论海岛生态的国际环境法保护

林灿铃 林 婧

（1. 中国政法大学，北京100088）

海岛是发展海洋经济、利用海洋资源的海中基地。 它既有陆地特征，也有海洋特征，虽然总体自然禀赋不高，却也不乏独特的资源优势，例如珍稀物种资源、独特景观资源、港址资源以及区位优势等。 是以，海岛在经济社会可持续发展、全球海洋治理以及国家海洋权益维护方面具有重要的地位和特殊的价值。

海岛生态危机是气候变化背景下的全球性挑战。 根据《生物多样性公约》第八次缔约方会议决定（CBD/COP8，2006）提供的数据，海岛加陆域中的岛屿大致共有10 万多个，它们的土地及专属经济区面积的总和超过了地球总面积的六分之一。 其中，我国的海岛数量就有11 000余个。①国家发展改革委、国家海洋局：《海岛海水淡化工程实施方案》，中国政府网，2017 年12 月12 日，http://www.gov.cn/xinwen/2017-12/12/content_5246261.htm。然而，世界上大多数海岛面积较小、地理结构比较简单、资源较为单一、物种较为贫乏，生态一旦受损便很难恢复，这可能直接削弱海岛对于全球整体的生态涵养和资源供给的贡献。 尤其在气候变化引发海平面上升、海洋生态恶化、气候灾害增多、物种加速灭绝、淡水资源危机、土地荒漠化、森林植被破坏的大背景下，海岛的生存和发展面临更大挑战。 是以，无论对世界还是对中国来说，海岛的生态保护均不应被忽视。

随着2010 年我国《海岛保护法》的施行，我国海岛保护与合理开发利用有了法律依据。2015 年，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，提出要“确定近海海域海岛主体功能，引导、控制和规范各类用海用岛行为”。2017 年6 月，国家发展改革委、国家海洋局联合发布《“一带一路”建设海上合作设想》，强调“保护海岛生态系统”。 2017 年11 月我国修订的《海洋环境保护法》重申对海岛应采取严格的生态保护措施。 2019 年，中国首次提出了“海洋命运共同体”重要理念，倡导国际社会共同保护海洋生态环境，题中之义自然也包括保护海岛生态环境。 这不仅需要我国的倡导与践行，还需要借助国际合作与国际环境法的力量，应对海岛生态危机、加强海岛生态保护。

当前有关海岛的研究分布于海洋学、地理学、环境科学、生态经济学、管理学、历史学、法学等诸多学科领域，就海岛研究的法学文献来讲，既有国内法上对海岛的权属与管理、特定海岛建设的法律举措、无居民海岛立法等主题的研究，也有国际法上对海岛主权争端解决的建言献策。 但从国际环境法的角度对海岛生态保护加以研究的成果较少。

国际环境法是在利用、保护和改善环境方面协调国家意志（但不限于国家）的、调整国际环境关系的法律规范的总称。①林灿铃等著：《国际环境法理论与实践》，知识产权出版社，2008 年版，第1 页。它涵盖国际环境条约、国际组织（会议）环保宣言或决议等国际法律文件及国际习惯中有关利用、保护和改善环境的内容。 面对国际法对海岛生态危机应对不足的现状，更需要拓展、夯实国际环境法，对其善加运用，从而促进海岛生态保护国际法治的进步。

一、海岛生态面临的危机

除了与陆地类似的生态破坏问题以外，海岛生态危机还呈现出一些独特的形态，它是近岸陆域与海域污染的重合，其原因通常是自然因素与人类活动的叠加，自然因素中也包含了人类活动间接影响的痕迹，例如人类活动至少是加剧了气候变化，从而又引发海平面上升，侵蚀海岛。

1.1 海水倒灌

海水倒灌海岛，主要有三个方面原因：一是超量开采地下水。 因人们生活、生产用淡水需求的增加，超量开采地下水必然导致地下水位下降、淡水压强减小，若地形、地貌、水文条件合适，就可能致使海水倒灌。 二是人为将海水引上海岛时发生意外。 海水养殖、海盐场生产需要人为将海水引上陆地，海水的渗透压增加，若操作不当也可能令海水倒灌。 三是气候变化所致的海平面上升。 海平面上升可能导致海岛被淹没或海岛面积缩小、可利用空间减小，农田、林地等被淹没，海岛物种加速灭绝，威胁海岛的生物安全甚至是海岛本身的存续。

其中，海平面上升导致海岛被淹没是当前最亟需加强应对的危机。 例如，南太平洋岛国图瓦卢（Tuvalu）由珊瑚礁组成，海平面上升以致岛上许多坑洞已遭海水灌入，居住面积越来越小，一些居民已迁移美国和新西兰等国。②“图瓦卢—安全防范—自然灾害”，中国领事服务网，http://cs.mfa.gov.cn/zggmcg/ljmdd/dyz_658636/twl_660064/，访问时间：2020 年9 月16 日。又如，美国的荷兰岛（Holland Island）已沦为几片沼泽地，夏普斯岛（Sharps Island）等已不复存，大福克斯岛（Great Fox Island）至2019 年仅剩0.1 平方公里，而丹吉尔岛（Tangier Island）从1850 年以来损失了大约65%的土地。①NASA Earth Observatory， “Great Fox is Disappearing”， December 2， 2019，https://earthobservatory.nasa.gov/images/145927/great-fox-is-disappearing.当然，海平面上升令海岛损失的不仅仅是岛陆空间，也致使海岛水源、土壤盐化，作物无法生长，进而影响海岛产业发展甚至海岛居民生存。

1.2 岸线侵蚀

海岛岸线侵蚀的自然原因包括海平面上升、海洋动力作用增强以及岛陆沉降等；人为原因则源自不当的填海造陆、填海连岛、修造港口、修堤修桥、开通隧道以及对海岛岸线截弯取直等工程建设，还有围垦滩涂、滥伐红树林、非法开采海滩砂矿和珊瑚等开发活动。

一则，海岛岸线的改变会破坏原本可能形成港口的岬角、海湾或锚地条件。 优良的港口要求避风条件较好、海域水深适中、地质为泥质或沙质、浪小流缓、锚位足够，这都同海岛岸线状况存在直接或间接的联系；二则，自海岸冲刷或刨挖下来的泥沙可能被搬运至他处海域倾倒，致使航道阻塞；三则，岸线侵蚀对生物的栖息、繁殖与迁徙可能产生不利影响。

例如，位于我国广西防城港市东南海域的山心沙岛，海岛东面岛体本就常年被海水侵蚀，又因其被定位为工业交通用岛，钦州湾两岸工程建设活动增多造成海岸水动力环境改变，导致岸线蚀退极为严重；与1996 年海岛普查时面积约11.2 公顷相比，截至2018 年，山心沙岛的面积已缩减至4.1 公顷。②“为迁徙水鸟‘打造’一片净土——探访广西防城港市山心沙岛生态岛礁项目”，防城港市海洋局网/转自《中国海洋报》，2018年3月5日， http://www.fcgs.gov.cn/hyj/dtxx/201803/t20180305_56090.html。还如，位于我国广东湛江市徐闻县东南海域的罗斗沙岛及其附近海域，由于非法采砂现象猖狂，以致罗斗沙岛生态环境破坏严重③徐闻县人民政府：“关于禁止在罗斗沙岛及附近海域采砂的通 告”，徐闻县人民政府网，2010年7月2日， http://www.xuwen.gov.cn/xxgk/zfxxgklm/gsgg/content/post_443706.html。；加之罗斗沙岛本就属于泥沙岛，其稳定性很大程度上取决于泥沙来源④李晓敏等：“罗斗沙岛动态变化的遥感监测”，《海洋学研究》，2013 年第2 期，第57 页。，单是非法采砂就可能造成该岛的灭失。 可见，岸线侵蚀不利于海岛的生存及作用发挥。

1.3 资源过度开发

海岛资源过度开发也是海岛生态面临危机的重要原因。 海岛中基岩岛的岩石、砾石、暗滩沙石通常是建筑的优良材料，若遭无节制的采挖，就会造成沙滩面积缩小、砂质劣化、地质地貌景观破坏。 拾捡海岸贝壳、珊瑚、鹅卵石、生物标本等也是对海岛生态的破坏。

典型例子是瑙鲁因岛上磷酸盐矿遭受掠夺性开采而面临毁灭。 原得益于长期以来都是海鸟跨赤道迁徙的主要途经站与栖息地，大量鸟粪年复一年堆积于瑙鲁，并在赤道高温环境下被分解形成丰富的磷酸盐；又在碱性地下水的作用下，形成了各种含磷岩石的富矿。 瑙鲁在20 世纪被殖民的期间，作为制作磷肥重要原料的磷矿被德国、澳大利亚、英国、新西兰、日本等国不计后果地疯狂开采，绝大部分出口到澳大利亚和新西兰。 这种情况直到瑙鲁实现国家独立后也仍在继续，瑙鲁政府依旧未顾及太多可持续发展的问题，继续大肆开发磷酸盐矿，全体国民也坐享其成。⑤参见赵少峰编著：《列国志·瑙鲁》，社会科学文献出版社，2017 年版，第81-83 页。开采过程中，瑙鲁的原始植被大面积毁损，开采活动产生的有害物质引起矿区地表土壤结构形态的变化，鸟类逐渐丧失了栖息地和食物来源。⑥参见费晟：“瑙鲁资源环境危机成因再探讨”，《学术研究》，2008 年第6 期，第136 页。而今，毁灭性开采磷酸盐矿的恶果在瑙鲁全面显现，不仅磷酸盐矿几近枯竭，海岛土壤也无法耕种，连作建筑用途亦无可能，海岛生态已然遭到不可逆转的破坏。

除此之外，海岛清洁能源的利用，未必就不会对生态造成破坏。 例如，风电场所需风电机组、集电线路、检修道路等工程施工架设，不仅会造成植被面积减少，严重影响植物种类（多样性）及分布，还会造成大面积地表裸露，水土流失风险增大。⑦参见赵冬、薛博：“风力发电项目建设应注重环境影响控制措施”，《能源与节能》，2020 年第2 期，第73-74 页。海风发电也不例外地会对海岛生态产生不利影响，除了海岛植被将遭受破坏，动物也会为噪声和磁场所干扰、驱离。

1.4 陆源与海源的双重污染

海岛生态系统兼具陆地生态系统与海洋生态系统的特征，其承受的污染也涵盖陆源污染与海源污染。 陆源污染包括工业废水和生活污水的排放、垃圾倾倒、农业面源污染等。 近岸岛、陆连岛所遭受的陆源污染相对更严重，一些海岛被作为垃圾倾倒场所。 海岛本身不良的生活生产模式对外界环境尤其是对海洋的污染，也相当于陆源污染，尤其多数海岛还处于粗放型经营的阶段内，内生性陆源污染尚未及有效控制。

海源污染则包括海水养殖业污染、海洋倾废、港口船舶污染物泄露等，使海岛近海环境污染和海岛周围海域富营养化逐渐加重。 例如，海岛近岸海水养殖的污染，可能来自养殖自污染、药物污染、底泥富集污染、海洋生物基因污染等多方面；①王媛、刘述锡：“海水养殖对海岛生态系统脆弱性影响评估初探”，《大连海洋大学学报》，2017 年第3 期，第350-351 页。如果采用高密度网箱养殖方式，其产生的残饵沉降、鱼粪沉积和其他代谢废物排放以及海产加工废水、油污排放等，更会导致养殖水体富营养化程度和混浊度增加；②王福表：“网箱养殖水污染及其治理对策”，《海洋科学》，2002 年第7 期，第24-26 页。而沉积到海底的养殖废物则会造成底栖生物多样性下降。③冷悦山等：“海岛生态环境的脆弱性分析与调控对策”，《海岸工程》，2008 年第2 期，第61 页。此外，海岛岸线受波浪作用频繁，虽然可能承接到海浪从大陆架带来的丰富饵料，但垃圾也会被海浪推向海岛。

二、海岛生态危机的国际法应对

由于海岛生态危机主要源自不当的人类活动以及气候变化，能够对其进行管理或规制的国际立法主要包括《联合国海洋法公约》（UNCLOS）体系、《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）体系、《生物多样性公约》（CBD）体系等重要的国际公约体系，其涵盖了海岛生物多样性保护、对小岛屿发展中国家（SIDS）生态保护的援助以及涉岛的海洋保护区规划等议题。

2.1 明确海岛生态保护为国际社会发展目标

国际社会对于海岛保护的关注可以追溯至联合国教科文组织于1971 年发起的一项政府间跨学科的大型综合性的研究计划——“人与生 物 圈 计 划” （ Man and the Biosphere Programme，MAB），其将“岛屿生态系统的生态和合理利用”列入其14 个研究项目之一。 之后，国际法逐渐对海岛生态保护做出一些规定。

1982 年《联合国海洋法公约》第208 条和第214 条规定，沿海国应避免其管辖下的人工岛屿污染海洋环境。 但对于天然岛礁的建设活动及其环保要求未作特别规定，那么就应当适用该公约有关海洋环境保护和保全的一般性规定。

联合国环境规划署（UNEP）1995 年发起的《保护海洋环境免受陆上活动污染全球行动计划》 （ Global Programme of Action for the Protection of the Marine Environment from Landbased Activities，GPA-Marine），提出“推动对岛屿管理实行生态系统办法”。 2001 年，该全球行动计划第一次政府间审查会议（IGR-1）通过的《蒙特利尔宣言》，更被公认为是推动海岸、海洋、岛屿生态系统管理的有效途径④“《保护海洋环境免受陆源污染国家行动计划》编制工作大纲”，中华人民共和国生态环境部，2006 年4 月10 日，http://www.mee.gov.cn/home/ztbd/rdzl/hyhj/jh/200610/t20061009_94330. shtml。，这一原为指导性的计划借由政府间审查机制，成了国际法的重要内容。

而今，保护和可持续利用海洋和海洋资源（包括海岛）也已成为未来15 年国际社会发展的重要目标之一，是联合国密切关注的议题。2016 年，联合国大会第70 届会议上通过的《2030 年可持续发展议程》（A/RES/70/1），将“保护和可持续利用海洋和海洋资源以促进可持续发展”列为其17 个可持续发展目标之一，内容涵盖可持续管理、保护海洋和沿海生态系统，增加小岛屿发展中国家通过可持续利用海洋资源获得的经济收益等。

2.2 对小岛屿国家生态保护施以特殊援助

1992 年联合国环境与发展会议（UNCED）通过的《二十一世纪议程》（Agenda 21）第17章，就“沿海区的综合管理和可持续发展”以及“小岛屿的可持续发展”提出建设性意见，其指出小岛屿发展中国家和支持小社区的岛屿是环境与发展的特例，由于其发展的选择有限，海洋和沿海环境对它们而言更具有战略重要性。 有鉴于此，需要推广无害环境的技术和可持续的方法，扩大现有岛屿数据库，编纂和评价更多关于岛屿的地理、环境、文化和社会经济特性的资料，辅助相关能力建设等。

应对气候变化方面，1992 年《联合国气候变化框架公约》呼吁各缔约方特别考虑向小岛屿国家提供资金、保险和技术转让等。 2015 年《巴黎协定》也多处提及对小岛屿发展中国家的帮助。

保护生物多样性方面，1992 年《生物多样性公约》第20 条强调，资金援助应特别考虑小岛屿国家对生物多样性的依赖，逐步将海岛生物多样性保护作为该公约体系项下的一项重要内容，2000 年《〈生物多样性公约〉的卡塔赫纳生物安全议定书》与2010 年《〈生物多样性公约〉关于获取遗传资源以及公正和公平地分享其利用所产生惠益的名古屋议定书》，均强调协助小岛屿发展中国家的相关能力建设。 《卡塔赫纳生物安全议定书》历次缔约方会议决定也几乎都关涉“小岛屿发展中国家”。 2014 年生物多样性公约日的主题更被确定为“岛屿生物多样性”。

保护渔业资源方面，由于对海岛来说，空间相对孤立和资源较为稀缺的情况致其经济来源更为单一，渔业是其非常重要甚至是赖以生存的经济支柱，所以小岛屿国家对于渔业资源的保护更为迫切。 1995 年《执行1982 年12 月10日〈联合国海洋法公约〉有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的规定的协定》第24 条、第25 条就呼吁各国，应尤其避免给小岛屿发展中国家的个体渔民、妇女渔工以及土著人民造成不利影响，确保他们可从事捕鱼活动，并帮助其提高发展相关渔业的能力。 2009 年《南太平洋公海渔业资源养护和管理公约》也提出要特别关注小岛屿发展中国家在渔业资源养护、管理、可持续开发以及源自这些资源的公平收益。

湿地保护方面，《国际湿地公约》多次的缔约方会议决定都涉及小岛屿国家，例如在该公约第九次缔约方会议（COP9，2005）决定中纳入“湿地的综合、跨生物群落规划和管理，特别是在小岛屿发展中国家”（Resolution IX.20）；第十次缔约方会议（COP10，2008）决定中的“小岛屿国家与湿地公约”（Resolution X.30），要求公约秘书处在审议小岛屿国家的项目是否有资格获得公约资助时，还应考虑到小岛屿国家面对气候变化的脆弱性以及湿地减少的情况。

小岛屿发展中国家特别依赖旅游业和渔业部门，无论从环境角度还是经济角度，珊瑚礁和相关生物多样性的健康都尤为重要。①Commonwealth Secretariat， “The Blue Economy and Small States”， Commonwealth Blue Economy Series， No. 1， 2016， p. 37.联合国大会也极为关注有关海岛保护问题，其历年的秘书长报告《海洋和海洋法》均多次提及小岛屿发展中国家的特殊情况，如2011 年第66 届联合国大会上秘书长的报告《海洋和海洋法》（增编）等。

2.3 留意到海岛自然保护区规划问题

构建由大尺度海洋保护区网络已成为制止海洋退化和进行海洋养护的关键战略。②Robert J. Toonen， et al.， “One Size Does not Fit All： The Emerging Frontier in Large-scale Marine Conservation”，Marine Pollution Bulletin， Vol.77， 2013， p. 7.对于海岛自然保护区的法律保护而言，《生物多样性公约》的第七、八两次缔约方会议决定起到了开创性作用。 在《生物多样性公约》第七次缔约方会议之前，虽然国际法已开始推动将生态系统方法（ecosystem approach）扩大适用于全球、区域、国家和地方各级海洋和沿海生态系统，但其关注点仍聚焦在森林保护区上。

《生物多样性公约》第七次缔约方会议决定（CBD/ COP7，2004）明确指出海洋和沿海保护区是保护可持续利用海洋和沿海生物多样性至关重要的手段之一，虽然海洋和沿海保护区的数目越来越多，但其在海洋总面积中的比例仍非常低，且多因管理（包括由于缺乏资源）、规模和所覆盖的栖息地方面存在的问题，保护区的效果欠佳。 就此，该决定提出详细的保护区工作方案，要求在2008 年之前，为保护区和保护区网络系统的规划、选址、建立、管理和治理制定和通过自愿性最低标准和最佳做法，并建议缔约方将保护区管理有效性评估的结果写入《生物多样性公约》下国家报告。 自本次缔约方会议开始，几乎历次决定都设立了“保护区”专章。

《生物多样性公约》第八次缔约方会议决定（CBD/ COP8，2006）更是将“岛屿生物多样性”列为首要议题，强调了岛屿生态系统的特殊性，开始留意到岛屿外来侵入物种问题，也注意到“从有岛屿的国家到全部由岛屿组成的国家，生物多样性的养护和可持续利用都会遇到机遇和挑战”，提议将岛屿作为空间规划单位并建立全球岛屿伙伴关系，并配套相应的工作方案，包括“每个岛屿生态区域至少10%得到有效养护”“通过全面、有效管理生态上有代表性的国家和区域保护区网络，使对生物多样性特别重要的岛屿地区得到保护”等。 并吁请在地方、国家和国际各级，评估、建立和执行各种养护融资机制，吁请全球环境基金积极处理执行岛屿生物多样性工作方案所需的资金。 强调与《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》《保护世界文化和自然遗产公约》等其他多边公约联络，并调整针对岛屿保护区的技术和财政资助。 同时注意建立岛屿保护区网络并将适应气候变化的措施纳入其中，甚至鼓励酌情建立符合《联合国海洋法公约》的跨境海洋保护区。 自本次缔约方会议开始，几乎历次决定都设立了“岛屿生物多样性”专项。

另有《国际湿地公约》第十三次缔约方会议（COP13，2018）决定，其中《加强沿海海龟栖息地的保护以及作为国际重要湿地的关键区域的指定》（Resolution XIII.24），将不少海岛指定为国际重要的海龟栖息湿地保护区。

三、海岛生态保护国际法之阙如

虽然已有长足发展，现行国际法对于海岛生态保护的规定仍显不足，主要表现在：未彰显海岛生存权的环境伦理观，忽略了小岛屿国家以外的海岛保护，海岛及其周边海域区分占有与共同保护之间协调不足等。

3.1 未彰显海岛生存权的环境伦理观

正如《庄子·秋水》所强调的“以道观之，物无贵贱”，除了小岛屿国家的海岛及其他有着明显开发利用价值的海岛，国际法也不应遗忘树立与彰显尊重自然之生存权的伦理观，无论海岛对人类的生态服务价值如何。 例如，《联合国气候变化框架公约》将降低气候变化对“地势低洼国家和其他小岛屿国家、拥有低洼沿海地区的不利影响”，作为其目标定位之一。 诚然，优先考虑上述地区的具体需要和特殊情况有其急迫性，但适当宣示保护对象的普遍性亦有其必要性，关乎国际法基本价值观、伦理观的确立。再如，《联合国海洋法公约》前言提及的“照顾到全人类的利益和需要”，全然秉持人类中心主义的立场，未从海洋资源存续的角度兼顾生态系统平衡的维系。 幸而，《生物多样性公约》前言中表态“保护生物多样性的基本要求，是维持恢复物种在其自然环境中的生存力”，在一定程度上关注到了物种自身的生存权。

对于人类来说，生态价值是人类生存的“环境价值”，但生态价值不等于环境价值，海岛的生态价值是对整个地球生态系统而言的。 虽然地球上海岛的数量非常多，且每个海岛的资源禀赋都不太一样，也不是每一个海岛都需要直接、具体的保护，但每个海岛都有其存在的权利。 即使对当下难以判定其价值定位的海岛及其生物，可以奉行进化论地任其自然存在或消亡，但不应短视地因当前无法判断其价值便予以损毁，这是对大自然的基本尊重。

土地伦理学开山之作《沙乡年鉴》中也写道：以经济的个人利益为基础的资源保护主义体系，趋向于忽视土地共同体中缺乏商业价值的成分；在一个土壤、水、植物和动物都同为一员的共同体中，每个成员都有资格占据阳光下的一个位置。①［美］奥尔多·利奥波德著，侯文蕙译：《沙乡年鉴》，商务印书馆，2016 年版，第241、255 页。对待海岛，我们也同样需要超越人类中心主义，秉持“超越的环境伦理观”——同时接纳和包容人类中心论、动物权利论、生物中心论和生态中心论等理论②裴广川主编，林灿铃、陆显禄副主编：《环境伦理学》，高等教育出版社，2002 年版，第62-69 页。。 虽然海岛相较于大陆，或许是窄小而贫乏的，但既然大自然创造了它、既然它是地球生态系统的一部分，就不应全然以人类需求的视角去衡量它。 国际立法的宗旨对此不够明确。

3.2 忽略了小岛屿国家以外的海岛保护

虽然国际立法对海岛生态保护的关注大幅提升，但仍然存在一定的局限性：仅关切小岛屿国家抑或是小岛屿发展中国家的保护问题，未涉及许多非小岛屿国家的海岛生态保护。 如中国、挪威、加拿大、印度尼西亚等海岛数量大国的海岛生态保护。

《生物多样性公约》第八次缔约方会议决定（CBD/ COP8，2006）留意到岛屿物种常常未被列入1973 年《濒危野生动植物种国际贸易公约》（CITES）这一情况。 2012 年联合国大会决议《我们希望的未来》（A/RES/66/288）也提到，“海平面上升和海岸侵蚀对许多沿海地区和岛屿都是严重威胁”。 故而，国际法不应拘囿于对小岛屿国家的保护，也应适度扩及非小岛屿国家的海岛保护。

尤其存在一种较为特殊却又不能不未雨绸缪的情况是，由于气候变化等原因，领海基点所在及其附近海岛存在消失的可能，这将导致国际法的解释与适用更为复杂。 例如，西沙群岛第三大岛中建岛的海拔本就只有2 米多，现今由于风蚀和海蚀，整个岛的海拔在逐渐降低，岸线也在退后，岛屿面积迅速缩小。③彭科峰：“科学拯救南海岛礁”，《中国科学报》，2013 年7月5 日，第1 版。为防止海岛灭失，通常采用的人工填海固岛方法则可能影响海洋生态，进而引发争议，但作为岛礁生态修复上佳之选的珊瑚繁育技术又成本不菲。 不仅如此，如果位于与周边国家交界地带的海岛消失，如何确定海岛所属国的海域管辖区？ 有学者认为，“假如在一国领海基线200 海里外由于自然添附新形成的海洋地貌（无论露出或不露出海平面），其主权由领土争端的一般国际法原则来确定，实非《联合国海洋法公约》可以规制”④刘丹、戴正清：“国际法视域下的人工固‘岛’——兼论我国对南海岛礁的保护性开发”，《武大国际法评论》，2016 年第2 期，第267 页。。 那么是否同理可得，处于与周边国家交界地带的海岛消失，也需要与邻国重新谈判磋商？

3.3 海岛及其周边海域区分占有与共同保护之间协调不足

基于地球生态系统的整体性，各国都应承担生态保护责任。 每个国家的生态保护行为或环境污染行为均会成为地球整体生态变化的诱因，气候变化即是明证，随之“蝴蝶效应”般地影响海岛，所以即使是内陆国，对保护全球的海岛生态都承担共同的责任。 当然，共同责任并不意味着“平均主义”⑤林灿铃著：《国际环境法》（修订版），人民出版社，2011 年版，第171 页。。 在海岛生态保护问题上，责任的承担首先是共同的，以此为前提，责任是有区别的，区别是对共同责任的限定。 虽然海岛归属个别国家，也是由具体的所属国进行保护，但“牵一发而动全身”的情势决定了各国应合力对此予以技术或资金上的支持，不应借“区别”而逃避“共同”，由此去建构有关海岛生态保护的国际环境法。

然而，相关国际法制定与实施中的利益冲突难以避免。 海洋区域治理体系也难免会出现治理重叠区域和空白区域，从而背离全球海洋生态环境治理的目标。⑥张卫彬、朱永倩：“海洋命运共同体视域下全球海洋生态环境治理体系建构”，《太平洋学报》，2020 年第5 期，第90 页。例如，《联合国海洋法公约》第63 条规定，出现在两个或两个以上沿海国专属经济区的种群，应当通过合理分区来协调有关的种群养护。 据此，海洋被人为划分为多个司法管辖区域，所致的生态系统割裂，未必有利于海洋（含海岛周边海域）的生态保护。类似利益冲突的情形也可能发生在海岛周边的领海、专属经济区或大陆架。

此外，世界上存在着一些跨国岛屿，如塞浦路斯岛、帝汶岛、火地岛等，这些海岛生态系统的关联性并不会因为其分属不同国家领土而隔断，一国所属部分区域中的生态问题容易波及邻国。例如，中国从1999 年开始每年在南海海域实行伏季休渔制度①参见：《农业部关于在南海海域实行伏季休渔制度的通知》（农渔发〔1999〕2 号，2010 年废止），中华人民共和国农业部，2008年3 月4 日，http://jiuban.moa.gov.cn/zwllm/zcfg/nybgz/200806/t20080606_1057142.htm；《农业部关于调整海洋伏季休渔制度的通告》（农业部通告〔2018〕1 号），中华人民共和国农业农村部，2018 年3 月20 日， http://www.moa.gov.cn/nybgb/2018/201803/201805/t20180528_6143235.htm。，而越南渔船仍在公然捕鱼。 如此一来，即使中方极为重视南海岛礁周边的渔业资源养护，邻国不当的渔业生产方式也会抵销中方的努力。 而反之，选择与邻国协同联合采取保护措施，在同一海岛上也更容易产生效果。 《联合国海洋法公约》第59 条就建议，沿海国与其他国家就专属经济区的利益发生冲突时，冲突的解决应考虑相关方和整个国际社会的利益。

可见，海岛及其周边海域的区分占有，《联合国海洋法公约》中没有明确规定或禁止的“剩余权利”②周忠海：“论海洋法中的剩余权利”，《政法论坛》，2014 年第5 期，第175 页。的行使，都可能掣肘保护海岛及其周边海域共同责任的履行。

四、海岛生态保护之国际环境法的拓展

海岛是发展海洋经济、利用海洋资源的海中基地，也是全球海洋治理不可忽视的对象。面对国际法应对海岛生态危机的不足，需要拓展、夯实作为国际法律体系重要组成部分的国际环境法，令其在海岛生态保护方面发挥更大的作用，助益全球海洋治理与世界环境保护。而中国对于海岛生态保护之国际环境立法的建设，有必要、也有能力做出自己的贡献。

4.1 扩大国际环境法保护海岛的范围

海岛生态危机是气候变化背景下的全球性挑战，任何国家都无法独善其身，每一个海岛、每一个国家的海岛都是整个地球生态系统的一分子，对它们加以保护的紧迫性有急有缓、力度有强有弱，但都应以更全面、长远的眼光去看待。 故而国际环境法的保护对象不应仅仅着眼于小岛屿国家，也不应仅仅局限于开发利用价值较大或具有特殊用途的海岛，对于不具有或暂不具有开发利用价值的海岛，以及一时无法确认其海岛地位甚至算不上海岛的海中陆地，也需要予以适当关注。

《联合国海洋法公约》第121 条将岛屿定义为“四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域”；第60 条则明确指出“人工岛屿、设施和结构不具有岛屿地位”；第121 条规定“不能维持人类居住或其本身经济生活的岩礁不应有专属经济区或大陆架”。 虽然国际法对海岛作出了上述界定，但由于“人类居住或其本身的经济生活”等语句含义存在模糊性，各国对于一些海中陆地的定位争执不下，例如究竟是太平岛还是太平礁？ 是冲之鸟岛还是冲之鸟礁？

虽然法律地位有争议，但鉴于生态系统的整体性，无论这类海中陆地是否属于海岛，都不能无视其与周边海域生态的联系及其对地球生态的影响。 因此，且不论上述海中陆地的定位如何，无论它们能否拥有专属经济区或大陆架，无论它们能否供人类生活、生产，都需要国际环境法承认这些海中陆地的生存权并明确对其予以保护。 这是“命运共同体”理念的客观要求，也是“共同责任”内涵的具体体现。

4.2 完善分类保护海岛生态的制度安排

保护海岛生态，从理念层面需要明确海岛生存权，现实层面也需要区分保护的轻重缓急。结合国际环境法现有的海洋保护区划与岛屿多样性规定，可以进一步细化对海岛生态的分类保护。 在对海岛的生态系统服务功能（ecosystem service function）进行充分评估、考量海岛对于整个地球生态（包括人类）的影响的基础上①林婧：“国际环境法中海岛生态保护规则发展的理论导向”，载孔庆江主编：《国际法评论（第九卷）》，清华大学出版社，2019 年版，第159-160 页。，确定不同海岛的价值目标，据此将海岛划分为保护类、利用类与特殊用途类三种类型。

首先是保护类海岛，侧重于海岛生态价值的保护（perserve）。 它的生态价值是一种天然的价值，即海岛存在本身所具有的自然禀赋，包含调节功能与支持功能，前者如调节气候、缓冲风浪等，后者如生物多样性生成与维持等。 其次是利用类海岛，侧重于海岛经济价值的合理利用，主要包括利用海岛的供给功能与文化功能。 这种利用涵盖了对资源的保全（conversation），因为保全的目的仍然是经济性的可持续利用。 这类海岛上，还可以根据利用的程度再进行分区，如优先利用区、限制利用区和生态保护区等。 第三是特殊用途类海岛，涵盖领海基点所在海岛、国防用途海岛或是设有重力点、天文点等各种测量标志的海岛，通常以生态保护的价值取向为主，但出于维护国家海洋权益与国防安全，也适当允许围海造陆或其他特殊工程，故而此类海岛的生态价值或经济价值与它们的特殊价值目标之间需要权衡，可将其定位为多功能海岛或海岛保护区，侧重点因岛而异。

对于暂时无法确定其价值目标的“保留类”海岛，也不能就武断加以毁弃或置之不理，而应保持定期监测，为未来的社会经济发展预留空间，充分实施海洋保护区制度（MPAs）以及联合国教科文组织世界遗产名录制度②Elizabeth Thomas，“Protecting Cultural Rights in the South Pacific Islands：Using UNESCO and Marine Protected Areas to Plan for Climate Change”， Fordham Environmental Law Review， Vol.29， No.3，2018，p. 482.。 正如联合国大会1982年通过的《世界自然宪章》（World Charter for Nature）在前言中指出的：每种生命形式都是独特的，无论对人类的价值如何，都应得到尊重。

4.3 增加权益重叠区合作保护海岛生态的规定

面对海岛的主权控制与海岛保护生态系统方法之间的固有矛盾，可以尝试在国际环境法中纳入更多有关权益重叠区合作保护海岛生态的规定。 例如，1980 年《南极海洋生物资源养护公约》第4 条规定了本公约生效期间发生的任何法案或行动，不构成主张、支持或否认《南极条约》区域内领土主权要求的基础，或生成任何主权权利。 简而言之，就是搁置主权争议，先共同合作进行生态保护。 除了上述多边公约，国际上还存在一些有益的双边实践。

一是挪威与冰岛协商解决了扬马延岛海域的共同开发。 扬马延岛是挪威管辖的火山岛，在格陵兰岛和冰岛之间。 由于扬马延岛距冰岛不足400 海里，两国的专属经济区发生重叠。挪威认可冰岛将专属经济区扩展至200 海里，并达成1980 年《关于冰岛和挪威扬马延岛之间大陆架协定》，划定出一个共同开发区，规定在共同开发区不属于冰岛200 海里的部分（靠近扬马延岛），适用挪威的环境规章与开发政策；在共同开发区属于冰岛200 海里的部分，适用冰岛的环境规章与开发政策；如在前述方案的实施中产生争议，双方可共同任命调解委员会进行协商，在调解委员会提出建议之前，没有重大理由不应着手或继续开发活动。

二是法国与毛里求斯关于特罗姆兰岛领土主权及海洋权益的争端解决。 2010 年，两国签订了《法兰西共和国政府和毛里求斯共和国政府关于特罗姆兰岛及其周围海域的经济、科学和环境事务共同管理框架协议》，在争议岛屿本身及其领海和专属经济区实行共管，设立共同管理委员会、专家组制度、联络人制度；还规定了生物资源养护等环保条款，并随附《法兰西共和国政府与毛里求斯共和国政府关于对特罗姆兰岛及其周围海域在特罗姆兰岛及其周围海域进行环境共管的适用专约》等三份适用专约和两份附件。 其中，随附的环境共管适用专约设定了两点具体目标，即普查区域环境和制定环保指导方针，并决心在必要时创设自然保护区。③参见崔裕仁、徐攀亚：“法国和毛里求斯关于特罗姆兰岛及其周围海域共管协议评析”，《边界与海洋研究》，2018 年第4期，第69-72 页。将环境事项纳入共管范畴，使得法国对特罗姆兰岛的前期环保投入得到毛里求斯的财政分摊。

中国同样面临着主权争议海岛及相关海域的生态保护问题，更在南沙群岛生态问题上遭受非难。 2016 年所谓“南海仲裁案”裁决便妄言，中国在南沙群岛7 个岛礁上的填海活动，人工岛屿、设施和结构的建造活动，以及中国渔民捕捞砗磲的活动，对珊瑚礁生态系统造成了严重而不可修复的破坏，违反了《联合国海洋法公约》项下保护和保全海洋环境的义务。①中国国际法学会：《南海仲裁案裁决之批判》，外文出版社，2018 年版，第15-16 页。对此，我国学者早有驳斥，论证指出我国在南沙部分岛礁的扩建工程是“依照国内有关法律法规的要求，进行了科学评估与论证，并采取了科学选址、严格环保标准施工、加强监测与评估等措施”②丰爱平、王勇智：“南沙岛礁扩建工程未对珊瑚礁生态系统造成影响”，人民网，2015 年6 月11 日，http://theory. people. com.cn/n/2015/0611/c49154-27137828.html。。 类似的澄清，在官方与非官方层面还都需要加强。

可见，缺乏对尚存争议的海岛及相关海域的国际环境法义务规定，导致中国在南沙岛礁建设中的海洋环境保护和保全义务具有不确定性。 将环保条款纳入正谈判的“南海行为准则”（COC）中③Carlyle A. Thayer. “ASEAN， China and the Code of Conduct in the South China Sea”，SAIS Review of International Affairs，Vol.33， No.2， 2013， p. 77.，是一个有益的尝试。 甚至可以考虑扩充信任建立措施（ Confidence - building measures，CBM）的内涵，令其不限于军事或准军事措施，更囊括进环保措施，并将其适用于南沙群岛海域。

有中国学者还提出了秉承有限多边主义立场解决南海问题的“双轨思路”——有关争议由争端当事国友好协商、和平解决，此即“第一轨”；而南海的和平稳定则由中国与东盟国家共同维护，此即“第二轨”。④吴士存：“‘双轨思路’是实现南海合作共赢的钥匙”，《世界知识》，2015 年第9 期，第35 页。该思路正可适用于南沙岛礁的生态保护，也恰契合中国—东盟海上合作基金的投放领域，是占据国际立法主动以及国际道德制高点的有力探索。

五、结 语

海岛生态保护是推进海洋生态文明建设与蓝色经济发展的重要切入点，更为至关重要的是，处于世界主要贸易航线上的海岛、作为领海基点的海岛、国防用途海岛的生态保护，能够对国家主权与海洋权益的维护起到关键作用。

而作为各国维护主权和全球公益重要工具的国际环境法，是国际法主体之间在国际环境保护领域进行活动并解决国际环境问题的法律依据，她规定了其主体特别是国家在开发、利用和保护、改善国际环境中的法律责任和义务，是保护和改善国际生态环境和生活环境的法律武器。⑤林灿铃著：《国际环境法》（修订版），人民出版社，2011 年版，第46-47 页。充实并完善国际环境法中的海岛生态保护规则，对海岛生态施以更加有效的保护，有助于国家主权权利与全球公益的实现。

针对现行国际法对于海岛生态保护不足的情况，我们需要进一步推动国际环境法的拓展及作用发挥，并通过提升我国环境立法与国际环境法衔接等方式，推广我国海岛生态保护法治的建设成果，促进海岛生态保护之国际环境法更好更快地发展。 同时，蓝色伙伴关系的构建可以从小岛屿国家扩至岛屿大国，努力使2017 年中国—小岛屿国家海洋部长圆桌会议《平潭宣言》⑥2017 年9 月21 日中国与安提瓜和巴布达、佛得角、斐济、格林纳达、几内亚比绍、马尔代夫、纽埃、巴布亚新几内亚、萨摩亚、圣多美以及普林西比、斯里兰卡、瓦努阿图等国家的代表团于中国福建平潭举行主题为“蓝色经济·生态海岛”的“中国—小岛屿国家海洋部长圆桌会议”，会议认识到中国及岛屿国家多为发展中国家，在参与全球海洋治理、应对气候变化、促进海洋可持续发展等方面有着共同的关切，会议重申随着全球气候变化和海平面上升，海洋自然灾害的规模和频率不断加大，对中国和岛屿国家沿海居民生存环境产生了重大影响，各方在实现可持续发展过程中面临新的挑战和危机。 参会各方希望加强海洋领域友好合作，建立牢固的合作基础，挖掘巨大的合作潜力，开创广阔的合作前景。 各方一致认为应秉持“相互尊重、平等合作、互利共赢”的原则，推动宽领域、多层次的海洋合作，并致力于提升合作水平，巩固合作关系，构建基于海洋合作的“蓝色伙伴关系”。等有关海岛生态保护的双边或多边指导性国际文件逐渐上升为具有影响力和约束力的国际环境法规，以积极的思路去考虑争议海岛的主权归属及其生态保护问题，以科学、 稳妥、可行的实践反哺国际环境法的发展。