高了澜湄地区医疗卫生服务水平，奠定了跨境卫生治理结构转型的基础。

澜湄合作机制启动后的区域公共卫生安全合作治理，既是对流域地区既有公共卫生安全合作传统的继承，又是六国在新的合作平台下推动公共卫生健康事业发展的体现。 公共卫生与澜湄国家人民生活和生命健康息息相关，良好的公共卫生环境是衡量六国经济社会可持续发展的重要参数，也是构建澜湄卫生健康共同体建设的主要方向。 2018 年澜湄合作第二次领导人会议上提出，进一步拓展数字经济、环保、卫生、海关和青年等领域合作，逐步形成“3+5+X 合作框架”。⑤“李克强在澜沧江—湄公河合作第二次领导人会议上的讲话（全文）”，新华网，2018 年1 月11 日，http://www.xinhuanet.com/world/2018-01/11/c_1122240871.htm。《澜湄合作五年行动计划（2018—2022）》明确了澜湄国家要在社会人文领域开展卫生合作，加强对新生和再发传染病的防治合作，建立并完善跨境传染病预警和联防联控机制等，⑥“澜沧江—湄公河合作五年行动计划（2018—2022）”，新华网，2018 年1 月11 日，http://www.xinhuanet.com/world/2018-01/11/c_1122240868.htm。公共卫生无疑是澜湄合作的一个重要方面。 2018 年9 月，中国、老挝、缅甸、越南四国卫生部门官员商讨构建边境地区传染病联防联控和联合应对机制。 面对新冠肺炎疫情，在澜湄合作第五次外长会议上，六国一致表示要加强公共卫生合作，以共同应对疫情为契机，探讨建立重大突发公共卫生事件联合处置机制，使公共卫生安全成为澜湄合作新的增长点。⑦“澜沧江—湄公河合作第五次外长会在万象举行”，中华人民共和国外交部网站，2020 年2 月21 日，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1747790.shtml。2020 年8 月召开的澜湄合作第三次领导人会议上，各国达成设立公共卫生专项资金的共识，通过专项资金向湄公河国家提供物资和技术支持，并在新冠疫苗研制完成并投入使用后，优先向湄公河国家提供。⑧“李克强在澜沧江—湄公河合作第三次领导人会议上的讲话（全文）”，新华网，2020 年8 月24 日，http://www.xinhuanet.com/2020-08/24/c_1126407739.htm。澜湄国家企业或医疗机构积极推进公共卫生合作，在抗疫合作中互帮互助，使区域公共卫生安全治理更具专业性及实效性。 例如，泰国拉玛提波迪（Ramathibodi）医院引进了上海联影医疗公司生产的uCT530 设备，为新冠肺炎CT 影像智能化诊断提供重要设备支撑。⑨“全球战疫：中国科技助力泰国抗击疫情”，中国新闻网，2020 年5 月6 日，https://backend.chinanews.com/gj/2020/05-06/9176730.shtml。

2.2 澜湄国家携手抗疫诠释了命运共同体精神

澜湄国家坚持“以人为本”的原则，把人民的安全健康放在第一位，为公共卫生安全合作治理奠定了基础。 与欧美国家奉行“个人主义”至上的文化背景不同，澜湄国家在新冠肺炎暴发以后，秉持“以人为本、生命至上”的价值信念，以抗击疫情为目标，凝聚起全民之力，主动作为，围绕救治和阻隔两大关键环节落实抓细，及时遏制住疫情在澜湄地区的蔓延态势。 澜湄国家秉承安全发展是“人”可持续发展的内在价值，同舟共济，携手抗疫，有效地保障了防疫防控工作的进展，与欧美、拉美地区疫情持续恶化相比，澜湄国家已进入“后疫情”阶段。 在澜湄国家抗疫的过程中，社会组织和公众等多元化地参与，对国家治理起到了有效地补充。 面对突发公共卫生事件，公共事务的管理成效愈来愈依靠政府和公民团体之间的相互影响和良性互动，因此，国际社会日益重视区域治理。①马海龙：“区域治理：一个概念性框架”，《理论月刊》，2007 年第11 期，第76 页。长远来看，此次疫情应对所反映出来的澜湄国家“人本化”价值观以及对疫情相似的应对方式或将成为加强区域公共卫生安全合作治理的社会文化基础，抗疫中形成的区域合力彰显了澜湄国家命运与共、共克时艰的精神。

澜湄国家在抗疫斗争中相互支持、从容应对，呈现出共同体意识，取得了显著的成效。 当新冠肺炎疫情在中国暴发后，中国面临医疗防护物资紧缺的问题，湄公河国家官方和民间机构以不同形式积极捐赠抗疫物资，提供支持和帮助，为中国抗疫作出了难能可贵的贡献。 随着疫情的不断蔓延，湄公河国家也面临疫情的严重威胁，中国用实际行动展现了负责任大国的担当和作为。 一是，及时向湄公河国家通报疫情信息，分享防疫技术和经验。 为帮助湄公河国家提高应对新冠肺炎的防疫和治理能力，中国通过举办远程会议和专家研讨会等方式开展技术交流，分享中国在实验室检测、临床诊疗等方面积累的防控经验和方案，帮助湄公河国家及时采取有效的防疫治疗措施。 二是，为缓解湄公河国家医疗物资不足的局面，中国尽己所能提供防疫援助。 在官方层面，中国政府和

国防部等机构先后向湄公河国家援助了多批新冠医疗物资，并协调让泰国从中国采购更多的医疗物资和原材料。②“泰国向中国求助却又向美国出口口罩？ 泰国驻华使馆回应”，人民网，2020 年3 月26 日，http://world.people.com.cn/n1/2020/0326/c1002-31649854.html。在民间层面，中资企业及民间组织积极援助湄公河国家口罩、防护服和红外额温枪等用品。 三是，派遣多支医疗专家团队赴老挝、缅甸和柬埔寨等国开展诊疗工作，传授防疫经验并培训医护人员，赢得湄公河国家的信任和赞赏。 这说明区域共同事务仅靠单一主体是不足以应对和处理的，需要众多利益相关方的参与和应对，在区域公共卫生安全合作治理实践中，澜湄国家的共同体意识不断得到加强。

2.3 共同利益扩大并增进澜湄国家的政治互信

尽管疫情对澜湄国家经济造成了较大影响，但各国间互补利益空间增大，商品贸易逆势上扬。 澜湄国家为有效抑制新冠肺炎病毒的传播，各国都实施了隔离管控措施，导致国内消费品市场低迷，生产经营活动陷于停滞，经济发展损失惨重。 一方面，疫情使跨国人员流动被迫中止，国际游客锐减导致以旅游业为支柱产业的泰国、柬埔寨等国受到严重冲击。 另一方面，受疫情影响，工厂订单急剧下降，再加上原材料供应链中断，使湄公河国家工厂相继出现倒闭、停工或缩小经营规模的现象，失业人员激增。澜湄国家经济关联度较高，湄公河国家视中国为主要投资来源地和出口市场，中国视湄公河国家为重要的制造业产品市场，彼此需求契合。因而，在国际市场需求大幅下降、贸易下行压力加大的背景下，中国与湄公河国家的商品贸易在2020 年开局良好，双边贸易往来与2019 年同期相比呈现稳步增长。 根据中国海关总署公布的进出口贸易数据显示，2020 年前三季度中国与湄公河国家贸易额为2 252.95 亿美元，与2019 年同期2 030.86 亿美元相比，累计同比增长10.94%，同时，中泰、中越双边贸易保持了良好的增长态势。①参见“2019 年9 月进出口商品国别（地区）总值表（美元值）”，中华人民共和国海关总署网站，2019 年10 月23 日，http://www. customs. gov. cn/customs/302249/302274/302277/302276/2653619/index.html；“2020 年9 月进出口商品国别（地区）总值表（美元值）”，中华人民共和国海关总署网站，2020 年10 月23 日，http://www.customs.gov.cn/customs/302249/302274/302277/302276/3336708/index.html。为避免疫情常态化下经济大幅下滑，湄公河国家需要借助中国来恢复经济增长，中国也将湄公河国家视为重要贸易伙伴，这将促进澜湄国家经济关系的积极发展，而寻求共同利益最大化也势必促进区域认同的强化。

湄公河国家客观公正地看待疫情与中国涉港国安立法问题，是共同利益基础上澜湄国家政治互信进一步增强的表现。 新冠肺炎疫情暴发之初，部分西方媒体和政客对中国进行污名化攻击，将公共卫生问题泛政治化，污名化中国，渲染“中国责任论”，②孙吉胜：“新冠肺炎疫情与全球治理变革”，《世界经济与政治》，2020 年第5 期，第90 页。使中国处于不利的国际舆论环境之中。 在中国率先控制住病毒蔓延，积极支援世界各国抗击疫情之时，又被个别国家指责中国在疫情问题上数据“造假”，紧盯中国援助物资质量问题，并就病毒起源地问题提出“政治化追索”。 在中国抗疫工作受到西方舆论围攻时，湄公河国家并未“跟风”，而是坚定支持中国，反对将新冠疫情政治化。 例如，泰国巴育总理表示，中国新冠肺炎疫情可控，③付志刚：“‘我们一起加油’——东南亚国家支持中国抗击疫情”，《光明日报》，2020 年2 月1 日，第3 版。其媒体和学者呼吁政府应理性看待中国抗疫，不应雪上加霜，这体现出泰国各界对中国治理能力的肯定和信任。 又如，柬埔寨政府发言人对中国防疫治理理念和帮助其他国家抗疫的做法给予高度评价，并批评某些国家指责中国。④“柬埔寨官员批评某些国家疫情当前却玩‘指责游戏’”，新华网，2020 年5 月26 日，http://www.xinhuanet.com/2020-05/26/c_1126036321.htm。2020年5 月28 日，中国全国人大通过涉港国安立法决定前后，除泰国以外的越南、老挝、缅甸、柬埔寨四个湄公河国家纷纷发表声明，支持中国涉港国安立法，坚决反对外部势力干涉中国内政，体现了澜湄国家政治上相互支持彼此核心利益的原则。 随后，在联合国人权理事会第44 次会议上，包括老挝、越南、柬埔寨、缅甸在内的70多个国家表态支持中方相关立法，敦促有关国家立即停止利用涉港问题干涉中国内政，柬埔寨、缅甸的代表还就此做了单独发言，受到中方高度赞赏。

2.4 湄公河国家仍面临传染性疾病防控压力

虽然湄公河国家新冠肺炎疫情防控进入常态化阶段，但防控策略的重点仍是“外防输入、内防扩散”。 全球性公共卫生事件是人类的共同敌人，由于新型冠状病毒具有人传人的特性，湄公河国家先后出现了感染病例，并呈现蔓延发展态势。 面对来势汹汹的疫情，各国政府实施严格的防疫防控措施，一律禁止各地公共场所群聚活动，并缩紧出入境政策以防扩散。 同时，在各方的共同努力下，积极开展救援、消毒和治疗工作，病毒传播的途径和速度被控制住，呈现出死亡病例较少，治愈率快速提高的局面。从总体上看，湄公河国家三个月⑤笔者根据2020 年5 月1 日至7 月31 日21 时湄公河各国公布的新增确诊病例数据综合整理。累计新增新冠肺炎确诊病例904 例，确诊病例数量和比重远低于世界其他地区；其中，越南新增239 例，老挝1 例，缅甸202 例，泰国350 例，柬埔寨112例，而确诊病例中的绝大多数患者是境外输入病例；累计治愈病例877 例；累计死亡病例为5例，死亡率非常低。⑥“COVID-19 Dashboard by the Center for Systems Science and Engineering at Johns Hopkins University”， Johns Hopkins University & Medicine Coronavirus Resource Center， https://coronavirus.jhu.edu/map.html， 访问时间：2020 年9 月22 日。相较于欧美发达国家，湄公河国家在公共卫生防疫基础较为薄弱的条件下能取得这样的抗疫成绩殊为不易。 由于短期内难以彻底消除新冠肺炎病毒，所以湄公河国家仍有新增确诊病例，伴随病毒变异和季节变换甚至会出现疫情反复的现象。 湄公河国家疫情防控需关注和重视本国的弱势群体、低收入民众，因为受客观和主观条件所限，他们更容易感染，如若处理不当，可能会带来更大的社会问题。

湄公河国家新冠肺炎疫情尚未结束，同时还面临其他传染性疾病的威胁。 2020 年以来，湄公河国家登革热疫情形势严峻，严重威胁相关国家人民的生命安全和健康。 根据世界卫生组织西太平洋区域办事处公布的数据，2020 年以来，越南登革热感染病例总数为26 857 例，其中3 例死亡；柬埔寨确诊2 566 例登革热病例，其中1 人死亡。①“Dengue Situation Update Number 597”， Western Pacific Region WHO， https://iris.wpro.who.int/bitstream/handle/10665.1/14461/Dengue-20200618.pdf， 访问时间：2020 年7 月15 日。老挝已确诊2 564 例登革热，并有7 人死亡，其中首都万象报告的登革热患者数量最高，为584 例。②“Dengue Fever Cases in Laos Rise”， Xinhuanet， July 7，2020， http://www.xinhuanet.com/english/asiapacific/2020-07/07/c_139194867.htm.根据缅甸卫生和体育部统计，缅甸2020 年以来有1 480 例登革热患者且11 例死亡。③“Yangon Region See over 260 Dengue Patients as of June 6”， Eleven News， July 6， 2020， https://elevenmyanmar.com/news/yangon-region-see-over-260-dengue-patients-as-of-june-6.据泰国疾控厅7 月8 日公布数据显示，泰国共确诊登革热病例25 708 例，其中15 例死亡。④“小心大雨，登革热来了！ 今年有2.5 万人患病，死亡15人”，SIAMRATH，https://siamrath.co.th/n/169020， 访问时间：2020年7 月18 日。同时，疟疾也开始在湄公河国家出现，与2019 年相比，感染病例明显减少。这主要归因于各国开展了预防疟疾的健康教育活动，并对患者进行了有效的诊断和治疗。 据老挝卫生部报道，2020 年以来老挝感染疟疾人数为1 695 例，死亡5 例。 泰国2020 年1 月至4月期间，共发现669 例疟疾病例。⑤“2020年世界疟疾日”， National Science Museum Thailand， http://www.nsm.or.th/other-service/664-online-science/knowledge-inventory/sci-article/sci-article-science-museum/4381-world-malaria-day.html， 访问时间：2020 年6 月21 日。

三、澜湄公共卫生安全合作面临的治理困境

当前，在澜湄地区公共卫生安全合作取得了显著成绩的同时，新冠肺炎疫情给该地区公共卫生安全合作治理造成了一系列冲击，治理成效不明显、治理结构不良及治理体系运行不畅等问题愈加显著。 澜湄地区公共卫生安全合作存在功能领域重复的问题，各国政府的投入决定了医疗卫生系统的发展程度。 其中，医疗卫生人才是防治疾病的关键力量，数量和质量的不足导致了卫生服务缺位，卫生公共产品的供需矛盾增加了医疗卫生体系安全治理的难度。

3.1 澜湄地区外源性公共卫生安全合作机制缺乏相互协作

域外国家为增强在澜湄地区的影响力，主导并发起了众多合作机制，并格外关注公共卫生领域的合作与发展。 1992 年启动的大湄公河次区域合作（GMS）就将健康与人力资源开发作为重点领域之一，在2002 年首次大湄公河次区域合作领导人会议提出，旨在加强高级管理人才开发的《金边发展计划》。 作为承担大湄公河次区域经济合作机制秘书处角色的亚洲开发银行以项目资助的形式在澜湄次区域开展公共卫生合作治理。 在日本—湄公河区域合作伙伴机制下每年举行的日本—湄公河流域国家峰会通过了《东京战略（2018）》，提出要加强日本与湄公河国家在医疗保健方面的合作，致力于在2030 年前加快实现全民健康覆盖，包括医疗、预防和社会发展等。⑥“Tokyo Strategy 2018 for Mekong-Japan Cooperation”， MOFA， October 9， 2018， https://www.mofa.go.jp/files/000406731.pdf.2009 年，美国提出“下湄公河流域倡议”（LMI），其核心内容是向湄公河国家提供财政和技术支持，该倡议把公共卫生作为发展与湄公河国家关系的六大支柱之一。⑦“U.S. Collaboration with the Lower Mekong Countries on the Environment， Health and Education”， Bureau of Public Affairs：Office of Press Relations， July 22， 2010， https://2009-2017.state.gov/r/pa/prs/ps/2010/07/145023.htm.此外，在东盟、东盟“10+1”“10+3”合作机制下，都设有卫生部长系列会议，在部长级会议下设有卫生发展高官会，讨论大东盟范围内公共卫生合作的重点，促进地区公共卫生发展等议题。澜湄地区多种区域合作机制并存，并且各自为政，缺乏有效协作，导致区域公共产品仍供应不足，使澜湄国家在应对公共危机时面临诸多掣肘，难以发挥出合作机制应有的作用。

众多外源性合作机制参与公共卫生合作造成功能重复，降低了合作治理的效率。 2003 年大湄公河次区域合作正式启动的《金边发展计划》为各国培养了大量具备健康、教育和发展管理能力的人才，提高了边境地区民众的健康服务水平。①王丹、刘继同：“中国参与湄公河地区全球卫生合作的基本类型及特点”，《太平洋学报》，2019 年第4 期，第82 页。同时，澜湄国家轮流举办“大湄公河次区域公共卫生大会”（GMSPHC），围绕本地区公共卫生领域的合作与困难等议题进行交流，至今已成功举办了十一届。 随着美国与湄公河国家合作关系的不断提升， 2010 年，美国借助“下湄公河流域倡议”向湄公河国家提供的卫生领域援助总额超过1.47 亿美元，合作治理领域主要针对该地区新兴大流行性疾病威胁。 该计划的实施改善了由动物引起的公共卫生威胁的识别和应对，强化了人类的卫生系统，提高了区域抵抗传染病暴发的能力。 此外，新冠肺炎疫情暴发以来，亚洲开发银行于2020 年2 月初批准新增200 万美元援助资金，用于改善澜湄农村地区疫情调查和监测技术，提高区域传染病的应急响应能力，加强公共卫生体系韧性。②“ADB Initiates Coronavirus Response”，ADB News Release，February 7， 2020， https://www.adb.org/news/adb-initiates-coronavirus-response.2020 年7 月，在第十三届日本—湄公河外长会议上，日本向湄公河国家提供价值1.153 亿美元的援助，并致力于推动“库萨诺湄公河可持续发展目标倡议”。③“Japan to Give Mekong Countries $115 Million for Covid-19 Fight， Sustainable Development”， VnExpress International， July 10，2020， https://e.vnexpress.net/news/news/japan-to-give-mekongcountries-115-mln-for-covid-19-fight-sustainable-development-4128464.html.在缅甸出现第二波疫情后，亚洲开发银行在2020 年8 月下旬向缅甸批准了2.5亿美元的贷款，以帮助缅甸政府减轻公共卫生体系的影响，同时推动经济复苏。 然而，各种公共卫生合作治理方案层出不穷，这种合作模式非常容易受到意外因素的影响，难以保证合作政策的稳定性和长期性，既加大了公共卫生安全合作的成本，也增加了合作治理的复杂性。

3.2 湄公河国家医疗卫生治理体系运行不畅

新冠肺炎疫情的突然暴发，对湄公河国家医疗卫生体系和传染病防控体系都是巨大的挑战，各国应对传染性疾病的医疗卫生治理能力有待提高。 湄公河国家限于自身发展的原因，对本国医疗卫生体系投入较少，还未完全建立起覆盖范围较广、服务质量较高的医疗卫生体系，导致公共卫生和疫病防控体系风险防范能力较弱。 世界银行最新公布的数据显示，2017年越南卫生支出（CHE）占国内生产总值（GDP）的比重为5.5%、老挝为2.5%、缅甸为4.7%、泰国为3.7%、柬埔寨为5.9%。④“Current Health Expenditure （CHE） as Percentage of Gross Domestic Product （GDP） （%） Data by Country”， World Health Organization， January 23， 2020， https://apps.who.int/gho/data/node.main.GHEDCHEGDPSHA2011？ lang=en.世界银行按照人均国民总收入（GNI）把世界各经济体分为四个收入类别，⑤世界银行（The World Bank）每年7 月会发布采用图表集法计算的人均国民总收入（GNI）四个收入组别的上下限值，2017年收入分组标准为：高收入为＞12 235 美元、中等偏上收入为3 956-12 235 美元、中等偏下收入为1 006-3 955 美元、低收入为＜1 006美元。 根据世界银行2017 年公布的湄公河国家人均国民总收入分别是：越南为2 120 美元、老挝为2 240 美元、缅甸为1 290 美元、柬埔寨为1 230 美元，四国都属于中等偏下收入；泰国为5 960 美元属于中等偏上收入。 资料来源于世界银行数据库与“New Country Classifications by Income Level： 2017-2018”， The World Bank， https://blogs.worldbank.org/opendata/new-country-classifications-income-level-2017-2018， 访问时间：2020 年9 月18 日。2017 年中等偏上收入国家的卫生支出占国内生产总值的比重为6.7%，而泰国的卫生支出远未达到该标准；中等偏下收入国家为5.4%，仅越南和柬埔寨略微超过。⑥“Current Health Expenditure （CHE） as Percentage of Gross Domestic Product （GDP） （%） Data by World Bank Income Group”，World Health Organization， January 23， 2020， https://apps.who.int/gho/data/view.main.GHEDCHEGDPSHA2011WBv？ lang=en.尽管湄公河国家在投入、分配和关键职能等方面做出了较大的努力，但政府公共卫生支出仍低于2017 年世界卫生支出6.3%的平均水平，医疗卫生条件仍相当落后。 例如，即使离缅甸首都内比都（Nay Pyi Taw）最近的亚玫新（Yamethin）镇也没有乡镇卫生院，当地病人要接受治疗面临诸多困难。⑦Htoo Thant， “Finance and Human Resource Effecting Myanmar’s Healthcare Sector”， Myanmar Times， June 30，2017， https://www.mmtimes. com/special - features/235 - health - 2017/26634 -finance-and-human-resource-effecting-myanmar-s-healthcaresector.html.在此次新冠肺炎疫情暴发初期，缅甸等国需将疑似病例的样本送至泰国进行化验。①“National Health Laboratory Set to Test for COVID-19 in Myanmar”， The Global New Light of Myanmar， February 18， 2020， https://www.globalnewlightofmyanmar.com/national-health-laboratoryset-to-test-for-covid-19-in-myanmar/.同时，湄公河国家医疗卫生资源分布不均，主要公共卫生和医疗服务体系多集中在中央和省级，面对医疗卫生服务质量低下的局面，受防控和治疗技术的现实束缚，各国医疗资源被挤兑，既增加了政府防控疫情的难度，也对普通患者诊治形成压力，给湄公河国家医疗卫生体系造成冲击。

湄公河国家基层医疗基础设施较为落后，使公共卫生治理能力受到极大限制。 湄公河国家人口大多数分散在各地农村，且主要从事农业生产。 缅甸约有70%的人口生活在农村地区，老挝则高达80%，由于卫生经费投入不足，很多地方根本不存在基本的医疗设施，居民缺乏卫生健康知识，使疾病防治措施难以落实。例如，老挝政府制定了针对不同群体的单独医保计划，但据世界卫生组织调查，当前的医保计划仅占总人口的20%。②“Healthcare in Laos”， Pacific Bridge Medical， July 11，2017， https://www.pacificbridgemedical.com/publication/healthcarein-laos/.根据世界卫生组织2015 年的统计数据，在发展水平较低的国家，一个人的基本医疗健康费用是60 美元，但在缅甸如果以拨款预算计算，医疗开支只有20 美元。③Htoo Thant， “Finance and Human Resource Effecting Myanmar’s Healthcare Sector”， Myanmar Times， June 30，2017， https://www.mmtimes. com/special - features/235 - health - 2017/26634 -finance-and-human-resource-effecting-myanmar-s-healthcaresector.html.柬埔寨私营部门、海外医疗和自付费用中医疗服务占卫生总支出的58%，相对其他中低收入国家而言较高。 可见，家庭自付医药费仍是主要的支付方式，高昂的治疗费用使湄公河国家农村居民难以承担，影响了国家公共卫生治理。为保障弱势群体生命健康，各国政府需要大幅增加在医疗卫生体系建设和相关基础设施方面的支出。 疫情防控的常态化需要合作机制的保障，相关各国如不能尽快提升公共卫生安全合作的机制化水平，防控成果恐难以得到巩固。

3.3 湄公河国家面临医卫人力资源短缺的现实

湄公河国家缺乏合格医疗卫生人力的问题变得更为突出，防疫卫生健康服务质量参差不齐。 医疗卫生人才具有培养周期较长、教育投入较大的特点，长时间的基础性理论学习和实践训练的培养模式决定了他们是高价值人才，短期内难以解决人才供求失衡的问题。 医疗卫生人力具有改善卫生保健服务和质量的功能，是卫生系统的核心组成部分之一，政府对医疗卫生的参与和投入对人力资源的发展也具有重要影响。 老挝过去几年来医疗卫生机构总数没有明显变化，政府投入不足导致无法为医疗卫生人才提供足够的岗位，也无法提供公平的薪水和激励措施，使大量人才外流。④Yi Qian and Fei Yan， et al.， “Challenges for Strengthening the Health Workforce in the Lao People’s Democratic Republic： Perspectives from Key Stakeholders”， Human resources for health，Vol. 14， No. 72， 2016， pp.1-13.根据世界卫生组织公布的数据，湄公河国家人均医生数量少于周边马来西亚、新加坡等。 例如，越南每1万人中有11.9 名医生和12.4 名护士（含助产士）；老挝为1.8 名医生和8.8 名护士；缅甸为6.1名医生和10 名护士；柬埔寨为1.7 名医生和7.9名护士，泰国为3.9 名医生和20.8 名护士，⑤“Healthcare Guide 2019”， European Chamber of Commerce in Myanmar， p.12， https://www.eurocham-myanmar.org/uploads/37f07-healthcare-guide-2019-web.pdf， 访问时间：2020 年7 月12 日。远远低于东亚和太平洋地区低收入国家每1 万人有9 名医生和19 名护士的标准，仅越南和泰国达到世界卫生组织每1 万人23 名医生、护士的最低门槛，与马来西亚45 人、新加坡77 人的标准还存在较大差距。⑥“Cambodia Pre-Service Training for Health Workers Project（P169629）”， Concept Environmental and Social Review Summary Concept Stage （ESRS Concept Stage）， The World Bank， July 12，2019， Report No： ESRSC00688， p.3， http://documents1.worldbank.org/curated/en/638751592773631898/pdf/Concept-Environmentaland-Social-Review-Summary-ESRS-Mizoram-Health-Systems-Strengthening-Project-P173958.pdf.充足且高质量的医疗卫生人才是卫生系统有效运行的关键，对改善医疗卫生服务至关重要，人力资源匮乏将直接影响湄公河国家国民的健康水平和医疗卫生机构的治疗能力。

湄公河国家医疗卫生人力资源数量和质量均不足，尤其是广大农村地区基层人才稀缺。部分湄公河国家严重短缺熟练的医疗卫生工作者和技术人员，缺乏优质的医疗服务，特别是在初级卫生机构和农村地区。 例如，在柬埔寨，医生通常在二级和三级医疗机构工作，而初级医疗卫生机构几乎全部由护士和助产士负责，约占63%的全科医师在省级医院工作，但其中79%的专家被部署到中央级医院。①“World Bank Approves $15 Million to Strengthen Cambodia's Pre-service Education System”，Funds for NGOs Grants and Resources for Sustainability， June 1， 2020， https://news.fundsforngos.org/education/world-bank-approves-15-million-to-strengthen-cambodiaspre-service-education-system/.越南高学历医疗卫生人员不愿意调到一般的县级医院，造成基层医疗卫生机构的人员多以中专及以下学历为主。 老挝初级和二级医疗卫生机构的高级卫生人力短缺，大多数人（超过75%）居住地附近的医疗卫生机构仍然缺少合格的卫生工作者，在这些基层机构工作的卫生人员只有50%接受了职业培训，②职业培训是高等教育的最低水平。并且城市与偏远农村之间的卫生保健服务质量差距正在扩大。③Patiwat Sa-angchai and Sengphachanh Phienphommalinh， et al.， “Geographical Distribution of Health Workforces in Lao PDR”，Southeast Asian Journal of Tropical Medicine&Public Health，Vol. 47，No. 4， 2016， p.869.虽然老挝提出卫生人力资源政策从“加强农村医疗机构中卫生人员的部署”转变为“提高医疗人员的专业素质”，但在过去的几十年中，公共部门的卫生人力数量几乎没有变化，④Miwa Sonoda and Bounkong Syhavong， et al.， “ The Evolution of the National Licensing System of Health Care Professionals： A Qualitative Descriptive Case Study in Lao People’s Democratic Republic”， Human Resources for Health， Vol. 15， No.51，2017， pp.1-13.然而老挝人口同期增长了23%。⑤Kongsap Akkhavong and Chanthakhath Paphassarang， et al.，“The Lao People’s Democratic Republic Health System Review”，Health Systems in Transition， Vol. 4， No.1， 2014， p.66.农村地区客观条件较差，难以招聘人才，卫生管理部门能力有限，缺乏专业发展，难以落实继续教育计划等，导致卫生人员的服务能力和服务质量有待提升。

3.4 湄公河国家医疗卫生物资供需矛盾突出

从供给来看，湄公河国家国内医疗物资自主生产能力不足，对外部依赖性较大。 缅甸、老挝、柬埔寨三国的医用口罩和护目镜、医用面罩和手套等需求量很大的物资，绝大部分都需要进口。 实现医疗用品国内生产不仅技术上仍存在难题，而且行业内也没有统一的医疗用品生产规范和流程。 泰国和越南的行业公司通常只能生产基本医疗产品，如手套、注射器等，技术材料和产品还是依赖进口。 当地医疗设备的生产不能满足需求，仅泰国一年就进口100 亿泰铢的医疗设备，越南90%的医疗设备都是进口。⑥Hien Vu， “Vietnam Medical Device Industry： Facts”，Figures and Opportunities，Business Development Group Vietnam，October 2017，http://bdg-vietnam.com，访问时间：2020 年7 月16 日。湄公河国家进口药物、医疗用品和设备都需要各国卫生管理部门批准，卫生部是医疗物资最大的购买者，官僚程序和信息透明度往往带来许多不确定性。 政府用于卫生的预算不足，正规市场获取药物和医疗用品的不可靠性，也会滋生走私药物的灰色市场。 缅甸目前只有五家国有制药厂和七家私药厂，药品产量只能满足国内20%以下的需求，国内99%的医疗用品仍依赖进口，常出现进口药和国产药雷同，导致国产药品市场受挫，生产难以发展，最终形成医药生产的恶性循环。⑦“国内医疗用品完全依赖进口”，缅甸《金凤凰》中文报社，2020 年6 月22 日，http://www.mmgpmedia.com/buz/35084-2020-06-24-03-44-58。而新冠肺炎疫情对药物和医疗用品供应链造成严重冲击，原材料供应受影响，波及湄公河国家医疗物资市场。

从需求来看，医疗资源和物资短缺可能对患者治疗和公共卫生安全治理效果造成重大影响。 疫情暴发后，首当其冲的是各国的医疗卫生体系和物资保障体系，尤其是随着感染患者的快速增加，相关医疗资源和物资保障纷纷告急，即便是欧美发达国家，也普遍陷入资源匮乏和物资保障不力的困境。⑧赵可金：“疫情冲击下的全球治理困境及其根源”，《东北亚论坛》，2020 年第4 期，第29 页。缺医少药既会影响防疫防控措施的效果，还会导致治疗方案延迟，医疗机构可能被迫提供效果不佳的疗法。 为避免这种情况的出现，老挝卫生部向国际社会求援，请求支持必要的医疗设备和用品，除中国积极援助老挝抗疫物资外，越南、日本和泰国等也先后援助了大量口罩、防护服和消毒液等医疗用品，帮助老挝预防和控制病毒传播。①“Laos Getting More Medical Supplies for Covid-19 Fight”，The Phnom Penh Post， April 5， 2020， https://phnompenhpost.com/international/laos-getting-more-medical-supplies-covid-19-fight.泰国在3月中旬紧急向中国发出求助，希望从中国获得医疗物资和核酸检测试剂等方面的援助。 中方表示将尽可能向泰国提供援助，中国相关企业也向泰国出口医疗物资，满足泰国需求。 疫情加大了湄公河国家对医疗设备和物资的需求，缺乏药物和医疗用品的治疗和防疫，直接导致医疗机构治疗能力受限，无法提供及时、高质量的医疗服务。

四、推进澜湄区域公共卫生安全合作治理的路径思考

在澜湄合作平台下，推进公共卫生安全合作是澜湄国家医疗卫生治理体系现代化发展的重要措施。 从区域整体性合作治理入手，不断完善治理机制、凝聚治理理念、提高治理能力及深化治理实践等方面，才能有效提高澜湄地区公共卫生安全合作治理效率，进而打造澜湄卫生健康共同体，为澜湄国家命运共同体建设注入强劲动力。

4.1 完善治理机制，将公共卫生升级为澜湄合作优先领域

病毒没有国界，疫情不分种族，决定了公共卫生是超越国家之上的共同事业，澜湄国家需着力加强在该领域的合作治理，推动构建澜湄卫生健康共同体。 2018 年1 月，李克强总理在澜湄合作第二次领导人会议上提出推动澜湄国家医疗卫生合作，建立传染病联防联控机制的建议。 新冠肺炎疫情对各国公共卫生和医疗系统造成很大冲击，澜湄国家在对待抗疫问题上相互依存度较高，合作意愿较强烈，将有助于现有的议程讨论、政策制定提升到制度化层次，切实提高澜湄国家对重大公共危机的反应、决策和处理能力。在此基础上，可在澜湄合作框架下着力加强公共卫生安全合作的机制化建设。 逐步将公共卫生纳入澜湄合作优先领域，突出公共卫生安全的重要性，加强在公共卫生应急响应能力建设方面的合作，设立澜湄国家防疫大数据中心，逐步建立融平时监控预警机制与危机防控机制于一体的澜湄公共卫生应急联络合作。

同时，可考虑倡议举办澜湄公共卫生合作部长级会议，负责推动区域公共卫生安全合作治理。 在高官会议下设置澜湄公共卫生合作论坛，针对澜湄六国公共卫生合作事宜进行商讨，并成立联合工作组落实相关合作的具体事务，以更为紧密的合作推动建立澜湄国家传染病联防联控机制及重大突发公共卫生事件联合处置机制。 加强传染病早期预警合作，实施“澜湄热带病防控行”“本草惠澜湄”“中医针灸进澜湄”等项目。②“李克强在澜沧江—湄公河合作第三次领导人会议上的讲话（全文）”，新华网，2020 年8 月24 日，http://www.xinhuanet.com/2020-08/24/c_1126407739.htm。尊重澜湄国家的核心利益，做好利益协调，形成区域共同利益，使公共卫生安全成为“成长期”澜湄合作的新增长点，提升区域治理整体功能，推进澜湄卫生健康共同体建设。

4.2 凝聚治理理念，改善湄公河国家医疗卫生基础设施

理念改变世界，也是行动的先导，新的理念是变革人们生活和思维方式的动力。③Richard Stengel，“The Power of Ideas”，Time， Vol.171，Issue 12， March 24， 2008， p.6.澜湄国家的内在文化属性都受到儒家文化、佛教文化等浸染和塑造，在思想和价值观方面相对更易达成区域认同。 有必要强化澜湄国家在共同应对公共卫生危机方面的责任感，使公共卫生的可持续发展成为新的治理范式和区域共识。 传染性疾病的跨国性、扩散性决定澜湄国家需树立共同的卫生健康价值理念，而构建共责共担的复合治理机制，则能有效推进区域公共卫生安全合作治理。 目前，全球传染性疾病形势不容乐观，澜湄国家面临的疫病威胁越来越大，以共同体理念引导，加强湄公河国家医疗卫生基础设施建设，提升软硬件水平，有助于满足澜湄卫生健康共同体发展的现实需求。

加快完善湄公河国家医疗卫生硬件设施建设，提高公共卫生服务水平，需积极发挥澜湄合作的平台作用。 其一，通过澜湄合作专项基金，以中小型项目的形式加大对湄公河国家公共卫生基础设施建设的资助力度。 在公共卫生专项资金中，对于基层公共卫生基础设施项目的申请，需有所侧重。 通过具体项目建设帮助湄公河国家在镇村两级修建初级医院和农村卫生所，辅之对医疗卫生机构的升级改造，采购应急医疗设备和物资等。 改善基层卫生条件，提高湄公河国家应对突发公共卫生事件和疫情防控常态化工作的能力。 其二，将原来只在中国边境地区开展的传染病联防联控项目，扩大其范围和参与主体。 积极吸收泰国和柬埔寨加入相关项目，扩大项目参与方，推进合作范围从边境逐步向湄公河地区内部延伸，增加多病种合作，完善疫情信息交流，开展联合科研活动，提高对疫病的监测和检测能力，形成澜湄区域传染性疾病联防联控的长效合作机制。

4.3 提高治理能力，加强公共卫生人力资源的开发

医疗卫生体系是澜湄国家治理体系和治理能力现代化的统一体，公共卫生和防疫防控服务具有极强的公共性，需要澜湄国家加强跨国、跨部门间的地区治理协同，提高区域公共卫生安全治理能力。 公共卫生医学人才是治理重大公共卫生风险，推进澜湄地区医疗卫生长效治理的关键力量，而湄公河国家医疗卫生体系中缺乏处理重大传染病疫情等问题的专业队伍。因而，需要加强公共卫生医学人才队伍建设，尤其重视公共卫生和疾控人才队伍，使人才培养与湄公河国家疾控体系协调发展。 提升其解决病原学鉴定、疫情形势研判和传播规律研究、现场流行病学调查，以及实验室检测等实际问题①武汉大学公共卫生治理研究课题组：“防疫常态化下公共卫生治理的思考与建议”，《学习与探索》，2020 年第6 期，第5 页。的能力，使其不仅具有整体控制能力和对疾病的预见性，又有实验研究分析能力，还有良好的现场掌控能力和团队协作能力，在危机发生时能够迅速展开灾难评定、卫生防疫等工作。②马颖颖、申曙光：“推进医药卫生治理体系和治理能力现代化的路径与对策——基于突发公共卫生事件长效应对视角”，《人文杂志》，2020 年第6 期，第111 页。

在澜湄合作平台下，为湄公河国家医疗卫生体系注入源源不断的“新鲜血液”。 据中国教育部最新统计，2018 年来华留学排在前15 位的国家中有三个湄公河国家，其中泰国28 608 人、老挝14 645 人、越南11 299 人，③张东：“‘一带一路’上的教育共商与共赢”，《中国教育报》，2019 年7 月23 日，第1 版。中国已成为湄公河国家最主要的留学对象国，有助于实施“健康丝绸之路”人才培养项目。 在职前教育方面，在湄公河国家留学生招生指标中适度扩大公共卫生、预防医学和临床医学等相关专业的招生指标，为来华就读相关专业的湄公河国家留学生增加奖学金名额。 在职后培训方面，建立澜湄公共卫生医学人才培训机制，提高从业人员的知识和技能水平。 尤其关注基层公共卫生综合人才，邀请湄公河国家医疗卫生工作人员来华进行传染病防控和应急知识培训，分享中国在相关领域积累的治理经验优势，并资助其到中国医卫机构进行实践学习或学术交流，提高湄公河国家公共卫生医学人才的专业服务水平，以及应对突发公共卫生事件的能力。

4.4 深化治理实践，支持澜湄国家医疗企业开展产能合作

建立澜湄国家防疫物资储备中心，提高域内各国卫生物资保障能力。 习近平主席在第73届世界卫生大会视频会议开幕式上指出，要针对这次疫情暴露出来的短板和不足，完善公共卫生安全治理体系，提高突发公共卫生事件应急响应速度，建立全球和地区防疫物资储备中心。④习近平：“团结合作战胜疫情 共同构建人类卫生健康共同体——在第73 届世界卫生大会视频会议开幕式上的致辞”，《人民日报》，2020 年5 月19 日，第2 版。新冠肺炎疫情在全球扩散蔓延，世界各国医疗物资供应不足，开展国际抗疫合作，向有需要的国家提供援助是大势所趋。 疫情揭示了澜湄国家卫生应急物资储备体系保障存在短板，亟需建立应对突发公共卫生事件的应急医疗物资保障机制，而加强澜湄地区公共卫生应急物资保障体系建设首先要做好顶层设计。 既要优化布局、强化管理，加强卫生应急物资体系整体化、社会化建设，实现战略物资储存和协调，提高卫生应急物资保障能力；也要统筹协调，避免发生重大疫情时因物资不足导致保障不公平。构建起预防、救治、善后等多环节的物资储备平台，以提高澜湄国家在应对公共卫生安全威胁时，发挥及时、高效的保障作用。

积极开展产能合作，出台鼓励相关医疗企业到湄公河国家投资的优惠政策。 经历此次疫情，湄公河国家势必意识到自主生产医疗用品的重要性。 中国医疗企业产业和技术优势明显，可鼓励有实力的企业去湄公河国家投资，或与当地医药企业合资，合理布局医疗和健康产业园等，实现澜湄国家医疗产业优势互补。 结合湄公河国家实际情况，前期投资重点可关注具备标准化生产、生产量大，当地民众需求大的生产领域。 因为劳动密集型产业不仅能带动当地劳动力就业，而且湄公河国家劳动力资源丰富，薪酬具有较大竞争力。 此外，疫情常态化发展将推动卫生健康教育和科学知识普及，有助于改善当地居民的卫生习惯，并且湄公河国家登革热、疟疾等传染性疾病频发，必然也会加大对口罩、消毒液等医疗物资的需求。

结 语

全球化、区域化的深入发展，在对全球治理提出更高要求的同时，也给区域公共卫生安全合作治理带来了新的发展机遇，①Ilona Kickbusch and Martina Marianna Cassar Szabo， “A New Governance Space for Health”， Global Health Action， Vol. 7， Issue 2， 2014， pp.1-7.地区或国家为推动全球卫生健康而采取的治理行动，是对当下全球治理的有益补充，也是打造人类命运共同体的重要路径。 在澜湄合作机制推动下，澜湄国家命运共同体建设与公共卫生安全合作治理是相互作用、相互支撑的辩证关系。 长期以来，澜湄地区已开展的相关合作为新形势下的区域治理奠定了良好的基础。 2020 年初暴发的新冠肺炎疫情，为深化澜湄区域公共卫生安全合作治理提供了重大契机。 在新冠肺炎疫情威胁下，推进区域公共卫生安全合作治理的紧迫性和重要性为各国所认识和接受。 构建澜湄国家命运共同体就是要最大限度地凝聚各方共识，寻求公共卫生安全合作的交集。 而政治互信的不断强化则为澜湄国家携手维护公共卫生安全的合作提供了保障。 目前，澜湄地区仍面临新冠肺炎疫情以及登革热、疟疾等传染性疾病的威胁。 同时，该地区公共卫生安全合作也存在着一定局限性，各个公共卫生合作机制不完善且缺乏协作，湄公河国家对公共卫生和医疗服务体系投入普遍不足，医疗基础设施仍不够健全，医护人员缺乏且卫生公共产品主要依赖进口等问题。 在此情况下，面对全球性突发公共卫生事件，各自为战是无法应对的。 要战胜疫情，克服危机，把因疫情带来的冲击和伤害降到最低，只有通过构建高效的区域公共卫生安全合作治理体系，才能做到及时预警、快速防控与有效医治。 有鉴于此，应在澜湄合作框架下，以构建澜湄卫生健康共同体为目标，扭转被动安全治理的局面。 要不断完善治理机制，将公共卫生纳入澜湄合作优先领域。 进一步凝聚澜湄国家治理合力，通过澜湄合作专项基金加大对医疗基础设施和项目的投入，提升服务水平。 在社会人文方面积极吸引湄公河国家来华留学生，扩大对就读医学等相关专业的资助力度，注重医疗卫生人才的培养，提高湄公河国家医疗卫生治理能力。 积极开展产能合作，尤其是医疗企业经营、技术方面的合作与交流，构建澜湄国家防疫物资储备中心，提高湄公河国家医疗用品的自主性。 在治理方式精细化的基础上，提高澜湄地区医疗卫生长效治理水平，夯实澜湄卫生健康共同体建设，既有利于推进澜湄国家命运共同体愿景逐渐走深走实，促进区域一体化朝着更加开放、包容、普惠、共赢的方向发展，也是对人类卫生健康共同体建设的具体实践和重要贡献。