教育管办评分离改革的问题与对策

徐兴旺 陈友力 陈瑞生 刘诗雨 徐文韬

(重庆工业职业技术学院 重庆渝北 401120)

深化教育管办评分离改革是推进教育治理体系和治理能力现代化的必然要求。教育管办评分离改革就是在现代治理理念与国家法律框架下，政府、学校和社会尊重各自的主体地位，恪守各自的权责边界，政府转变职能依法管理，学校依法自主办学，社会力量有序参与教育评价监测，构建上下衔接、左右协调、各方互动的教育管理体系，形成政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与、相关主体各安其位、有关部门各司其职的教育治理格局，促进教育质量不断提高，满足人民群众日益增长的对优质教育的需求。

一、教育管办评分离推进中存在的主要问题

在教育管办评分离改革中，“管理权”是源头，“办学权”是核心，“评价权”是关键。自2003年以来，教育管办评改革在理论研究和实践方面都进行了有益的探索，但效果不够明显，政府下放权力不够，学校的办学积极性不太高，教育评价作用发挥不够有力的问题仍然存在。

(一)在“管”上，政府放权力度不够

简政放权，政府应从微观管理转向宏观管理，从直接管理转向间接管理，从办教育转向管教育，从管理转向服务。政府对教育的放权，效果并不理想。要么放权不够，管得过多、过细、过死，致使“千校一面”“千生一卷”，难以培养出创造性人才；要么不愿放权，下放权力实质是政府自我“革命”；要么不会放权，长期以来的大包大揽，不知道哪些权力应该下放；要么不敢放权，担心权力下放失控，出了乱子被问责追责。

(二)在“办”上，学校积极性不高

学校是教育的主体。办学质量直接决定学校的生存与发展。学校办学的积极性和创造性关乎教育的未来。办学自主权不等于办学活力。扩大办学自主权的目的是增强办学活力，从而更加充分地调动学校的办学积极性。但一些学校受长期惯性思维影响，仍然存在“等”“靠”“要”的思想，主动思考、创新工作、奋发有为的劲头不足；一些学校误用、滥用办学自主权，甚至出现了腐败。

(三)在“评”上，社会参与机制不够健全

评价是教育改革的指挥棒，对政府履行教育职能和学校办学水平具有双重的监督作用。其结果会影响到政府管理和学校办学的效果。评价以专门机构和社会中介机构为主体，构成社会各方面共同参与的多元评价体系。具体举措包括强化国家教育督导，充实、加强督导机构和督导力量；通过政府购买服务等，培育第三方专业组织；鼓励社会志愿者担任评估人员。目前，社会参与度不够，社会参与机制不健全，未建立问责机制，无法切实保障评价效果。

二、深化教育管办评分离改革的对策

教育管办评分离改革是一项系统工程，政府、学校和社会必须协同治理，从激励治理主体、创新治理工具和健全治理机制入手，积极构建三者既相对分离，又相互促进的多元共治新格局。

(一)进一步加强对教育行政权、学校办学权和社会评价权的理论研究

理论是行动的先导，没有理论指导的实践只能是盲目的。只有理论上的清醒，才会有行动上的自觉。教育管办评分离改革推进的迟缓和不尽人意，最重要的问题是对教育行政权、学校办学权和社会评价权缺乏全面、深入、系统的理论研究。我们要认真研究管办评分离改革的理论基础、国内外的发展进程和趋势、目前存在的主要问题及原因、新的对策举措等，制定切实可行的实施方案，整体设计、统筹推进、试点突破，形成示范带动效应，并总结改革成效和经验，以先进的理论为指导，把改革向纵深推进。

(二)充分发挥教育行政管理部门的主导作用

教育治理是国家治理体系的组成部分。国家治理体系的主导是政府，教育治理的主导也是政府。在协同治理格局中，政府处于“元治理”的地位，发挥着导向和建构作用。政府负责制度设计和提出远景，通过行动协调，保证治理主体的发展运行，为管办评分离改革提供稳定的制度环境。具体而言，政府应做好“掌舵”与“主导”、“平衡”与“协调”、“赋权”与“约束”、“统筹”与“规制”。为此，要推进依法行政，深化教育管理体制改革。

1.依法明晰教育管理职责

为深入贯彻十九大精神，全面加强党对教育的领导，教育行政主管部门要加大管理教育力度，解决“九龙治水”老大难问题；落实教育行政权力清单和责任清单，向社会公开教育行政管理的法律依据、职责权限、管理流程、监督方式等；探索实施负面清单管理试点，更多采取事中、事后监管；按照“政事分开”原则，充分发挥教育科学研究院、教育考试院和教育评估院在教育决策咨询、教育教学研究、教育考试招生和教育评估等方面的作用。

2.转变教育管理方式

管办评分离不是不要政府管理，而是要求政府必须转变管理方式。政府要健全教育地方性法规、政府规章和规范性文件的制定发布机制，定期清理规范性文件，综合运用法律、政策、规划、财政拨款、标准、信息服务和必要的行政措施，对学校进行宏观管理；严控针对学校的评审和检查事项，在年初编制计划目录并公示；完善人才培养质量、学校办学条件、行政许可和政务服务等标准体系，健全标准制定、审查和实施机制；推进行政审批制度改革，进一步取消和下放行政审批事项。

3.优化教育管理流程

教育行政主管部门要健全重大教育决策的合法性审查机制和终身责任追究制度，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定作为重大教育决策的法定程序；建立智库组织，为教育决策提供智力支持；建立权责统一、权威高效的行政执法体制，规范执法程序，推行综合执法和部门间联合执法，健全依法治校评价指标体系，深入开展依法治校示范校创建；完善行政监督和问责制度，加强政府内部的层级监督及教育监察、审计、巡视等，主动接受党内、人大、政协、司法、舆论等的监督，对不履行法定职责、滥用行政职权、违反法定程序造成不良后果的，依法追究责任。

4.完善政府教育服务机制

现代政府是服务型政府。政府要科学编制教育总体规划、专项规划，健全规划实施机制，增强规划的权威性和约束力。建立各级财政性教育经费投入稳定增长机制，完善生均公用经费拨款制度并逐步提高生均拨款标准。健全政府购买教育服务机制，在政策宣传、人员培训、特殊人群服务和第三方评估等领域，推广政府购买服务；完善教育系统法律顾问制度，充分发挥法律顾问在法律咨询、师生权利救济和化解校园纠纷等方面的作用；建立健全教育系统人民调解委员会制度，设立由教育部门牵头，公安、司法、专业人员、家长代表等组成的调解委员会，及时化解校园纠纷。

(三)真正发挥学校的办学主体作用

教育管办评分离改革的最终目的是政府不再直接参与学校的微观管理，通过引入社会机构进行独立评价，增强学校自主办学和主动适应社会需求的活力，培养德智体美劳全面发展的建设者和接班人，建设世界教育强国。

1.依法落实学校的办学自主权

学校是事业法人，独立承担法律责任。在全面推进依法治国的新时代，政府要减少对学校的行政干预，而主要运用法规、规划、政策、标准、公共财政等手段，引导和支持学校依法自主办学。经机构编制管理部门、人力资源和社会保障部门以及教育部门批准，高校和中小学校(包括中职学校、幼儿园)可以在核准的编制内，按照规定自主招聘人员。各高校要深化教师考核评价制度改革，从师德师风、教育教学、科学研究、社会服务、专业发展等方面综合考核评价教师，并将考核评价结果作为职称(职务)评定、岗位竞聘、绩效分配、评优评先、继续培养的重要依据。学校要建立专业化、职业化的校长任用、管理和考核制度，探索中小学校长职级制改革试点，提升校长队伍的专业化水平。

2.增强学校依法自主办学能力

学校要提高办学的主体意识，通过国家政策、宣传媒介、社会监督等，加强对校长、教师和学生自主意识的培养，不断增强学校依法自主办学的能力。随着政府对教育管制的减少和学校办学自主权的扩大，部分学校出现了误用和滥用办学自主权的情况，甚至滋生了教育腐败。其根本原因是政府监督不力或者监督机制不健全，学校依法自主办学能力不足。因此，学校要真正实现依法自主办学，必须不断提高自身的能力。

3.建立章程为统领的制度体系

学校要健全现代学校制度，推进章程建设。学校要以章程为统领，理顺和完善规章制度，明晰内部组织运行机制，形成健全、规范、统一的制度体系。学校应完善内部治理结构，坚持和完善普通高校党委领导下的校长负责制，逐步把管理重心向二级机构下移；健全中小学校长负责制，强化党组织的政治核心和监督保证作用；全面加强民办学校党的建设；进一步完善和落实教职工和学生代表大会制度，依法保障其参与学校的民主管理和监督。

4.构建开放协同办学的新机制

各高校要健全协同创新和育人机制，面向区域主要行业、产业集群、企业发展需要，跨校建设优势学科群，调整优化专业设置和人才培养结构，加快推进“一流大学、一流学科、一流专业”建设；推行校企联合招生、联合培养，引导研究生培养单位与企业、科研机构联合开展“双导师制”和“多导师制”的研究生培养。职业院校要与企业共同培养，建立“双师”流动兼职制度，支持企业工程师到职业院校任教、职业院校教师到企业参与实践。学校要积极开展校园文化进社区活动，向社会有序开放实验室、图书馆及体育文化设施。学校还要扩大对外开放，对接国家“一带一路”倡议，加强教育的国际交流与合作。

(四)充分发挥社会的教育评价作用

管办评分离改革应当强调社会的科学评价，鼓励社会广泛参与教育评价，培养和支持一批专业评价机构，为其发展提供良好的制度环境；制定社会组织参与教育评价的资质认证标准，提升社会组织评价的科学性。

1.构建多元评价体系

学校应加强自我评价，依据基本标准，定期开展课程建设、教学科研、人才培养质量、师资建设、管理制度、校园文化等监测评估，形成自主、特色、可持续发展的良性机制；加强督导评估，认真落实《教育督导条例》，加大机构和职能整合，提高履职水平；支持和规范第三方教育评估，培育社会性教育评价服务机构。

2.健全和规范教育评价机构

学校要加强对教育评价机构的监督和管理。评价机构要将评价的实施方案、指标体系、对象和样本选择、数据来源及计算、结果分析等反馈给评价委托方和评价对象，向社会公开，接受监督和质询。教育行政主管部门要建立“黑名单”制度，对操作不规范、弄虚作假甚至违规违纪的评价机构予以曝光；将教育评价纳入政府购买服务范围，健全招投标制度和绩效管理制度；落实对公益性、非营利性专业机构和社会组织的认证准入、税收减免、公共信息提供等优惠政策。

3.建立分类科学的质量监测指标

教育行政主管部门要建立标准健全、目标分层、学段完整的教育质量监测指标体系，为改进教育教学提供科学依据；建立质量监测服务平台，加快省级统一、详实的教育基础信息数据库建设，为专业机构和社会公众参与教育质量监测评估提供全面、详实、权威的数据支撑，并及时更新。

4.充分发挥评价结果的奖惩作用

教育行政主管部门要高度重视评价结果的运用，建立评价报告发布制度，对评价中暴露出的问题切实加强整改；探索建立评价结果综合运用机制，搭建互联互通信息共享平台，将评价结果作为教育政策制定、资源配置、表彰奖励、干部考核任用等的重要依据；对履行教育职责不到位、整改不力、有弄虚作假行为的单位和责任人进行严肃处理。

(五)健全治理主体联动高效的治理机制

教育管办评分离改革让越来越多的社会组织和公众参与到公共教育事务中来。教育行政部门要发挥牵头抓总的作用，防止“九龙治水”乱象，在教育，特别是高等教育治理中，建立协商机制、信息沟通机制和责任机制，以实现教育的良好治理。

1.构建多元高效的协商机制

教育行政部门要建设政府、学校与社会之间，学校与师生、员工之间的协商平台。前者可采取校务委员会或理事会的形式，允许各方派代表参与，发挥其在决策咨询、社会合作等方面的重要作用；后者应发挥教职工代表大会的作用，重大事项由会议审议，做好闭幕期间的利益表达、利益协调，并做好学生的权益维护，畅通其参与学校事务管理的渠道。

2.构建大数据信息流转机制

在大数据时代，教育治理主体要定期收集相关信息，在综合研判的基础上做出决策。以需求导向替代供给导向，完善信息搜集和公开机制，为第三方评价提供便利；与此同时，健全信息的内部、外部监管机制，确保真实性和安全性。

3.构建权责一致的责任追究机制

法治政府的核心价值是在宪法和法律的范围内行使行政权力和承担责任。协同治理的目的是达到良好的治理。责任是治理的基本要素。根据权责一致原则，当教育管理权、办学权和评价权相对分离时，相应的责任也随之分离。教育协同治理要求教育行政主管部门建立绩效改进机制，推行绩效评估、绩效诊断和绩效问责。