欧盟与朝鲜建交的缘起

李胜玉

(安徽师范大学 历史与社会学院，安徽 芜湖 241003)

朝鲜半岛历来是大国利益交汇之地，战略地位十分重要。欧盟在地理位置上远离朝鲜半岛，因而它能作为比较特别且受欢迎的第三方伙伴参与朝鲜半岛事务。欧盟与朝鲜之间的关系在冷战结束后逐渐发展起来，并于2001年5月建立了正式外交关系。然而国内学术界对这一问题研究较少，仅在某些文献(1)这方面的文献主要有：杨安喆的《欧盟在朝鲜核危机中扮演的角色》，《现代国际关系》2003年第2期；崔志鹰的《欧盟介入朝鲜半岛事务的背景和影响》，《欧亚观察》2001年第3期；高科的《欧盟亚太外交中的朝鲜半岛政策》，《东北亚论坛》2010年第4期。中略有提及，尚无系统分析研究。本文拟从欧盟与朝鲜开展双边关系的内因，欧盟与韩国关系发展的推力和美国对朝政策、态度变化这一外因探究欧盟与朝鲜建交的缘起。

一、国际新形势迫使欧盟与朝鲜发展双边关系

外交是外交政策的主要工具，它包括指导一个国家与世界其他地区互动的更广泛目标和战略[1]。在二战后美苏冷战大背景下，以美国为首的西方阵营普遍对社会主义国家持敌视态度，实行孤立政策。自1948年朝鲜半岛南北分裂以来，欧共体(欧盟前身)一直不承认北方的朝鲜民主主义人民共和国。然而，随着欧洲一体化不断深化与扩大，以及亚洲经济的快速发展，其在亚洲的经济、战略利益愈发重要，欧盟唯美国马首是瞻的外交政策已无法有效维护自身利益。亚洲是欧盟的重要贸易伙伴，欧盟对亚洲出口额占其总出口的21%，对亚洲的出口规模仅次于欧盟成员国(31%)和北美洲(北美自由贸易区28%)，位居第三[2]278。为维护自身在亚洲的利益，欧盟专门于1994年提出“迈向亚洲新战略”(towardsaNewAsiaStrategy)。该战略在强调扩大欧盟对亚洲市场的准入、促进双方经济合作的同时，也重视发展欧盟和亚洲之间的政治对话。此外，欧盟宣称朝鲜核威胁对国际社会造成的挑战是亚洲和欧洲相互合作的一个机会[3]131。这意味着欧盟能够就裁减亚洲军备和核不扩散问题介入朝鲜半岛安全事务。

欧盟于1997年加入朝鲜半岛能源开发组织(2)朝鲜半岛能源开发组织由美国、韩国和日本于1995年3月15日成立，旨在实施1994年美国和朝鲜达成的框架协议。朝鲜半岛能源开发组织的主要举措是在朝鲜建造两座轻水反应堆核电厂(light water reactor nuclear power plant)，以取代朝鲜的马格努斯型反应堆(Magnox type reactors)。(KoreapeninsularEnergyDevelopmentOrganization)，并成为该组织的执行委员会成员。欧盟加入该组织的初衷即是阻止朝鲜发展核武器[4]42。后来，欧盟将其在朝鲜半岛能源开发组织的成员资格再延长5年，并于2001年将其年度捐款从1500万欧元增至2000万欧元[5]。欧盟的积极参与客观上加强了其与朝鲜的联系。在“迈向亚洲新战略”背景下，欧盟相继提出了多份关于朝鲜的专门报告，这些报告对其与朝鲜的关系具有指导作用。欧盟在1999年7月的一份报告中，提出了其对朝鲜半岛和朝鲜态度，以及对朝政策。2000年，欧盟在“欧盟对朝行动路线”(EUlinesofactiontowardsNorthKorea)报告中提及了从安全到人道主义援助的许多内容。例如，通过人道主义援助改善人权状况，支持韩国的接触政策，制定有关核武器的一致政策和行动计划，支持朝韩和解以及朝鲜半岛和平。值得注意的是，这份报告为改善欧盟与朝鲜关系修改了此前的诸多限制条件。

20世纪90年代苏联解体后，国际秩序发生了变化。国际格局由两极对峙变成美国一家独霸，并呈现出一超多强的态势。冷战格局的崩溃和国际形势的巨变使朝鲜与欧盟改善关系成为大势所趋[6]62。实际上早在20世纪60年代，朝鲜就已经同西欧国家建立了联系，只不过是受冷战因素的影响，朝鲜和西欧国家之间的相互交流多停留在民间领域，而非政府一级。不过经过多番努力，20世纪70年代，朝鲜还是与丹麦、瑞典、芬兰、挪威、奥地利、瑞士、葡萄牙等西方国家建立了外交关系。20世纪90年代，苏联解体，原东欧社会主义国家纷纷走上资本主义道路，与韩国建交，并停止向朝鲜提供无偿援助。在这种政治环境下，朝鲜不得不寻找另一种方式来应对变化了的国际环境。而这一方法就是将外交范围扩大到西欧，以避免被国际社会孤立。

朝鲜积极发展与欧盟关系，有助于改善自身发展的外部环境。20世纪90年代，受自然灾害的影响，朝鲜经济面临严重困难，人民生活受到极大影响。同时，美国对朝实行强硬政策，借由朝鲜核问题，大肆制裁朝鲜。内外交困的朝鲜不得不发展与欧盟的关系，以期获得恢复经济所必需的投资，并打破制约其发展的国际制裁。此外，需要指出的是，朝鲜发展与欧盟的关系也有出于提高自身国际地位的考虑。而且，朝鲜与欧盟之间不存在任何重大的政治问题，例如领土问题、历史遗留问题，这使双方关系的有效改善成为可能。朝鲜内阁总理洪成南(HongSongNam)曾在最高人民会议上发表讲话时重申，朝鲜将积极与友好相待的西方国家发展关系。这表明，朝鲜已将发展与欧盟及欧盟国家的关系作为一项长期的政策[6]62。朝鲜对欧盟政策的变化，是适应冷战后国际形势的需要，同时也为日后朝鲜与欧盟建交奠定了坚实的政治基础。

需要明确的是，欧盟与朝鲜开展双边关系的过程并不是一帆风顺的，双方关系的推进受到多方面因素的干扰，其中主要是欧盟与朝鲜双方在安全领域、经济政策改革等方面的分歧，以及美国对朝政策、态度变化给欧盟与朝鲜关系发展带来的影响。不过，上述因素的阻碍在双方各自外交努力下均得到了妥善处置。首先，在欧盟与朝鲜互动过程中的分歧上，双方往往通过对话、谈判、协商解决矛盾，而不诉诸强硬对抗的方式。例如，2000年6月，朝鲜最高领袖金正日(KimJong-il)向欧盟承诺至少在2003年之前暂停导弹试验，并确认朝鲜执行《框架协议》。朝鲜还同意限制导弹技术出口，并开始与欧盟就人权问题进行谈判。关于经济和社会发展，金正日宣布，他希望推出新的经济政策，并同意派遣一组高级官员前往欧洲，了解欧盟的经济政策模式。其次，美国克林顿政府对朝实施主动接触政策为欧盟推进其与朝鲜的关系创造了良好国际环境，但2001年1月小布什上台执政后，美朝关系急转直下，甚至宣布朝鲜为“邪恶轴心”，美朝关系的恶化显然对欧盟推进其与朝鲜的关系产生了不利影响，不过欧盟出于自身利益(主要是欧盟在朝鲜半岛的经济利益以及欧盟独立性增强后日益寻求在国际舞台上扮演干预全球事务的相对独立角色的战略利益)考虑并未与美国政策步调完全一致，反而呼吁加强对话、反对对朝实施强硬制裁。

二、欧盟与韩国间政治经济联系要求其发展对朝关系

欧盟发展对朝关系同其与韩国的经贸联系密切相关。20世纪90年代，韩国已成为欧盟的一个重要贸易伙伴。欧盟与韩国的双边贸易总额从1985年的47亿美元增长到1995年的311亿美元[7]216。1997年韩国金融危机后，欧盟加大了对韩国的投资。据统计，1999年1月至8月，欧盟对韩投资额达到43.15亿美元，与上年同期(16.04亿美元)相比激增了169%。截至1999年8月底，欧盟对韩投资额占外国对韩投资总额的55.5%，与上年同期(32.6%)相比呈迅速上升的趋势。欧盟首次超过美国与日本，成为对韩最大的投资者。2000年欧盟在韩国的投资额达到50亿欧元[8]5。对韩国而言，欧盟也日益成为其重要贸易伙伴。欧盟从1985年占韩国贸易总额的10%左右上升到1995年的12%[7]216。20世纪90年代，韩国对西欧(和东欧)的外国直接投资(foreigndirectinvestment)迅速增长，到1995年，欧洲实际上吸引了比北美更多的外国直接投资[9]539。欧盟与韩国日益密切的经济联系要求欧盟加强自身对朝鲜半岛，特别是对朝鲜的影响力。通过发展对朝关系，欧盟可以进一步提升其介入朝鲜半岛事务的能力，进而维护自身经济利益。

经贸联系的不断加强推动了欧盟与韩国政治关系的发展，双方在朝鲜半岛事务上的政治合作愈加紧密。20世纪90年代中期以来，欧盟和韩国每年都举行部长级会议，讨论各种政治问题。他们通过官方或非官方会议定期就对朝政策进行交流。基于自身利益的考虑，欧盟支持通过国际努力和朝韩直接对话，来实现朝韩和解与朝鲜半岛和平[10]245。欧盟强烈支持金大中(KimDae-Jung)在1998年就任韩国总统时提出的“阳光政策”(SunshinePolicy)，因为“阳光政策”与欧盟在对外关系中寻求推进的目标、价值观和规范是一致的[11]272。自1998年就任韩国总统以来，金大中执行了积极的接触政策。他改变了过去韩国孤立朝鲜的政策。“阳光政策”基于“对侵略零容忍、通过吸收放弃统一、积极推动和解和相互交流”的原则，极力利用政治、经济和文化合作来恢复相互信任，并创造有助于朝鲜长期改革和自由化的条件[12]。韩国的这项新政策与欧盟对朝政策是一致的，即通过接触政策而非孤立、对抗政策与朝鲜发展关系。而且欧盟也常根据朝鲜对国际关切的态度的变化，如朝鲜人权状况和经济制度改革等，调整欧盟发展对朝关系的走向。

金大中总统为推进“阳光政策”，积极寻求欧盟的支持，并希望欧盟加大在朝鲜半岛事务中的参与力度。在他的推动下，欧盟代表访问了朝鲜和韩国，并与两位领导人进行了会谈。这促进了朝韩以及欧盟与朝鲜间关系的改善。1999年1月，欧盟向朝鲜派出了三名高级官员，包括欧盟执行委员会其中一个部门的负责人，这是欧盟首次向朝鲜派出此类级别的官员。1999年7月，欧盟部长理事会指出应通过国际努力，维护朝鲜半岛的和平与稳定[13]159。2000年在首尔举行的亚欧会议上，欧盟表示将继续支持朝鲜半岛的和平发展和朝韩和解。欧盟与朝鲜的第三轮政治对话于2000年12月举行。2001年3月，斯德哥尔摩欧洲理事会(StockholmEuropeanCouncil)表示应加强欧盟在支持朝鲜半岛和平、安全和自由方面的作用[13]159。需要注意的是，欧盟就朝鲜半岛事务与韩国保持政治沟通、合作的同时，也注重以自己独特的方式介入该地区事务。例如，欧盟成为朝鲜半岛能源开发组织执行委员会成员，出资为朝鲜开发能源，以换取朝鲜拆除核设施。欧盟还善于利用软实力实施对朝政策，例如政治对话、人道主义援助、人权保护和经济援助。

三、欧盟粮食及人道主义援助加强了其与朝鲜的联系

1948年朝鲜半岛南北分裂后，朝鲜走上社会主义发展道路，并对各行业实施社会主义改造，国民经济因此获得新的发展。但由于各种因素制约，其经济发展水平较为落后。朝鲜并不是一个适合农业耕作的地区，其80%的国土是山区。其中农业用地190万公顷，草地和灌木覆盖150万公顷，森林430万公顷，次生林和无人森林370万公顷。农业生产在3220个合作农场(cooperativefarms)中进行。大约70%的耕地(140万公顷)得到灌溉。据估计，朝鲜有5500座水坝和拦水坝以及1700座水库，超过2.5万台电泵机组和4万公里长的运河正在运行，通过12.5万口裸眼井(openwell)开采地下水资源。朝鲜的可耕地与人口的比例是世界上最低的，而高农业产量需要持续的投入，如化肥和灌溉[14]10。此外，朝鲜国内能源系统建设较为落后，对其工业发展和医疗事业造成负面影响。例如学校、房屋和普通民众没有足够的暖气和电。这加剧了朝鲜长期存在的食品短缺问题，并导致越来越多的森林砍伐和其他环境问题[14]11。

20世纪90年代中期，饥饿和人道主义危机导致朝鲜大约27万人死亡[15]46。1995年，自然灾害造成了食物短缺，朝鲜第一次向国际社会请求人道主义援助。作为对朝鲜请求的回应，欧盟开始通过欧盟委员会人道主义援助办公室(EUCommission'sHumanitarianAidOffice)向朝鲜运送人道主义救援物资。自1997年以来，欧盟一直通过粮食援助和粮食安全预算项目提供大量粮食援助。援助是双边提供的，即通过欧洲非政府组织和世界粮食计划署提供，这些组织在朝鲜建立了有外籍工作人员的办事处。欧盟委员会在4年多的时间里总共提供了约1.68亿欧元[14]13。1997年，在多次自然灾害和经济危机之后，朝鲜再次呼吁提供广泛的粮食援助。作为回应，欧盟从其粮食援助预算中提取了2000万欧元(2700万美元)，用于启动一项针对朝鲜的大规模援助计划[16]55。由于粮食援助并不能长期且有效地解决朝鲜粮食短缺问题，欧盟委员会转而重点支持其农业恢复和生产。2000年欧盟粮食安全预算完全由农业恢复和生产援助(化肥、合作农场试点项目和技术援助)组成。欧盟2001年的计划为此提供了2000万欧元的化肥[14]13。2001年2月欧盟向朝鲜派出了第一个实际情况调查团，以评估技术援助需求，并确定委员会可以启动试点项目的领域[14]20。

欧盟对朝鲜的人道主义援助开始于1995年，最初几轮人道主义援助属于紧急性质，仅限于紧急配给、医药包、毯子、帐篷和冬衣的供应。除了欧盟官方，其非政府组织也在对朝援助中发挥了重要作用。2000年，非政府组织提供了3800万欧元，主要用于药品、水、卫生设施、冬衣和卫生[14]14。此外，欧盟委员会人道主义援助办公室还通过红十字会向朝鲜的医院和诊所提供现代药物。欧盟宣布向朝鲜提供80万埃居(88万美元)，用于公共卫生项目。该基金由非政府组织筹集，用于朝鲜公共卫生中心和医院购买衣服和煤[13]164。1995年至2000年，欧盟提供的经济援助总额约为2.8亿欧元[17]333。在欧盟的努力下，2000年朝鲜首次同意为每个包含欧盟条款的项目签署谅解书，其中明确规定了最低限度的人道主义标准。欧盟官方及欧洲非政府组织在朝鲜的存在，除了有助于解决朝鲜人道主义需求之外，也加强了朝鲜与国际社会的联系，特别是与欧盟之间的联系。

值得注意的是，欧盟对朝鲜人道主义援助具有显著特点，即将人道主义援助与安全和政治问题分开。美国在对朝粮食及人道主义援助时，常附加多项政治要求，并且在美国的政治诉求未获满足时，常以停止援助甚至是对朝实施经济制裁等方式加以威胁。作为美国的伙伴，欧盟在朝鲜半岛事务上经常面临美国的压力。但欧盟的立场是，在与其他第三国的关系中，政治和人道主义援助问题没有联系[15]46。欧盟的这一立场赢得了朝鲜的好感，推动了双方关系的进一步发展。不过需要指出的是，欧盟之所以在朝鲜半岛事务上不与美国步调一致，是因为其实力不及美国，在朝鲜半岛事务上并无举足轻重影响力的欧盟需要通过更多的合作来维护自己在该地区的利益。通过粮食及人道主义援助，欧盟可以换取朝鲜对其开放，为它未来在朝鲜市场抢得先机做准备，此外也能彰显欧盟的价值观，提升其国际地位和形象。

四、欧盟与朝鲜间经济政治发展的必然要求

经济全球化的发展使各方越来越重视经济发展的问题。朝鲜和欧盟国家之间的贸易额虽然不大，但却一直保持着贸易往来的势头。20世纪90年代，由于苏联解体后社会主义阵营内部贸易停止，朝鲜开始将欧洲作为其主要的必需品来源，其结果是欧盟与朝鲜之间的贸易往来持续增加，特别是欧盟出口的快速增加。1997年，欧盟对朝鲜的出口增加到约2.29亿美元，几乎是1990年出口的1.39亿美元的两倍[17]328。1999年，朝鲜贸易总额的20.3%来自欧盟国家，德国和英国是主要贸易伙伴。朝欧经济具有互补性，双边年贸易额曾在1998年达到3.5亿美元[6]62。朝鲜与欧盟国家存在贸易逆差，1999年，其贸易逆差达4100万美元，进口达到1.68亿美元，出口为1.27亿美元[17]328。

朝鲜从欧盟进口的主要产品可分为以下三类：一是食品，这是朝鲜从欧盟进口的最重要的商品之一，因为朝鲜面临食品短缺的问题。而且随着粮食短缺加剧，朝鲜谷物进口稳步增加，水果和农产品、糖、肉和其他食物也是其中的重要进口商品。二是用于轻工业的材料，朝鲜对这些材料加工后再出口。三是投资品(investmentgood)，朝鲜进口投资品是为了维持并改善其工业生产体系。欧盟从朝鲜进口的主要产品也可以分为三类：一是包括劳动力和资源密集型商品。各种轻工业产品占朝鲜对欧盟出口的大部分。二是原材料和制成品。三是轻工业必需品和化学产品。具体来说，欧盟对朝鲜的主要出口产品是农业机械、汽车、钢铁、电子和电气用品、测量仪器、医疗用品和粗糙金刚石。欧盟从朝鲜进口的主要商品是服装、电子电器产品、珠宝、机械、塑料制品和盐[18]92。

欧盟与朝鲜间经济关系的不断发展推动了欧盟及其成员国对朝政治关系的发展。欧盟与朝鲜发展关系并不是一蹴而就的，它有一个渐进的发展过程[19]4。实际上早在1998年12月举行的第一次欧盟—朝鲜政治对话中，双方就逐渐建立起一个官方交流机制，并在此政治对话机制中就朝鲜半岛安全局势、经济改革计划、人道主义问题以及透明的粮食援助分配等进行磋商。此次会议意义重大，因为它扩大了欧盟与朝鲜的政治关系领域，建立了定期联络的对话机制，标志着双方外交关系正常化的开始。从1998年7月至2000年11月间，双方共举行了三次对话，促进了双方间的相互信任，对实现关系正常化起到了不可低估的作用[19]4。

2000年，在朝鲜“外交攻势”下，欧盟多个成员国与朝鲜建交。2000年1月与意大利建立外交关系后，朝鲜开始更加积极地与欧盟成员国建立外交关系。结果，朝鲜于2000年12月成功地与英国、2001年1月与荷兰和比利时、2001年2月与西班牙、2001年3月与德国、卢森堡和希腊建立了外交关系。这推动了欧盟与朝鲜建交的进程。2000年6月15日在平壤举行的具有历史性意义的朝韩首脑会谈极大地推动了欧盟与朝鲜关系的发展[20]33。同年，欧盟委员会通过决议，鼓励朝鲜与韩国合作，实现朝鲜半岛的和平与稳定。此外，欧盟还于2000年宣布了几项针对朝鲜的行动计划以及欧盟行动指南。欧洲议会代表团于2001年2月访问了朝鲜，值得注意的是此次访问选定的日期正好是朝鲜国家领袖金正日的生日。显然，欧洲议会选择这个日期是为了向朝鲜表达善意[18]96。此后不久，2001年5月，时任理事会主席的瑞典首相约兰·佩尔松(GoranPersson)对平壤进行了正式访问，同行的还有共同外交与安全政策高级代表哈维尔·索拉纳(JavierSolana)和对外关系专员克里斯·彭定康(ChrisPatten)。此次访问正式使朝鲜加入国际社会合法化[17]324。此后，在欧盟各成员国就欧盟与朝鲜建交一事取得一致后，欧盟委员会于同年5月14日宣布了与朝鲜的正式外交关系。

结 语

综上所述，欧盟与朝鲜在冷战结束后的21世纪初建立了正式外交关系，揭开了双方关系史新的一页。欧盟与朝鲜的关系从对抗走向接触，并最终选择建交，也从侧面反映出欧盟对朝政策的三个特征：一是以援助为名，实行对朝接触政策；二是对朝政策不连贯，例如在欧盟与朝鲜建交前，意大利、英国等先行与朝鲜建交，打乱了欧盟的既定对朝政策，使欧盟被迫应对与朝鲜的关系；三是强调与朝鲜进行政治对话，反对对朝实行制裁。欧盟对朝政策是基于自身利益的战略选择，因其较美国对朝强硬政策有别，赢得了朝鲜的好感，并最终推动了双方外交关系的建立。但需明确的是，欧盟与朝鲜在朝核问题上的根本分歧决定了双方关系的未来发展必然是低层次的、曲折的。2002年2月第二次朝核危机爆发后，欧盟决定在朝鲜半岛能源开发组织的框架内自2002年12月起中止向朝鲜供应重油，并宣称若此次核危机处理不当将严重威胁双方关系的未来发展。