认知偏差、威胁建构与美国对中国海洋战略的政策反应

韩献栋 王二峰

（1. 中国政法大学，北京100088）

随着陆地资源的日渐枯竭与海洋开发技术的发展和进步，海洋开发与利用逐渐引起了国际社会的重视，也使人类进入了深度开发和利用海洋的时期。 1992 年联合国环境与发展大会通过的《21 世纪议程》将海洋列为重要的组成部分。 1994 年11 月，《联合国海洋法公约》正式生效。 在此背景下，中国政府于1996 年发布了《中国海洋21 世纪议程》，包括战略和对策、海洋与沿海地区的可持续发展、海洋生物资源保护和可持续利用、海洋环境保护、海洋防灾减灾，以及国际海洋事务等内容。①“中国海洋21 世纪议程”，中国人大网，2009 年10 月31 日，http://www.npc.gov.cn/zgrdw/huiyi/lfzt/hdbhf/2009-10/31/content_1525058.htm。尽管内容很全面，但《议程》所提出的诸多事项在当时还基本停留在愿景的层次上。 在此之后，中国政府于2003 年编制印发了《全国海洋经济发展规划纲要》，认为“加快发展海洋产业，促进海洋经济发展，对形成国民经济新的增长点，实现全面建设小康社会目标具有重要意义”。①“国务院关于印发全国海洋经济发展规划纲要的通知”，中华人民共和国中央人民政府网站，2003 年5 月9 日，http://www.gov.cn/gongbao/content/2003/content_62156.htm。

经过“十一五”（2006—2010 年）期间的探索，2010 年10 月召开的中共十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》（下文简称《建议》）比较清晰地阐释了发展海洋经济的思路，规划了中国海洋战略的基本内容。 《建议》提出“发展海洋经济，坚持陆海统筹，制定和实施海洋发展战略，提高海洋开发、控制、综合管理能力。科学规划海洋经济发展，发展海洋油气、运输、渔业等产业，合理开发利用海洋资源，加强渔港建设，保护海岛、海岸带和海洋生态环境。 保障海上通道安全，维护我国海洋权益”。②“中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议”，新华网，2010 年10 月27 日，http://www.gov.cn/jrzg/2010-10/27/content_1731694_2.htm。在此基础上，继2012 年中共十八大明确提出发展“海洋强国”这一战略目标之后，2017 年召开的中共十九大又进一步提出了“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”的目标。 至此，现阶段中国海洋战略的内容和目标基本清晰。

在这一战略目标的指引下，中国海洋经济的发展取得了实质性进展。 据自然资源部的初步核算，2018 年中国海洋生产总值为83 415 亿元，年增长率达到6.7%，对国内生产总值的贡献率接近10%。③李海：“2018 年中国海洋经济统计公报”，《中国海洋报》，2019 年 4 月 12 日， http://www.mnr.gov.cn/dt/ywbb/201904/t20190412_2405025.html。与此同时，经过二十年的发展，中国的海上实力也取得了显著增长。④David C. Gompert，“Sea Power and American Interests in the Western Pacific”， RAND， https://www.rand.org/pubs/research_reports/RR151.html，访问时间：2020 年10 月7 日。目前，中国军事防务开支仅次于美国，在海洋力量方面，中国海军也逐渐具备了由“近海”走向“远海”的海洋能力。

从内容上看，中国的海洋战略是一项综合性议程，其基本框架可以概括为“一个目标、四个支撑”。 一个目标即“建设海洋强国”，四个支撑即“发展海洋经济、创新海洋科技、保护海洋生态、维护海洋权益”。 而发展海洋经济是这一战略的核心内容。 在发展理念上，中国的海洋战略则建立在和平与发展的目标导向之上。⑤葛红亮：“中国‘海洋强国’战略：观念、基础与方法论”，《亚太安全与海洋研究》，2017 年第4 期，第56 页。中共十九大在提议加快建设海洋强国目标的同时，还提出了推动构建“海洋命运共同体”的发展理念。⑥习近平：“坚持和平发展道路，推动构建人类命运共同体”，新华网，2017 年10 月18 日，http://cpc.people.com.cn/19th/n1/2017/1018/c414305-29594530.html。2019 年7 月发布的《新时代的中国国防》白皮书也明确指出，中国的社会主义性质、走和平发展道路的战略抉择、独立自主的和平外交政策、“以和为贵”的战略文化传统，决定了中国始终不渝奉行防御性的海洋战略。⑦“新时代的中国国防白皮书”，新华网，2019 年7 月24日，http://www.mod.gov.cn/info/2019 - 07/24/content_4846890.htm。同时，中国还没有制定全球海洋战略的冲动和现实依托，⑧张一飞：“中国周边海洋外交分析”，《江南社会学院学报》，2017 年第2 期，第13 页。对于海洋主权之争和海洋利益纠纷，中国也极力寻求与相关当事国通过外交谈判与磋商，以和平方式予以解决。⑨石秋峰、王传剑：“美国强化南海航行自由的逻辑及其批判性分析”，《亚太安全与海洋研究》，2018 年第4 期，第82 页。

然而，面对中国海上力量的不断壮大，美国战略界依旧焦虑和担忧。 美国的海军力量超过世界其他主要大国海军力量之和，⑩“Military Expenditure by Country in Constant 1988-2018 SIPRI 2019”， SIPRI， 2019， https://www.sipri.org/sites/default/files/Data%20for%20all%20countries%20from%201988%E2%80%932018%20in%20constant%20%282017%29%20USD%20%28pdf%29.pdf，访问时间：2020 年5 月24 日。相比之下，中国的经济实力转化为军事实力仍需较长时间，武器技术还比较落后，作战经验和作战能力十分有限，军事能力只是美国的10 ～20%，⑪Chad Manske，“Unrivaled： Why America Will Remain the World’s Sole Superpower”， Air University（AU）， January 24， 2020，https://www.airuniversity.af.edu/SSQ/Book-Reviews/Article/2065670/unrivaled-why-america-will-remain-the-worlds-sole-superpower/.但美国战略界①所谓美国战略界，主要是指由美国政府相关部门内长期从事实际工作的中高级业务官员及智库中长期关注和研究美国东亚太平洋战略与安全问题的专家组成的一个群体。 相关政府部门主要包括国防部、国务院和中情局等。 相关智库主要包括战略与国际研究中心、传统基金会、卡耐基国际和平研究所等。仍然认为中国海军由“近海”走向“远海”的行为在“挤压美国在亚太地区的活动空间，挑战着美国主导的海洋秩序，甚至威胁到美国的海上霸主地位”，②See “Indo-Pacific Strategy Report： Preparedness， Partnerships， and Promoting a Networked Region”， U.S. Deparment of Defense， June 1， 2019， pp.7-9， https://media.defense.gov/2019/Jul/01/2002152311/- 1/- 1/1/DEPARTMENT - OF - DEFENSE -INDO-PACIFIC-STRATEGY-REPORT-2019.PDF； Gina Harkins，“7 Things to Know about the Pentagon’s New Plan for a 500-Ship Navy Fleet”，Military News，October 7，2020，https://www. military.com/daily-news/2020/10/07/5-things-know-about-pentagons-new-plan-500-ship-navy-fleet.html.因而不断加大对中国向海发展的打压力度，致使中美间的海上“安全困境”日渐加深。 特朗普政府上台后，更是将中国明确定义为“战略竞争对手”，加大了对华遏制力度，从而使双方在南海问题、台海问题的海上较量和摩擦不断增多，不仅加速了中美关系的恶化，还大大加剧了亚太地区海上安全局势走向的不确定性。

对于中国海洋战略与海上力量的发展，拥有绝对海上力量优势的美国为何充满抵触心理？ 从既有文献来看，国内外学术界主要从结构现实主义、③参见［美］陆伯彬：“中国海军的崛起：从区域性海军力量到全球性海军力量？”，《国际安全研究》，2016 年第1 期，第13 页；杨震、杜彬伟：“基于海权视角：航空母舰对中国海军转型的推动作用”，《太平洋学报》，2013 年第3 期，第68 页；Alexander Kamberov， “China’s Power Quest：Changing the World Order”，Harvard International Review， Vol. 35， No. 3， 2014， pp. 7-8； Lowell Dittmer and Mikael Weissmann，“China’ s Maritime Embroilments”， Asian Survey， Vol. 55， No. 3， 2015， p. 448.地缘战略博弈、④参见祁怀高：“中美在西太平洋的海权博弈及影响”，《武汉大学学报（哲学社会科学版）》，2019 年第3 期，第5 页；郑义炜：“陆海复合型中国‘海洋强国’战略分析”，《东北亚论坛》，2018 年第2 期，第76-90 页；Robert S. Ross，“Nationalism， Geopolitics and Naval Expansionism： From the Nineteenth Century to the Rise of China”， Naval War College Review， Vol. 71， No. 4，2018， pp. 10-44；Robert S. Ross，“The Geography of the Peace：East Asia in the Twenty-First Century”， International Security， Vol. 23， No. 4，1999， pp.81-118.国家战略和利益护持的视角⑤参见张文木：“海权：中美战略利益矛盾的焦点”，《学习月刊》，2004 年第3 期，第24 页；何奇松：“中美海洋安全观视角下的海洋安全博弈”，《太平洋学报》，2019 年第9 期，第47-55 页；郑义炜：“陆海复合特征下中国海洋战略的转型——兼论美国地缘战略的影响”，《当代世界与社会主义》，2017 年第5 期，第175 页。来探讨中美海上互动关系，解读中美海上冲突的形成以及未来中美亚太海上博弈的发展趋势。 客观的物质要素虽然是造成安全困境的深层根源，但并不是构成中美海上安全困境的唯一因素。 主观的心理要素对安全困境具有弱化和强化功能，⑥朱翠萍、［美］科林·弗林特：“‘安全困境’与印度对华战略逻辑”，《当代亚太》，2019 年第6 期，第26 页。客观的正面认知会避免和消解安全困境的发生，主观的负面认知则会夸大威胁程度，进而强化双方的安全困境。 从这个角度看，既有研究在一定程度上忽略了心理认知和威胁建构等因素在中美海上安全困境形成过程中所发挥的作用。

鉴于此，本文以美国对中国海洋战略的心理认知为切入点，沿着“认知偏差—威胁建构—政策反应”这一路径，剖析美国对中国海洋战略如何从“选择性认知”到“威胁建构”，进而传导至实际政策的出台，形成这一颇为闭合的逻辑链条的。

中美关系是当今世界最主要的双边关系之一。 海洋战略领域是中美战略关系的重要组成部分，也是双方战略“碰触与对撞”的前沿地带。理解美国对中国海洋战略的认知及其政策反应，有助于制定合理的回应政策，有助于构建健康、理性的中美海洋合作关系，具有重大的现实意义。

一、认知偏差：美国对中国海洋战略的“选择性认知”

对于中国的海洋战略，美国战略界从中国海上力量的发展、海上行动、战略意图与发展理念等方面进行了观测和解读，基本反映了美国的整体认知。

美国战略界普遍关注中国海上军事力量的增长，并认为中国海上军事实力的增长将会加剧亚太乃至世界范围内的安全动荡。 通过解读中国2015 年的国防白皮书，不少美国专家认为中国的海洋战略思想已经发生转变，促使中国的海上力量以极快的速度发展。①See Sarah Quan， China’s Maritime Grand Strategy， Brigham Young University， 2019， pp.1- 10； Anthony H. Cordesman and Joseph Kendall， “Estimates of Chinese Military Spending”， Center for Strategic and International Studies， September 28， 2016， pp.7-11，https://www.csis.org/analysis/estimates-chinese-military-spending.美国美中经济与安全审查委员会（U.S. -China Economic and Security Review Commission）2019 年向国会提交的国家战略研究报告认为，在过去的二十年间，中国国防开支增长近八倍，其规模和增长率“远远超过印太地区其他任何国家，尤其是当前中国正在发展的现代化核武库及导弹运载系统，其现有的军事力量已经达到世界大战以来的最大规模，北京正朝着实现‘世界一流’军队的目标迈进”。②“2019 Annual Report”， USCC， 2019， https://www. uscc.gov/sites/default/files/2019-11/Chapter%204%20Section % 201%20-%20Beijing%E2%80%99s%20%E2%80%9CWorld-Class%E2%80%9D%20Military%20Goal.pdf，访问时间：2020 年5 月24 日。该报告还提出，在发展海军力量方面，“中国近年来一直专注于扩大海军并投资航母，预计在未来15 年内中国将建造数艘航母”。③“USCC 2017 Annual Report”， USCC，2017， https://www.uscc. gov/sites/default/files/annual_reports/2017_Annual_Report_to_Congress.pdf，访问时间：2020 年5 月24 日。美国波士顿学院政治学系教授陆伯彬（Robert Ross）认为，“中国的地缘政治条件、充足的财力、科技资源和战略条件足以支撑其建设一支‘强大海军’，从而对美国在东亚的海上安全构成越来越大的挑战”，他甚至还推测，“中国的现代化海军规模将在十年内超越美国，或者与美国海军力量相匹敌，对未来全球海洋秩序产生巨大影响”。 而伴随着中国海军的崛起，“东亚地区将极其不稳定，甚至会导致欧亚大陆大范围安全动荡”。④［美］陆伯彬，赵雪丹译：“中国海军的崛起：从区域性海军力量到全球性海军力量？”，《国际安全研究》，2016 年第1 期，第13 页。美国国防大学中国军事事务研究中心主任菲利普·桑德斯（Phillip C.Saunders）则质疑中国国防预算的透明度，认为美国国防部在向国会提交军力报告时“应将中国的预算数字增加25%”。⑤同②。但是，也有部分专家持相反的看法，如马歇尔·贝尔（Marshall Beier）就认为，海上军事力量不应该以舰船“数量”为唯一的衡量指标，更为重要的是“质量”，即海军素质和技术含量，并认为中国的海军能力被严重高估了。⑥James Douglas， “Defensive Realism and China Maritime Strategy”， Victoria University of Wellington， 2012， p.15， http://researcharchive.vuw.ac.nz/xmlui/bitstream/handle/10063/2511/thesis.pdf，访问时间：2020 年5 月24 日。马歇尔的评估无疑是符合实际状况的，陆伯彬与美中经济安全审查委员会专家的评估明显偏离了中国的实际。

针对中国的海上行动，虽然美国国内也有观点认为中国的海上力量发展和海上行动实质上是防御性的，并不像想象的那么具有威胁性。⑦同⑥，第11 页。但是，随着近年来中美海上实力差距的逐渐缩小，中国“海上威胁论”的认知仍成为主流。美国战略界时刻监测着中国海外基地的建设状况、南海问题的政策动向及海岛的开发和建设情况，认为中国正在通过投资海外港口建设，“谋求在海外建立军事基地”。 美中经济与安全评估委员会发布的报告明确表示，中国近年来向海发展更加积极主动，其中包括“在南海的岛礁建设和作为海外贸易中转基地的港口建设。”⑧“2017 Annual Report”， USCC， 2017， https://www.uscc.gov/sites/default/files/annual_reports/2017_Annual_Report_to_Congress.pdf，访问时间：2020 年5 月24 日。

美国将中国的海外港口补给基地建设视为“塑造地缘优势”。 2018 年6 月，美国海军陆战队司令罗伯特·内勒（Robert B. Neller）就公开表示“中国正在下围棋，并且已经在南太平洋地区部署了许多棋子，以谋取地缘战略上的影响力”。⑨Stephen M. Walt，“The End of the American Era”，The National Interest， No. 116， Nov/Dec， 2011， p.14， https://www. jstor.org/stable/42896410？ Search=yes&resultItemClick=true&searchText=The + End + of + the + American + Era&searchUri =% 2Faction%2FdoBasicSearch% 3FQuery% 3DThe% 2BEnd% 2Bof% 2Bthe%2BAmerican%2BEra%26acc%3Don%26wc%3Don%26fc%3Doff%26group%3Dnone&ab_segments = 0%2Fbasic_SYC-5187_SYC-5188%2F5188&refreqid=fastly-default%3Ad1fee272916c9a48ae2ee 735bc49dddc&seq=1#metadata_info_tab_contents，访问时间：2000年10 月9 日。“中国海军强大后会像十九世纪的美国那样，需求掌控制海权”。①Cynthia Watson， “China’s Military Power Projection and U.S. National Interests”， USCC， February 20， 2020， https://www.uscc.gov/sites/default/files/Watson _ Written% 20Testimony.pdf.持这种观点的美国学者还包括约翰·霍普金斯大学国际问题研究院高级研究员大卫·兰普顿（David Lampton）、布鲁金斯学会高级研究员罗伯特·卡根（Robert Kagan），他们认为中国在世界上的声音越来越大，影响越来越深远，姿态也越来越自信。②［美］加里·J·斯密特主编，韩凝、黄娟、代兵译：《中国崛起：美国未来的竞争与挑战》，新华出版社，2016 年版，第13 页。中国在南海正常的岛礁建设被解读为“军事扩张”，海外贸易基地的建设被解读为“塑造地缘优势”。 美国战略界对中国正常的海上与海外的活动进行了极为歪曲的解读。

关于中国海洋战略的意图，虽然有意见认为中国发展海洋战略并非追求海洋霸权，而是追求经济利益，如亚当·麦克唐纳（Adam P.MacDonald）就认为，新兴的国内力量和不断变化的国际环境是中国扩大参与海洋的动力，其目的是追求经济繁荣。③Adam P. MacDonald， “China’s Maritime Strategy： A Prolonged Period of Formulation”， Canadian Naval Review， Vol. 8，No.4， 2013， p.10.甚至陆伯彬（Robert S.Ross）也认为，推动中国海军发展的驱动力是“民族主义”而非“安全”，④Robert S. Ross， “China’ s Naval Nationalism： Sources，Prospects， and the U.S. Response”， International Security， Vol. 34，No. 2， 2009， p.46.但更多的专家则从政治现实主义视角出发进行解读。 他们将中国定义为“修正主义国家”，视中国为最大的挑战者和国际秩序的破坏者。 当前美国国内的主流观点认为，“即使中国不谋求全球的霸权地位，也会塑造亚太至印度洋的地区主导地位，无论是前者还是后者，都会对美国的海洋辐射范围和自由航行空间产生挤压”。⑤“2019 Annual Report”， USCC， 2019， https://www. uscc.gov/sites/default/files/2019-11/Chapter%204%20Section%201%20-%20Beijing%E2%80%99s%20%E2%80%9CWorld-Class%E2%80%9D%20Military%20Goal.pdf，访问时间：2020 年5 月24 日。在米尔斯海默（John Mearsheimer）和罗纳德·欧洛克（Ronald O’Rourke）看来，中国日益增长的军事实力直接或间接影响着美国及其盟友的权益。 他们将中国的海上经济行为政治化和军事化，视中国的“21 世纪海上丝绸之路”为“掠夺式经济”，将中国在南海实行的政策视为“门罗主义”的翻版，将中国海外港口的建立视为谋求霸权的“珍珠链”。⑥See Leszek Buszynski，“Chinese Naval Strategy”，Institute for Regional Security， Vol. 8， No. 2， 2012， pp. 19-32； Ronald O’Rourke，“Some Options for the Navy”， Naval War College Review，Vol. 63， No. 4， 2010， pp. 24-37.军事现实主义的观察透镜不但使美国战略界对中国的海上行为进行了歪曲的解读，而且还对中国海洋战略的意图进行了无端的臆想和猜测。

在中国海上力量的发展理念方面，虽然有部分美国学者关注其防御性和非传统安全问题的应对性，如凯瑟琳·莫顿（Katherine Morton）就认为中国受历史使命的推动，追求建立一个与其大国地位相一致的海上强国，中国领导人采取混合策略，在力求平衡国家利益的同时，主张采取务实的行动与邻国，尤其是美国建立合作关系，并非追求海上霸权，而且也没有确凿的证据表明中国领导人有意建立以中国为中心的东亚海洋秩序。 中国之所以制定“反介入/区域拒让”（A2/AD）的“海上防御”策略是担心美国及其盟友进行战略封锁，因此，中国将注意力集中在防止外国部队进入包括台湾海峡在内的中国近海。⑦Katherine Morton， “China’s Ambition in the South China Sea： Is a Legitimate Maritime Order Possible？”， International Affairs，Vol.92， No.4， 2016， p.910.加贝·柯林斯（Gabe Collins）和安德鲁·埃里克森（Andrew Erickson）也认为，中国的海洋战略转型可能激励中国与其他海军合作，对抗非传统安全威胁。⑧Andrew S. Erickson，“America’s Security Role in the South China Sea”， Naval War College Review， Vol. 69， No. 1， 2016， pp.7-21.但是，也有学者质疑这种防御性战略的持久性，如布热津斯基（Brzezinski）就认为，美国在远东地区面临的“威胁”主要来自中国。⑨［美］兹比格纽·布热津斯基著，中国国际问题研究所译：《大棋局：美国首要地位及其地缘战略》，上海人民出版社，2007 年版，第40-46 页。阿什利·特里斯（Ashley J. Tellis）也认为，中国正在通过特定的话语体系隐藏自己的实力，通过短时期释放的友善信号获得长足的和平发展时间。①［美］加里·J·斯密特主编，韩凝、黄娟、代兵译：《中国的崛起：美国未来的竞争与挑战》，新华出版社，2016 年版，第35-45 页。同时，美国战略界也对中国海洋战略的“和平发展”理念持怀疑态度，认为中国的海洋战略具有“进攻性”和“排他性”，他们将中国的“海洋命运共同体”与“21世纪海上丝绸之路”视为中国的声望战略（Prestige Strategy）。②Robert S. Ross，“Chinese Nationalism and Its Discontents”，The National Interest， No.116， Nov/Dec， 2011， p. 47.美中经济与安全审查委员会报告认为，在过去的二十年间，中国人民解放军扩大参与境外人道主义援助和救灾任务，其目的是“树立良好的中国形象并提高人民解放军的作战能力，树立在国际体系中‘负责任的利益相关者’形象”。③Matthew Southerland， “The Chinese Military’s Role in Overseas Humanitarian Assistance and Disaster Relief：Contributions and Concerns”， U.S. -China Economic and Security Review Commission，July 11， 2019， pp.1-2， https://www.uscc.gov/sites/default/files/Research/USCC%20Staff%20Report_The%20Chinese%20Military%E2% 80% 99s% 20Role% 20in% 20Overseas% 20Humanitarian%20Assistance%20and%20Disaster%20Relief_7.11.19.pdf.“中国通过模糊的言辞增加军事效益，使其既达到‘扩大主权’的目的，又整体上‘保持和平’，这样不仅能在国内赢得公众的拥护，提高执政合法性，还能在世界舞台上提高大国威望和负责任的大国形象。”④同③，第3 页。

如上所述，美国基于自身建立海洋霸权的历史经验和军事现实主义的理论透镜，对中国的海洋战略从力量到行为，再到意图和理念几乎进行了全方位的夸大解读和歪曲阐释。 但是，海洋战略是指与国家海上利益相关的国家力量所有方面的中长期发展方向与规划，它是一个不断发展变化的概念。 现代意义上的海洋战略包括商业贸易的安全与保护，渔业，专属经济区的开发、保护、调节和防御，海防，国境安全，近海岛屿的保护，地区和全球层面海洋、海洋上空与海底利用等在内的关注和参与活动。⑤John B Hattendorf， “What Is a Maritime Strategy？”， Sea-Power Center-Australia， October 2013， p.7， https://navyvic.net/news/documents/Soundings_1.pdf.自二十世纪九十年代中后期开始发展的中国海洋战略是一项以发展蓝色经济为中心，包括海洋资源开发、海洋生态环境保护，以及海洋权益维护的综合性议程。 然而，在对中国海洋战略的认识上，美国战略界明显出现了“选择性认知”，这主要集中在中国的海洋安全战略方面，关注点主要聚集于中国海军力量的增长及其活动上，并将其扩展解读为中国海洋战略的全部，从而形成了认知上的偏差乃至错误认知。

美国针对中国海洋战略的这种“选择性认知”之所以成为主流，主要是以下原因所致：其一，源于国际体系的无政府状态和国家意图的不确定性。 在一个自助的国际体系内，当某行为体的经济和军事实力增强而有打破既有平衡之势时，必然引起他国的不适。⑥崔建树：“战略研究、安全研究与和平研究——概念内涵、研究范式与学科议题”，《世界经济与政治论坛》，2018 年第5 期，第100 页。由于战略意图的不确定性，一国为了确保自己的绝对安全和国家利益不受威胁，往往将对手的战略意图做最坏打算，进而以对方的进攻意图为标准，选择更胜一筹的战略和战术措施，以备不时之需。这就导致决策者在不确定的国际条件下很容易发生错误知觉（mis-perception），并且大多数的错误知觉往往会夸大对方的敌意，将对方视为具有进攻意图的对手，⑦封永平著：《大国崛起困境的超越：认同建构与变迁》，中国社会科学出版社，2009 年版，第85 页。从而导致真实实力和意图与认知实力和意图之间存在部分或整体不相符的现象。 其二，中美战略竞争大背景下产生的诱发定势（evoked set）。 面对中国海上力量的发展和海上影响力的提高，尤其是中美海上军事实力差距的缩小，美国对华的威胁感知越发强烈，美国战略界对中国海洋战略的认知发生转向，逐渐从“客观理性”向“主观感性”的轨道上偏离，疑华、恐华情绪高涨。 在这种诱发定势的影响下，对中国海洋战略的理性认知成分越来越少。 其三，历史因素作用下的“固有认知”和“刻板效应”。 历史经验也可以是沉重的负担，它会使人们简单机械地将现实与历史相比，结果就会错误地认识现实。⑧［美］罗伯特·杰维斯著，秦亚青译：《国际政治中的知觉与错误知觉》，上海人民出版社，2015 年版，第9 页。海权争霸的历史、新旧海上霸主的交替往往伴随着冲突和战争等历史事实，使美国形成了根深蒂固的思维习惯，他们认为当前中美海上力量正按照当年英国与德国、继而美国与日本那样的方式发展，虽然中美两国还没有像英德那样陷入一场不断升级的海军军备竞赛，但双方海上竞争的逻辑是明显的，那就是“一方的一举一动就会触动对方的反制”等。①David C. Gompert， “Sea Power and American Interests in the Western Pacific”，RAND Corporation，2013，p.70，https://www.rand.org/pubs/research_reports/RR151.html，访问时间：2020 年10月7 日。此外，美国海军及其战略界对自身利益的追逐也是一个重要的原因。

二、认知偏差下的威胁建构

随着中美关系的恶化，美国国内对中国正面而客观的认知逐渐被边缘化，美国战略界和学术界对中国海洋战略的主流认知存在巨大的偏差和负面情绪，并在此基础上构建着所谓的中国海洋战略对美国的“威胁”。

第一，美国认为中国的向海发展将对其以“航行自由”为核心的海上安全战略构成“挑战”。 美国的“航行自由”源自海洋自由为原则的习惯国际法，其核心是海洋通道的通行无阻和公海的航行自由。 “航行自由”与强大的海上实力是美国主导海洋秩序的法理与力量支撑，是其长期追求的一项海洋秩序原则。 在美国看来，超出12 海里的领海主张、所有阻碍在美国认定为公海走廊的水域中航行的主张、所有要求军舰事先通告或以任何形式限制军舰通过的主张，以及一些基线的划定和历史性水湾或水域的主张都是过度的海洋主张，美国海军和空军将会进行有计划的演习、穿行和飞越，以宣示美国的权利。②“U.S. Department of Defense Freedom of Navigation （FON）Program”， U.S. Department of Defense，February 28，2017，https： / /policy. defense.gov/Portals/11/DoD%20FON%20Program%20Summary%2016.pdf？ ver=2017-03-03-141350-380.因此，美国所主张的“航行自由”政策具有历史延续性，实施区域具有全球范围的普遍性。

然而，在人类历史上最广泛、最全面、最有影响的管理和规范海洋活动的国际公约——《联合国海洋法公约》生效后，美国仍游离于此《公约》之外，依旧按照习惯法，主张其“航行自由”的合理合法性，它的主要考虑就是使其海外军事部署不受他国海洋权利要求的约束，至少将约束降至最低。③牟文富：“美国在《联合国海洋法公约》之外塑造海洋秩序的战略”，《中国海洋法学评论》，2014 年第2 期，第213 页。《联合国海洋法公约》生效两年之后的1996 年，中国批准了该《公约》。 在此前后，中国加强了涉海法律法规建设，陆续制定并颁布了相关法律法规，并发表了相关的政策声明。④中国分别于1992 年、1996 年和1998 年制定并颁布了《领海与毗连区法》《涉外海洋科学研究管理规定》《专属经济区与大陆架法》等法律法规。 1996 年发布了《关于中华人民共和国领海基线的声明》，宣布了中国大陆领海的部分基线和西沙群岛的领海基线。 2012 年发布了《关于钓鱼岛及其附属岛屿领海基线的声明》，宣布了中国钓鱼岛及其附属岛屿的领海基线。 随后，中国又分别在2013 年和2016 年划设了东海防空识别区，修订了1984 年颁布的《中国海上交通安全法》。前述举措及自2015 年前后开始的南海岛礁建设都是中国在主权范围内根据形势发展的需要而进行的国家建设行为。 然而，在美国看来，中国的这些举措和行为则“有碍于”其“航行自由”行动。

中美两国对专属经济区内的“航行自由”和“飞越自由”的适用性和解释、对中国基于历史性权利划定的九段线的性质都存在较大分歧。其中，为了不受束缚，美国主张更宽泛的“航行自由”，⑤刘琳：“美国在南海的‘航行自由行动’探析”，《当代美国评论》，2018 年第1 期，第87 页。并提出了“国际公域”概念，它将中国专属经济区内的去军事化、直线基线划分规定及防空识别区内事先通报的规则都视为“过度的海洋主张”。 而中国则反对美国借“自由航行”之名，行不受国际法约束的自由横行之实，尤其反对美国对中国岛礁建设进行干扰和破坏、大搞军事测量和情报搜集等侵犯中国主权的行为。⑥何奇松：“中美海洋安全观视角的海洋安全博弈”，《太平洋学报》，2019 年第9 期，第57 页。面对中国日益增强的海洋军事能力和维权行为，美国担心中国海上力量强大后，“过度的海洋主张和强势的海洋行动会扩大领海的管辖范围，进而阻碍美国在南海和东海地区的‘航行自由’行动，甚至担心在军事危机爆发时期，中国会控制海上通道，阻遏美国在关键海域的军事投放和活动空间”。①“Indo-Pacific Strategy Report： Preparedness， Partnerships，and Promoting a Networked Region”， U.S. Department of Defense，June 1，2019， https://media.defense.gov/2019/Jul/01/2002152311/-1/- 1/1/DEPARTMENT - OF - DEFENSE - INDO - PACIFIC -STRATEGY-REPORT-2019.PDF.因此，南海近年来成为美国“航行自由行动”的重点区域。

虽然美国也自称不接受任何威胁或削弱以规则为基础的国际秩序的政策或行为。②同①。但在“航行自由”问题上，美国所谓的“规则”实际建立在其不受任何约束的“航行自由”惯例的基础之上，而不是以国际社会普遍公认的国际法为基础。 当中国依据国际法原则行使主权时，美国便认为“阻碍”了其“航行自由行动”，尤其是中国海上力量有所发展的时候，美国认为“中国的海上力量正在改变着地区海洋格局”，认为“中国的崛起对美国造成体系压力并威胁到美国的海上霸主地位”，认为“中国最终会与美国争夺海洋水域的管辖权、海洋资源的归属权及海洋通道的控制权等”。③See Chad Sbragia，“China’s Military Power Projection and U.S. National Interests”， The U.S. -China Economic and Security Review Commission， February 20， 2020， p.4， https://www. uscc.gov/sites/default/files/Sbragia_Written%20Testimony_0.pdf； Cynthia Watson， “China’s Military Power Projection and U.S. National Interests”， USCC， February 20， 2020， https://www.uscc.gov/sites/default/files/Watson_Written%20Testimony.pdf.不难看出，美国海军不断加大在中国南海巡航的频度和规模，其主要目的就是彰显所谓的“航行自由”惯例的合法性与延续性，将美国的“航行模式”和“航行规则”常态化，进而弱化中国在南海地区海上行动带来的实际和法律上的影响。

第二，美国认为中国海洋战略的发展会“抵消”其海上影响力，乃至“动摇”其海上霸主地位。 长期以来，美国凭借压倒性的经济和军事实力，一方面，长期享受着霸权地位带来的经济、政治和军事利益；另一方面，也通过提供公共产品获得广泛的国际影响力，即所谓霸权光环附带的荣耀、尊重和威信。 考察美国海洋战略的发展过程可以发现，一直以来，美国是不区分海洋战略和海军战略的。 在美国看来，海洋战略的主要关注点是军事要素，即通过使用武力控制海洋中的人类活动，其主要组成部分就是针对反对者确立控制，然后使用控制，从而为实现更广泛的海洋政策目标作出贡献。④John B Hattendorf， “What Is a Maritime Strategy？”， Sea-Power Center-Australia， October 2013， p.7， https://navyvic.net/news/documents/Soundings_1.pdf.

近年来，随着“21 世纪海上丝绸之路”倡议和“海洋命运共同体”理念的提出，中国海军积极参与了沿线海域的安全护航、维和及人道主义援助等海上非传统安全领域的国际合作，提供了公共产品，从而获得了国际舆论赞誉。 尤其通过“21 世纪海上丝绸之路”建设，中国加强了与沿线国家的全方位合作，不但使众多国家在经济上受益，而且还增进了彼此间的互信，改善了国家间关系，甚至与中国存在领土争端的国家与中国的紧张关系也逐渐缓和。 对此，美国却认为中国正在通过经济利益“笼络”他国，担心中国海上影响力的提高，尤其是中国声势浩大的海上经济建设和人道主义援助，长此以往会“侵蚀”美国霸权的影响力。⑤“2019 Annual Report”， USCC， 2019， https://www. uscc.gov/sites/default/files/2019-11/Chapter%204%20Section%201%20-%20Beijing%E2%80%99s%20%E2%80%9CWorld-Class%E2%80%9D%20Military%20Goal.pdf，访问时间：2020 年5 月24 日。

冷战后，美国战胜苏联成为世界霸主，其海上霸主优势是美国经济增长和世界霸权的重要战略支撑，美国不允许任何一个国家挑战其海洋霸主地位，通过设定主要假想敌，迫使自身制定战争计划，进而争取海军建设资源，这已经成为美国海军建设的传统。⑥陈永：“假想敌与美国海军建设”，《世界经济与政治》，2017 年第12 期，第75 页。因此，美国把防止出现类似苏联那样能与美国抗衡的国家和国家集团作为全球战略的核心打击目标。 而由于“重陆轻海”的历史传统，中国海军起步晚、装备差，因而原不在美国认定的“威胁”名单之中。 但经过二十多年的发展，中国的海上力量和海军建设取得了重要进展。 在美国看来，中国海军武器装备的现代化进程，正在打破中美之间的海上力量平衡，当代中国海权战略路线正朝着马汉海权论的“商业—基地—舰队”三段式战略迈进。①刘新华：“美国学术界关于中国海权问题的研究”，《美国研究》，2014 年第2 期，第89-90 页。中国海军的活动范围“不仅仅局限于中国沿海地区，而且已经开始冲破第一岛链向外扩展，关注重心逐渐从‘近海’转移到‘公海’”。②“2017 Annual Report”， USCC， 2017， https://www. uscc.gov/sites/default/files/annual_reports/2017_Annual_Report_to_Congress.pdf，访问时间：2020 年5 月24 日。美国战略界普遍认为，“中国军事力量的强大意味着具备了挑战美国霸权地位的物质基础，中国近年来在亚太地区的做法已经危及美国在亚太地区的势力范围，并且中国正试图通过壮大军事力量支配整个东亚地区，获取与美国同等的国际声望和国际地位”。③Chad Peltier， “China’s Military Power Projection and U.S.National Interests”， The U.S. -China Economic and Security Review Commission， February 20， 2020， p.10， https://www.uscc.gov/sites/default/files/Peltier_Written%20Testimony.pdf.美国国务卿蓬佩奥（Mike Pompeo）就公开宣称，中国正在南海地区建设“海上帝国”，④Michael R. Pompeo， “U.S. Position on Maritime Claims in the South China Sea”， U.S. Department of State， July 13， 2020， https://www.state.gov/u-s-position-on-maritime-claims-in-thesouth-china-sea.前国防部部长罗伯特·盖茨（Robert Gates）也曾公开表示中国的军事力量，尤其是海军的发展，正在冲销美国的海上优势，一定程度上会“阻断”美国海上力量的投放能力，⑤“Indo-Pacific Strategy Report： Preparedness， Partnerships，and Promoting a Networked Region”， U. S. Department of Defense，June 1，2019， https://media.defense.gov/2019/Jul/01/2002152311/-1/- 1/1/DEPARTMENT - OF - DEFENSE - INDO - PACIFIC -STRATEGY-REPORT-2019.PDF.从而会“动摇”美国的海上霸主地位。

三、美国的政策反应

心理认知基础上的“安全—威胁”构建与国家的对外政策选择具有联动性。⑥Jurgen Haacke，“The Concept of Hedging and Its Application to Southeast Asia：A Critique and a Proposal for a Modified Conceptual and Methodological Framework”， International Relations of the Asia-Pacific， Vol.19， No.3， 2019， pp.375-417.通过对中国海洋战略的“选择性认知”及建立其上的威胁建构，中国被美国定义为海上霸权地位的“挑战者”与海洋秩序的“破坏者”，从而为美国出台相应政策奠定了合理性和必要性基础。 从美国的政策反应看，美国正在通过推出既包括舆论渲染，更包括军事和外交层面的一系列“组合拳”，以图阻碍中国“向海”发展的进程。

在舆论上，美国主要是恶意炒作和渲染所谓的中国“海上威胁论”。 从目前这一政策的发展动向看，炒作与渲染的主体已经不再局限于学术界和政策分析界，而是政府高官直接站上前台，相关部门也通过发布正式的报告，进行系统的渲染和舆论炒作。 例如，美国政府高官多次就中国设立三沙市、中国在南海岛礁的陆域吹填活动，以及中国对南海岛礁和相关水域拥有主权权利的合法性提出质疑，⑦钟振明、徐成：“‘航行自由’概念与南海问题上的中美分歧”，《同济大学学报（社会科学版）》，2017 年第6 期，第56 页。美国政府的一些高级官员甚至呼吁“冻结中国在有领土争端岛屿上的土地开垦活动”。⑧Matthew Southerland， “U.S. Freedom of Navigation Patrol in the South China Sea： What Happened， What It Means and What’s Next”， The U.S.-China Economic and Security Review Commission，Issue Brief November 5， 2015， p.1， https://www.uscc.gov/sites/default/files/Research/US%20Freedom%20of%20Navigation%20Patrol%20in%20the%20South%20China%20Sea.pdf， 访问时间：2020 年12 月17 日。

同时，美国政府相关部门也通过不断发布中国军力报告，塑造中国军力扩张会造成“区域力量失衡，破坏地区安全秩序”的舆论气氛。⑨Michael R. Pompeo， “U.S. Position on Maritime Claims in the South China Sea”， U.S. Department of State， July 13， 2020， https://www.state.gov/u-s-position-on-maritime-claims-in-thesouth-china-sea.例如，美国国防部2019 年5 月发布的《中国军力报告》就严重歪曲了中国的战略意图，并夸大中国军力水平，其目的是向亚太地区散布“中国威胁论”，制造中国周边的紧张气氛。 同年6月，美国国防部发布的《印太战略报告》更将中国指责为“修正主义国家”，认为中国“使用军事力量试图实施实际控制的争议地区不限于南海地区；在东海，中国也使用海上执法船只和飞机巡航，这些行为不仅危害了贸易的自由流通，而且威胁了其他国家的主权，削弱了地区稳定。”①“Indo-Pacific Strategy Report：Preparedness， Partnerships，and Promoting a Networked Region”， U. S. Department of Defense，June 1，2019， https://media.defense.gov/2019/Jul/01/2002152311/-1/- 1/1/DEPARTMENT - OF - DEFENSE - INDO - PACIFIC -STRATEGY-REPORT-2019.PDF.美国利用掌握话语权和议题设置的优势，将中国“21 世纪海上丝绸之路”的经济建设、海外投资与海上安全议题联系在一起，将中国“共建共治共享”的经济合作视为“资本殖民主义”，将中国的造岛活动视为“过度的军事化行为”，并将其对中国海上力量崛起的疑虑情绪传递给中国周边国家，进而弱化中国与周边国家的政治互信。 美国借助国际话语权的主导地位，大肆渲染“中国威胁论”，势必加剧地区紧张局势。

在军事上，美国在加大了海军建设力度的同时，还提出一系列新的战略理念。 2020 年7月，时任美国国防部长马克·埃斯珀（Mark Esper）公布了一项名为“战斗力量2045”（Battle Force 2045）的美国海军建设方案，计划于2035年建立一支拥有355 艘军舰的舰队，并将其作为迈向2045 年拥有500 艘军舰的过渡步骤。②James Holmes， “Battle Force 2045： The U.S. Navy’s Bold Plan for a 500-Ship Fleet”，CSBA，October 7，2020，https://csbaonline.org/about/news/battle-force-2045-the-u.s-navys-bold-planfor-a-500-ship-fleet.在海军战略的发展理念上，美国提出了诸如“决策中心战（Decision-Centric Warfare）”“分布式杀伤（Distributed Lethality）” “远征前进基地（Expeditionary Advanced Base）”等一系列新概念。 其中，“决策中心战”是一个要求地面部队承担反情报、反监视、反侦察和反瞄准（Counter-ISRT）的新任务，并为海上打击或反水面战（ASUW）、针对陆地目标的打击战（STW）、反潜战、海陆打击与水雷战（MIW）、防空导弹防御（AMD）和海上安全行动（MSO）等长期任务寻求新战术的概念。③Bryan Clark and Timothy A. Walton， “Taking Back the Seas： Transforming the U.S. Surface Fleet for Decision- Centric Warfare”， Center for Strategic and Budgetary Assessments， 2019， p. ii，https://csbaonline.org/research/publications/taking-back-the-seas-transforming-the-u.s-surface-fleet-for-decision-centric-warfare，访问时间：2020 年9 月18 日。“分布式杀伤”指的是通过分散而不是集中海军力量，并依靠新的武器、传感器、训练和战术来击败潜在的敌人，从而确保美国未来对海上的控制。 “远征前进基地”则是集监视和侦察（Surveillance and Reconnaissance）、空中拦截和导弹防御（Air Interdiction and Missile Defense）、舰队支援和战损修复（Fleet Support Activities， Battle Damage Repair）等为一体的监视系统。 “远征前进基地行动”（Expeditionary Advanced Base Operations，简称EABO）是一种未来海军作战概念，其目的在于使美国海军运用21 世纪的海军作战技术，以新的能力应对“反介入/区域拒让”（A2/AD）威胁，并综合了一种新的作战方法，以创造一种确保海军作战优势的新手段。 这一概念的设计旨在击败对手企图执行反介入和既成事实的策略，通过占据毗邻敌海的关键海域，进而创建一个强大的现代化战斗形式，以威慑敌人的侵略，进而形成不成比例的战斗结果，取得压倒性的优势。④“Expeditionary Advanced Base Operations （EABO） Handbook”， Center for Strategic and Budgetary Assessments（CSBA），June 1， 2018， pp.5-7， https://mca-marines.org/wp-content/uploads/Expeditionary- Advanced - Base - Operations - EABO - handbook -1.1.pdf，访问时间：2020 年9 月18 日。随着美国政府的换届，这些战略理念是否会得到延续尚需观察，但其实施效果如何无疑是值得怀疑的。 历史经验证明，强行谋求单方面的军事优势是很难获得成功的。

在这些新战略概念的指导下，美国强化了在亚太地区的海上力量部署，加大在南海、东海地区的军事活动。 美国战略界估计，在2022 年美国会“失去对南海局势的主导权”、2024 年会“丢掉”台湾地区，并逐渐丧失在亚太地区的信誉和地位，甚至在与中国开战之时美国会输掉战争。⑤Thomas G. Mahnken，“Forging the Tools of 21st Century Great Power Competition”， Center for Strategic and Budgetary Assessments， 2020， https://csbaonline.org/uploads/documents/CSBA8211_（Dragon_against_ the_Sun_Report）FINAL.pdf.为了防止这一前景的出现及应对中国海上力量和海洋影响力的增强，美国国防战略委员会报告呼吁美国加强军力，支持特朗普“以实力促和平”的强硬方案。①Alexander Gray and Peter Navarro， “Donald Trump’s Peace through Strength Vision for the Asia-Pacific： How the Republican Nominee Will Rewrite America’s Relationship with Asia”， Foreign Policy， November 7，2016， http://Foreign policy.com/2016/11/07/donald-trumps-peace-through-strength-vision-for-the-asia-pacific/.

为了遏制中国，美国调整了战略部署，在中东、阿富汗等地实施战略收缩，并制定了围堵中国的系列政策，以集中兵力部署在亚太地区，通过密集的军事部署围堵并威慑中国。 此前，奥巴马政府时期就通过“亚太再平衡”战略的实施，将60%的海上力量部署到亚太地区，并试图构建“亚洲小北约”。②Gregory B. Poling， “China’s Military Power Projection and U.S. National Interests”， Statement before The U.S.-China Economic and Security Review Commission， February 20， 2020， p.9， https://csis-website-prod.s3.amazonaws.com/s3fs-public/congressional_testimony/200220_Greg_Poling_Testimony.pdf.特朗普政府沿袭并强化了奥巴马政府时期的对华遏制政策，曾力图整合国内资源，扩大海军军舰建造规模，目标是从当时的276 艘发展到350 艘，并将美国海军60%的舰船和6 艘航母部署在亚太地区，打造封锁中国的航母舰队群，形成对华强有力的威慑效应。③“美国国防部长：2020 年六成美国军舰将调往亚太”，央视 网， 2013 年 6 月 2 日， http://news.cntv.cn/2013/06/02/ARTI1370119030127210.shtml。同时，在中国周边地区建立起一整套封锁中国的“岛链”，从北至南形成威慑中国的海上闭环。 目前美国的“印太战略”已经得到日本、印度和澳大利亚的响应。 2020 年10 月，美日印澳四方在日本举行了四国外长会议（Quad）。 同时，美国正在试图说服韩国等国家加入，寻求所谓的“Quad+”，但是相关国家反应谨慎，这也从一个侧面反映出美国扩大推进“印太战略”所面临的一些困难。

同时，美国还简化了“航行自由”行动程序，将其在所谓的“国际海域”内常态化和固定化，通过增加和提高在南海地区的航行频率和强度彰显存在，消抵中国的主权声索效应。 据公开资料统计，2018 年美国海军在南海地区开展了5 次闯岛式“航行自由行动”，而2019 年则为8次，提升了60%。④“2019 年美军南海军事活动不完全报告”，南海战略感知态势计划，2020 年3 月28 日，http://www.scspi.org/zh/yjbg/1585362708。美国擅闯中国南海海域的频率大幅增加，单边巡航的行为也严重侵犯中国主权，成为诱发中美海上冲突的不确定性因素。

为了加强遏制中国的声势与所谓的“合理性”，美国还通过联合地区盟国与构建地区军事安全网络，加大了在南海地区的联演联训活动力度。 近年来，美国联合菲律宾、日本、澳大利亚等盟国及新加坡、越南、印度等合作伙伴的军演频繁举行。 据不完全统计，仅2019 年，美国与中国周边国家开展大大小小军演演习活动达85 次，无论是演习的频率还是规模都达到新高度，增加了亚太安全局势的不确定性。⑤“2019 年美军在南海及周边地区的军事演习”， 南海战略态势感知计划，2019 年12 月11 日，http://www.scspi.org/zh/yjbg/1576076828。

在外交上，美国通过构建多层次的同盟与合作伙伴网络化体系，对中国的向海发展进行封堵。 美国2018 年发布的《国防防务战略》明确表示，互助互利的联盟和伙伴关系对美国的战略非常重要，它给美国提供打击“竞争对手”和“敌人”的非对称战略优势，⑥“Summary of the 2018 National Defense Strategy Sharpening the American Military’s Competitive Edge”， U. S. Department of Defense， 2018， https://dod.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/2018-National-Defense-Strategy-Summary.pdf，访问时间：2020 年7月9 日。为打造这种非对称战略优势，美国通过“拉+推”相结合的外交方式谋划部署。 通过近年来不断的运作，美国的亚太联盟体系正从“双边”“三边”向“四边”和“多边”的网络化体系转变，通过美韩、美日、美澳，以及美印军事联盟与合作体系，构筑了一条封锁、进而限制中国海上行动的岛链。⑦Jesse Barker Gale and Andrew Shearer，“China’s Maritime Silk Road： Strategic and Economic Implications for the Indo-Pacific Region”， Center for Strategic and International Studies （CSIS） ，March 1， 2018， p.31， https://csis-website-prod.s3.amazonaws.com/s3fs-public/publication/180404_Szechenyi_ChinaMaritimeSilk-Road.pdf.

在南海、东海问题上，美国曾标榜对领土主权争议问题不持立场，但实际上却怂恿、支持菲律宾、越南等国家抢占南沙岛礁、将南海争端提交国际仲裁法庭等，这些做法激化中国与周边国家间的矛盾，使菲律宾、越南等南海周边国家在南海问题的态度上越发强硬。①Kristien Bergerson， “China’ s Efforts to Counter U.S.Forward Presence in the Asia Pacific”，The U.S.-China Economic and Security Review Commission， March 15， 2016， pp.10-11， https://www.uscc.gov/sites/default/files/Research/USCC%20Staff%20Report%20on%20China%20Countering%20US%20Military%20Presence%20in%20Asia.pdf.近年来，美国政府逐渐放弃对南海领土主权争议的中立立场，公开否认中国对南海岛礁以及相关海域主权声索的合法性。②蒋琛娴、鞠海龙：“论美国实施极端南海政策的客观条件”，《和平与发展》，2020 年第5 期，第1 页。《南海各方行为宣言》是中国与东盟各国就解决南海问题，保持南海地区和平与稳定，增进中国与东盟各国政治互信而签署的重要政治文件。 为了推进和落实这一政治文件，中国与东盟正在磋商拟定“南海行为准则”。 然而，美国的军事和外交介入会严重干扰这一进程，也使南海问题更加复杂。 在东海钓鱼岛问题上，继主张《美日安保条约》适用于钓鱼岛之后，驻日美军司令凯文·施耐德（Kevin Schneider）又公开表示会尽全力帮助日本解决钓鱼岛局势，美国通过同盟承诺换取日本“追美制华”，这无疑会加大地区的不稳定性。

除此之外，美国还不断通过打“台湾牌”牵制中国，在加大对台湾地区军售力度的同时，还不断派遣航母和军舰穿过台湾海峡。 美国国会也通过出台“台湾旅行法”“国防授权法案”等涉台法案插手台湾问题，纵容“台独”活动，从而严重干扰和阻碍了两岸和平统一进程。③邢广梅、汪晋楠：“美国南海‘航行自由行动’与军舰无害通过问题研究”，《亚太安全与海洋研究》，2020 年第1 期，第85 页。美国对台的种种做法严重触碰到中国对台政策的“红线”，使得“一个中国”原则逐渐“空心化”。④李岩、达巍：“中美在亚太地区的安全矛盾：演变与逻辑”，《国际安全研究》，2020 年第2 期，第6 页。

在特朗普政府推进“印太战略”的大框架下，美国通过舆论渲染、军事介入和外交操作，激化中国与周边国家之间的海上争端与矛盾，使南海和东海问题更加复杂，试图以搅乱中国和平发展的周边安全环境为抓手，实现干扰、阻止中国推进海洋强国战略发展进程的目的。

四、余 论

中国的海洋战略尽管包括了海洋安全的成分，但就现阶段的总体特征而言，仍是一项以发展蓝色经济为中心的综合性议程。 而美国战略界对其进行了选择性解读，形成了偏差性认知，并以此为基础建构了“中国的海上威胁”，进而传导至实际政策制定过程中，从而形成了“偏差认知—威胁建构—政策反应”这样一个在逻辑上颇为闭合的链条。 在这种状况下，中国任何合理的政策反应都会进一步强化美方的认知偏差，推动其进一步建构“威胁”，并强化政策反应，从而使这一逻辑链条完成循环，形成闭合，自洽性也更强，体现在现实中，就是中美间的海上安全困境愈发深化。

中美之间进入战略竞争的关系状态是美国战略界对中国海洋战略进行选择性解读，进而形成偏差认知的基础性背景。 但是，从细节处考察，美国战略界，尤其是海军战略界对自身利益的追逐也是重要的驱动因素。

2007 年美国海军发布了《21 世纪海上力量的合作战略》 （A Cooperative Strategy for 21st Century Seapower）报告，这标志着美国新海洋战略的提出。 在此之前，美国只有海军战略，而没有海洋战略，或者说，美国的海洋战略就是海军战略。 美国之所以没有更早地发展出海洋战略，主要是由美国的战略偏重军事安全的内在逻辑所致，冷战时期，美国战略的内在逻辑限制并引导美国的海军战略偏离了海洋战略。⑤Peter D. Haynes， American Naval Thinking in the Post-cold War Era： The U.S. Navy and the Emergence of a Maritime Strategy（1989-2007）， Naval Postgraduate School， PhD， June 2013， p.5.而美国的新海洋战略曾被认为包含了可促进与中国合作的诸种关键要素，如对冲突预防的强调呼应了中国战略文化中的众多要素，保障全球海洋公域的既定目标与中国的战略利益高度兼容，对人道主义行动的强调为双边通过合作建立相互信任提供了机会等。⑥Andrew S. Erickson，“New U.S. Maritime Strategy： Initial Chinese Responses”， China Security， Vol. 3， No. 4， 2007， pp.43-44.然而，美国的涉海战略并没有真正实现从海军战略向海洋战略的转型。 在冷战时期形成的，单纯以海军将领有限的专业经验解决运营、采购与合理化前沿部署舰队等相关问题的海军战略①Andrew S. Erickson， “New U.S. Maritime Strategy： Initial Chinese Responses”， China Security， Vol. 3， No. 4， 2007， p.8.得到了延续。这其中既有国际实力结构变动与美国调整整体战略的背景，也有诸如国防预算分配等具体事项上的原因。 在金融危机中于2009 年上台执政的奥巴马政府针对中国制定并实施了“亚太再平衡”战略，特朗普政府则在此基础上延续并将之扩大为“印太战略”，在这样的背景下，美国海军不可能不“有所作为”。 同时，从部门利益出发，争取更重要的位置和更多的预算也是重要的原因。 进入二十一世纪后，美国发起的伊拉克与阿富汗战争大大提升了美国陆军、海军陆战队的重要性和地位，美国海军只是边缘性地参与了这两场战争，从而使美国海军的重要性至少在10 年期间内被削弱。②同①，第12 页。2003 年和2004 年美国陆军的预算授权总额（TOA）分别增长了37.8%和12.7%，而海军在2003 年只增长了18.9%，2004 年还出现了4.5%的负增长。③“National Defense Budget Estimates for FY 2006”， U. S.Department of Defense， 2006， https://comptroller. defense. gov/Budget-Materials/Budget2006/，访问时间：2020 年9 月25 日。2013 年之前，美国海军的预算一直落后于陆军，但是从奥巴马政府第二任期开始的2013 年起，美国海军的预算开始超越陆军。 2015 年美国海军制定了一项优化舰队反应计划（Optimized Fleet Response Plan），旨在加强海军力量的前沿部署和前沿驻屯（forward-deployed and forwardstationed），该计划促使美国海军的基础预算一直保持了相对于陆军的优势，充足的预算也使得美国海军在亚太地区的所谓“航行自由”、训练及联合军演等活动更加频繁。

总之，在中美进入战略竞争的背景和环境下，中国海洋战略的经济性、合作性被美国战略界选择性忽视，军事安全性被放大。 战略竞争的需要及部门利益的驱动造成了美国对中国海洋战略的选择性认知，并在这种偏差认知的基础上，构建了中国海洋战略对美国的“威胁”。选择性认知和建构出的威胁不但为美国相关部门带来了利益，反过来也产生了促使其采取政策行动的动力。 而中方针对美方行动的反制又进一步为美方强化偏差认知和进一步构建威胁提供了合理性，从而形成了一个并不容易化解的循环。

未来一段时间内，中美之间围绕遏制与反遏制、孤立与反孤立的海上博弈将会持续，中国从“蔚蓝”走向“深蓝”的海洋战略进程也注定不会一帆风顺，周边海上安全环境与局势的发展在美国的军事外交介入下也会愈发具有不确定性。 针对这种情势，中国需要向美国阐明中国海洋战略的经济性与合作性，尽可能促使美方形成整体性认知，弱化偏差认知，并呼吁建立中美之间的海上危机管控机制。 针对美国的进攻性，要善于运用“斗争+妥协”艺术，努力维持并营造和平的发展环境。 与此同时，中国还需加快与东盟国家制定“南海行为准则”的谈判进程，为周边国家提供更多的海上公共产品，加强周边国家对“海上命运共同体”理念的认同，缓解其因中国海洋力量的壮大而产生的疑虑情绪，从而消解美国的遏制政策所带来的压力。

目前美国已经进入政府换届期，2021 年1月20 日，拜登政府即将上台执政。 虽然美国战略界对中国海洋战略的认知存在一定的共识，从而在某种程度上影响着美国的对华政策，使其具有一定的延续性。 但是，随着政府换届和人事上的更替，新政府将不可避免地会对包括对华政策在内的外交政策进行评估。 实际上，特朗普总统再选失败伊始就已经有所反省并进行了相应调整。 大选结束六天之后的11 月9日，特朗普总统就宣布解除了主导强硬对华政策的国防部长埃斯帕（Mark Esper）的职务，并任命了经验难说丰富的国家反恐中心主任克里斯托弗·米勒（Christopher Miller）代理防长一职。拜登政府执政后，在施政重心上，将会优先考虑内政领域，弥合国内分歧，克服疫情，重振经济，这些都是拜登政府的当务之急。 在对外领域，与更强调炫示军事力量的特朗普政府相比，拜登政府可能会更加重视外交手段的使用。 虽然拜登政府会在很大程度上延续特朗普政府依据2017 年《国家安全战略报告》、2018 年《国防战略报告》和《国家军事战略报告》制定的战略计划， 但带有强烈“政治素人” 总统的个人干预、偏好出尔反尔的“不武手法”及喜好交换等色彩的外交范式将转换为由业务部门中高级官员与专家主导的务实外交。 而这些都有可能为中美关系的重塑在客观上创造出一定的机会。