“三区三州”减贫与发展的多维路径与对策探析

郭景福 夏米斯亚·艾尼瓦尔

[摘要]人们对贫困的认识经历了物质贫困、能力贫困、权利贫困和制度贫困几个阶段，相应的减贫理论可分为微观层面的可行能力理论、人力资本理论、精准脱贫理论，以及宏观层面的涓滴效应、亲贫式增长和包容性增长等。“三区三州”普通话和基础教育落后是整体贫困的第一位深层次原因，恶劣的自然地理环境是贫困普遍性的第二位因素，技能欠缺是其贫困特殊性的第三位因素。“三区三州”持续减贫与发展的路径和对策包括创新完善农牧区经济社会发展的制度和法规，大力扶持和推进民汉双语教育、基础教育和职业教育，推进“三区三州”特色产业高质量发展和“一、二、三产业”融合发展，进一步完善提升“三区三州”基础设施和基本公共服务水平等。

[关键词]三区三州;特色产业;减贫与发展;生态资本

2020年底实现的全面脱贫是我国千百年来亘古未有的伟大跨越，也是人类减贫史上的伟大丰碑。然而，我们也要清醒的认识到，2020年之后虽然消灭了绝对贫困，并不意味着减贫事业的完成，仍然会有大量的相对贫困、风险贫困存在;虽然实现了小康社会目标，但处于脱贫攻坚主战场的“三区三州”仅仅是“生存型”、“脆弱型”的小康社会，脱贫基础不稳定、返贫风险高，加之贫困人口生计的脆弱性、自然环境恶劣、灾害频发，兜底保障的有限覆盖等多重因素，脱贫之后仍然具有很大的返贫可能性。尤其是现存的大量低收入家庭、边缘贫困户等也可能转变为新的相对贫困者。2020年之后“三区三州”持续减贫与发展的压力依然很大，缓解长期存在的相对贫困和乡村振兴任重道远。因此，在完成脱贫攻坚与继续实施乡村振兴的政策交汇期，着眼长远布局，探讨深度贫困地区如何持续减贫与发展问题，如何加强对不稳定脱贫户、边缘户的动态监测，将返贫人口和新发生贫困人口及时纳入帮扶等问题，对于“三区三州”巩固提升脱贫攻坚成果，建立起贫困预防、减贫发展以及解决相对贫困的长效机制，培育内生发展动力，实现脱贫攻坚与乡村振兴的有机衔接，以及实现2020年后小康社会的稳定繁荣和可持续发展都具有重要意义。

一、减贫理论与中国减贫实践

贫困是由于“家庭-能力、自然-环境、社会-经济、政策-制度”等多因素相互制约，导致区域发展相对落后，家庭收入不足以维持基本生存活动，家庭生活低于社会公认的基本生活状态。贫困问题伴随着整个人类发展历程，位居联合国社会发展三大主题之首，减缓乃至消除贫困、提高公众福利水平具有人类社会核心价值指向，是各国经济社会发展的终极目标和衡量各国政府社会治理能力的重要指标，也是政治学、经济学、社会学及教育学等学科最有价值的研究和应用。

人们对贫困概念与内涵的认知和理解经历了物质贫困、能力贫困、权利贫困和制度贫困几个主要阶段，相应的减贫理论也在不断深化，从强调经济增长到增强人力资本与可行能力，再到“制度减贫”和“益贫式”的发展，从微观个体能力提升到宏观经济包容性缩小差距和政治层面的赋权等，相关的减贫理论有：朗特里的物质缺乏论，[1]阿马蒂亚·森的能力贫困理论[2]和权利贫困理论，[3]舒尔茨的人力资本理论，[4]世界银行的社区主导理论[5]和包容性增长，[6]塞德希尔·穆来纳森的稀缺心态理论，[7]卡克瓦尼的益贫式增长，[8]赫希曼的涓滴效应，[9]缪尔达尔的循环累积因果，[10]刘易斯的二元结构理论。[11]

在实践领域，我国上世纪七十年代末开展了农村土地承包制改革，制度变革极大地调动了农民积极性，推动农村经济发展的同时大规模地减少了农村的极端贫困现象。新世纪以来，我国政府把农村贫困治理当作重点工作，先后颁布了《国家八七扶贫攻坚计划》《中国农村扶贫开发纲要》等多个扶贫开发领域的纲领性指导文件。2013年11月，习近平在湖南考察时提出了“精准扶贫”的理念，中国的反贫困事业自上而下的进入了新的、大规模的精准脱贫阶段。从普惠式“大水漫灌”式的贫困县、贫困村的扶贫开发到“精准脱贫”的靶向帮扶，从区域开发转向因户、因人施策，是实现“一个都不能少”的全面小康社会、完成精准脱贫攻坚目标的必然选择。四十多年的扶贫历程呈现出一条主线，即“改革救济扶贫——开发攻坚扶贫——定点推进扶贫——精准脱贫”。

我国政府提出了精准脱贫理念，定义“六个精准”：扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准;“五个一批”：发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底脱贫一批;目标：两不愁、三保障。[12]我国政府又提出了三权分置，确定农村土地、宅基地等资源所有权、承包权和经营权的分置，有利于市场要素流动、交易，提高农民的财产获益能力。[13]

随着贫困概念与减贫理论在不断地深化、丰富和延展，贫困的内涵由经济学上的物质困乏、生活困难，即收入贫困，到社会学的能力不足、缺乏公平机会，即能力贫困，再到政治学上的赋予权利、制度变革，即制度贫困。相应地，中国的减贫实践经历了从经济救助、区域发展到社会变革，又到生态保护脱貧再到政治制度不断完善的升级过程（如下图）。

二、“三区三州”贫困现状因素与案例分析

贫困地区与民族地区高度耦合，深度贫困的“三区三州”民族地区为当下脱贫攻坚的“艰中之艰”。本文课题组2019年8月田野调查显示，截至2018年底新疆喀什疏勒县加依托格拉克村的贫困发生率为18%，凉山彝族自治州盐源县某蒙古族村贫困发生率为35%，布拖县依子村的贫困发生率为40%，怒江傈僳族自治州贡山县嘎拉博村的贫困发生率为44%。上述“三区三州”村屯的贫困发生率都远高于2018年底全国贫困平均发生率1.7%。由此可见，“三区三州”整体贫困的普遍性、特定族群贫困的深度性问题仍然十分突出，是完成脱贫攻坚战略目标“最难啃的硬骨头”，是2020年之后持续减贫发展、乡村振兴，以及维护小康社会稳定性的重点和难点。

课题组在那曲双湖县罗玛尼直村开展田野调查，选择了该村2018年完成脱贫和未脱贫的五户开展了入户调查，结果如下表（数据截至2018年底）。

上表说明：（1）表中的贫困户户主均是文盲或半文盲，均未小学毕业，都不懂普通话，难以与外界交流沟通;（2）5户藏民均信仰佛教，每天清晨都诵经祈福，表格中每周的宗教活动不包含在特定时间去寺庙和外地朝拜，花费较大;（3）贫困户2018年人均收入4000元以下，养殖少量的牛羊，传统产业低端。

调查显示，上述农牧民贫困的原因除了疾病因素外，最重要的就是户主文化水平低，绝大部分的贫困户户主平均不足小学文化，多数是文盲或半文盲，且几乎都只会使用本民族语言，无法用普通话与外界交流沟通，基础教育不足，使得那里的儿童“贫在起跑线上、代际传递”。因此，“三区三州”教育落后、群众自主创收能力低是整体性贫困的第一位深层次原因;“三区三州”自然条件和环境恶劣，一是海拔高，双湖县平均海拔4800米，缺氧使得人的生产、生活困难，劳动效率低。二是气候寒冷、无霜期短，农牧业发展要素先天不足。三是山高坡陡、沙漠荒漠化面积大，自然灾害频发，像怒江州“看天一条缝，看地一道沟”。因此，“因困致贫”是导致“三区三州”贫困普遍性的第二位因素;“三区三州”社会发育滞后，技能欠缺等是导致“三区三州”贫困特殊性的第三位因素。

新疆南疆地区的疏勒县英塔木村距县城45公里，总面积1.57平方公里。该村下辖4个自然村（村民小组）252户1167人，100%为维吾尔族群众。全村国土面积1.57平方公里，耕地面积1749亩，人均1.7亩，村民主要收入来源为农牧业、外出务工、小经营等。截至2019年5月有53户226人仍未脱贫，贫困发生率19.7%。全村1167人均享受国家医疗保险，全村419名在校学生，均享受国家义务教育，无辍学适龄学生;53户未脱贫户中，有5户人均收入低于3700元，占未脱贫户的9%，其中2户为老年人家庭，家中缺少劳动力，另外未稳定就业2户，工资收入偏低，再就是耕地少、收入来源单一有限。

精准脱贫的核心要义是把脉贫根，因贫、因户、因人施策。概括总结英塔木村2019年脱贫的途径方法如下表格。

三、“后小康”时代“三区三州”多维减贫与发展路径与对策

贫困问题是自然、地理、政治、经济、社会、文化，以及家庭人口等诸多因素长期共同作用的结果，是一个多方位、动态性、复杂性的概念。因此，贫困问题的研究和治理也需要多学科、多维度的共同探索和研究解决。“三区三州”应坚持“制度创新是保障，教育扶贫是基础，产业扶贫是核心，生态扶贫是未来”的多维并行减贫原则与发展路径。

（一）创新完善农牧区经济社会可持续发展的制度和政策法规

合理的制度安排与经济增长、社会进步之间有着令人信服的因果效应，是一个社会成功或失败的首要推动力。我国一些不合理的制度安排使农牧区和农牧民失去了同步发展的机会，形成农牧区的“制度贫困”。[14]

（1）发挥民族区域自治的政治优势，创新自然资源产权制度体系

市场经济的基本逻辑是“利己先利他”，这一逻辑把个体对幸福的追求转化为创造社会财富和推动社会文明进步的基本动力。明晰的产权所有制度符合人的“理性”和“自利性”假设，是市场激励和约束的基本制度安排。政府通过界定、完善和保护产权等有效制度安排激励市场主体的投资和创新活力，有利于促进市场交易和资源的优化配置，有利于产权所有者从“利己”的角度出发扩大了“利他”的正外部性，推动经济和社会高质量发展。从农村资源的“三变”改革到土地、宅基地等资源的“三权分置”制度创新都是这一过程的具体体现。“三区三州”民族自治地区可发挥民族区域自治优势，在中央2020年1号文件“进一步深化农村宅基地制度改革试点，全面推开农村集体产权制度改革试点”指导下，变通制订自治条例或单行条例，实现对河流、山岭、森林、荒地、草原、滩涂等所有生态空间的确权登记。这种扩展版的“三权分置”（自然生态资源的确权制度）有利于促进产权所有者把生态资源转换为生态资产、进一步转换为生态资本，促进乡村“绿水青山沉睡资源”转换为“金山银山生态价值”，进一步促进生态资源的保护，实现“生态减贫、绿色发展”。

（2）推进城乡一体化的制度设计

长期以来我国“城乡二元结构”占主导地位，各种差异化的规章制度拉大了城乡基础设施、公共服务、要素聚集等差距，导致各类要素向城镇单向流动、聚集。我国农牧区减贫与振兴发展“短板在于农牧业发展不平衡，难点在于农牧民发展不充分”，而实现平衡发展、充分发展的基础路径之一应是“城乡一体化”或向农牧区更倾斜的制度安排与设计。构建“城乡一体化”体制与制度体系是现代社会和谐发展趋势，也是社会公平正义的体现，当前应努力实现乡村空间在区域价值链上增值，形成城乡一体化融合发展的空间网络，构建起城乡一体化的“基本公共服务均等化的政策体系”“城乡劳动者平等就业制度体系”“城乡要素自由双向流动的市场经济制度体系”“工业反哺农业、城市支援农村的制度体系”以及有效落实“农业、农村优先发展的政策制度体系”等。特别是要清理妨碍统一市场和公平竞争的各种规定、做法和市场壁垒，促进乡村生产要素实现跨区域、跨城乡的自主有序流动和高效公平配置，真正发挥市场在资源配置中的基础地位。[15]

（3）继续实施区域“非均衡帮扶”的宏观政策及对口帮扶制度

我国“不平衡、不充分”的发展问题需要政府的顶层制度设计解决，以促进社会的正义性。“脱贫不脱政策、不脱帮扶”，为了2020年后西部民族地區巩固脱贫成效，建立起长效减贫发展的机制，走出可持续发展的路子，目前一些帮扶政策和制度应当继续实施。一是由于多方面的制约因素我国西部地区处于经济社会落后局面，区域贫困和族群贫困严重，有必要持续实施逆向的“非均衡”帮扶制度和政策，加大国家财政转移支持力度。2019年新增了200亿元扶贫资金，其中的65%用到了“三区三州”，加大了倾斜扶持的力度;二是长期以来我国发挥体制和制度优势构建了东西部合作帮扶机制，在区域均衡发展、精准脱贫过程中发挥了不可替代的作用。随着扶贫工作的不断深入，民族地区的基础设施、公共服务等条件逐步完善，对口支援和帮扶工作应转移到帮助民族地区特色产业的可持续发展上来，在日常消费时更多选择购买帮扶对象的产品与服务，发达地区的企业、商场、超市、学校和机关食堂等可以批量采购帮扶对象的农特优质产品，即实施“造血式消费扶贫”;岗位就业是最直接有效的减贫路径，对口帮扶地方有关部门应积极沟通当地企业，协调安排打工就业岗位。广东珠海对口帮扶云南怒江傈僳族自治州，每年都提供一定数量的务工岗位帮助怒江州村民实现就业脱贫。

（二）扶持民汉双语教育、基础教育和职业教育

有学者分析了40多个国家近20年截面数据，发现在促进减贫的所有因素中教育的贡献率最大[16]。2019年8月课题组田野调查显示，贫困户户主多数是文盲或半文盲，几乎都只会使用本民族语言，无法用普通话与外界交流沟通。布拖县地洛乡得益于国家在凉山州开展的“学前学会普通话”试点推广项目，6岁以下儿童能用普通话交流的可以达到20%，喀什疏勒县牙甫泉镇某村得益于新疆大力推广国语普通话的专项计划，学前儿童能用普通话交流的可以达到65%，而那曲双湖县和怒江州贡山县两个村的儿童熟练普通话的比例则很低，仅为2%和5.4%，这些儿童可能形成“贫困循环累积”。

教育在“心、志、知、技、文”五方面提升个体素质和能力，促进“扶智”和“扶志”，培育持续和稳定的内生发展动力，并借助知识外溢的“正外部性”形成区域高质量人力资本。“三区三州”应扎实推进民汉双语教育、基础教育和职业技能教育，努力夯实减贫与发展的思想基础、文化基础和产业基础，多维度推进个体减贫、区域发展及社会文明进步。

（三）推进“三区三州”特色产业高质量发展

“产业发展脱贫一批”是关键的核心和基础，是其他“四个一批”发挥作用的先导。“三区三州”农牧业取得稳定增长和发展的关键在于采纳与生态环境相适应的绿色种养殖过程，瞄准需求旺盛的高端市场生产与资源禀赋相一致的特色农牧业精品。

首先是产业品质高端化，塑造民族区域文化品牌。“三区三州”应努力推进“三品一标”（无公害农产品、绿色产品、有机农产品和地理标志）认证，以工匠精神塑造“高原牌、生态牌、绿色牌”的有机精品、功能益寿品，提升特色产业竞争力;应把特色民族文化精髓、理念和生态伦理嵌入到特色产业的生产、品质保证、宣传推广和消费的整个生命周期中，努力塑造民族地区特色产业的品牌灵魂，构筑起与少数民族文化理念一致的“真”、“善”、“诚”区域特色产业文化品牌，提升特色产业品牌影响力。

其次是特色产业结构高级化。随着人们消费结构由“衣食温饱”转向“生态环保”，消费者越来越多的追求休闲、康养等精神需求，乡村呈现“后生产主义”的发展与变革。民族地区应发挥生态和宗教文化资源高丰裕度优势，从“生产功能型”的农牧业第一产业转型升级到“健康养生型”休闲旅游第三产业体系，实现特色产业体系结构的优化升级。随着“摄影家天堂”品牌走红，每年夏季都会有大量自驾游客路过甘孜州新都桥镇。为适应游客对美丽景观的需求，农牧民将土地、牧场的经营权转让给企业，由原来的“种粮、种菜”到目前的“种花、种草”，村民通过土地流转获得土地租金，通过旅游岗位获得劳务佣金，实现了生态保护和减贫双赢。

第三是多渠道拓展特色产業市场空间。市场渠道不畅是制约民族地区特色产业脱贫的关键瓶颈，要提高产业脱贫实效，提升民族地区自我发展能力必须全方位、多渠道拓展特色产业市场空间和竞争力。甘孜州九龙县山青、水秀、天蓝、地绿，独特的自然地理和气候条件孕育了高品质的九龙松茸、羊肚菌等原生态营养品，以及“雪域贡品”九龙天乡茶等，产品出口至日本、韩国、意大利等高端市场。

（四）发展乡村旅游，促进“一、二、三产业”融合发展

旅游具有链接地理区域、特色产品、生态资源与外部市场的功能，在扩内需、增就业、减贫困、惠民生中发挥着重要链接作用，被视为区域经济的“催化剂”[17]，凭借其对经济发展的溢出效应和促进生产要素流动的乘数效应对区域发展具有直接和潜在的贡献[18]。乡村旅游具有“资源供给推动、市场需求拉动”的市场逻辑，基于原生态自然资源、差异化“乡土性”资源和稀缺性民族文化资源的民族地区乡村旅游具有较高的产业关联性，将成为农牧业转型升级、农牧民脱贫发展、农牧区文明振兴的重要抓手。“三区三州”民族地区具有多彩绚烂的民族传统文化，少数民族的传统节日丰富多彩，彝族的火把节、傣族的泼水节、傈僳族的刀杆节、白族的三月节等各具魅力，以及极具代表性的民族特色文化符号，尤其“三区三州”藏彝文化走廊是我国原生态民族文化最丰富的“神秘文化宝库”。另外，“三区三州”具有珍贵而稀缺性的生态资源，青藏高原有大小湖泊1500多个，“三江源”被誉为“亚洲水塔”、“世界第三极”，是中国乃至亚洲重要的生态安全屏障，也是珍惜野生动物天然栖息地和高原物种基因库。

旅游的本质是差异化的体验与感知，“三区三州”绚丽多彩的民族传统文化与原生态的自然环境是推动乡村旅游发展的文化与自然生态基础。“三区三州”应结合当下消费结构的转型升级，综合运用“生态+”“旅游+”“文化+”“互联网+”等方法路径，依托富集的自然生态资源、浓郁的民族文化推进乡村一、二、三产业多业并举，培育发展具有“三生一体”（生产、生活、生态）多功能的休闲农牧业综合体，即构建“宜居、宜游、宜业”的一二三产业融合发展的“第六产业”[19]，比如森林养生小镇、绿色农场、文化生态民宿等，促进产业脱贫与绿色发展。

（五）进一步完善提升“三区三州”基础设施和基本公共服务水平

基础设施包括道路交通、网络通讯、电力供应等有关群众生产生活的基础要素，属于公共品的范畴，具有极强的公益性和较大的正外部性。[20]作为经济社会活动的“齿轮”，基础设施通过连通市场来促进贸易，降低交易成本，也是产业梯度转移和“增长极”扩散的媒介，成为经济发展的“社会先行资本”。“三区三州”不少地方仍然道路通达程度低、网络可及性差、水电供给难保障。课题组调查显示，截至2018年12月西藏那曲劳麦乡有6个村没实现稳定的电力供应，甘孜州尚有几十个行政村无通讯覆盖。这种“非收入差距”导致广大农牧民生产、生活成本高，效率低，返贫风险高。因此，应加大对“三区三州”财政投入和中央政府帮扶力度，“不通就搬、不搬就通”，对不能搬迁村屯努力实现“四通”：通路、通电、通水、通网，为村民生产、生活、就医、教育等提供便利化。

基本公共服务（教育、医疗、卫生、保险、社会保障等）是每个公民生存发展的基本社会条件，本身就具有提升生活质量、增强“可行能力”的减贫与发展功能，也直接影响着各族人民对美好生活的需要。我国西部民族地区农牧民的医疗、保险、社会保障等基本公共服务的不充分、不完善，已经成为制约群众脱贫发展的瓶颈因素，成为边远少数民族群众返贫的风险源。推进基本公共服务一体化、均等化是西部贫困地区和贫困群众共享改革发展成果的重要途径，应着眼于建立起全民覆盖、统筹城乡、适度保障可持续的多层次教育、医疗和社会保障体系。一是加强“三区三州”信息化基础建设，推进“网络扶智”工程，采取倾斜帮扶政策力扶“三区三州”基础教育之贫、职业教育之弱;二是“三区三州”实施健康扶贫工程，提高医疗保障水平，努力达到“三个一”目标，即县级公立医院一所、标准化乡镇卫生院一个、村卫生室一个;不断完善“预防-治疗-保障”的防止因病返贫机制，提前进行检查、预防，让贫困者尽量少生病、少生大病;实施传染病、地方病、慢性病等防治和事前干预工作，“早发现、早诊断、早治疗”;普及和加强群众的医疗保险，尤其是大病保险，减少“因病致贫”，筑牢防贫安全网。

（六）建设生态文明，依托“生态资源”推进生态减贫与绿色发展

纵观人类发展历史，每一个阶段性的跨越都产生了一种新的文明形态，推动人类生产、生活达到新的高度。生态文明是以可持续的绿色发展为原则，以人与自然、人与人、人与社会和谐共生、良性循环、全面发展、持续繁荣为核心，共筑生命共同体的一种整体自觉的文化伦理形态[21]。“十七大”首次提出生态文明，“十八大”阐述了包括生态文明建设在内的“五位一体”的总体布局，“十九大”提出了“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”以及“树立绿水青山就是金山银山”的治理与发展理念。由此可见，推进生态文明建设已经成为我国治国理政的基本方略，而生态文明建设的关键路径则是绿色发展。

“三区三州”推进绿色发展、建设生态文明具有政治制度优势。随着社会结构和消费结构转型，人们发现西部民族地区丰富的“山水林田湖草”等自然生态资源具有满足人们对美好生活需求的使用价值和稀缺性的生态价值，因此，“三区三州”民族自治地方可发挥民族自治立法权优势，通过扩展版的“三权分置”促进生态资源具有生态资产、生态资本属性，促进生态文明建设和绿色发展;“三区三州”民族地区具有建设生态文明、推进绿色发展的文化伦理优势。少数民族群众生存发展过程中形成了独特的生存、生产和生活方式，以及保护生态环境、珍惜野生动植物的生态伦理和价值观，沉淀了深厚的传统生态文化，比如整体和谐的自然观、敬畏生命的平等观、循环利用的生产观等。在藏族群众眼里山是神山、湖是圣湖、水是圣水，对自然的敬畏就是为了达成人与自然的和谐共生，像呵护自己的生命一样珍惜保护自然环境，这正是生态文明和绿色发展的本质;“三区三州”具有建设生态文明、推进绿色发展的生态资源优势。我国25个重点生态功能区有16个位于或部分位于民族八省区，森林资源占全国的47%，水资源占66%，草原面积占75%[22]。“三区三州”拥有独特的自然地理资源、生态特色及野生动植物分布差异，比如三江源之一的澜沧江源头昂赛峡谷地带具有原始森林、径流汇集、峡谷风貌、丹霞景观，也是野生保护动物雪豹的重要活动区，对于野外探险、生态体验极具吸引力。农业农村供给侧改革、生态资源确权将会激发乡村自然资源价值化实现，是一个“加杠杆”的过程[23]，通过“加杠杆”撬动和放大“三区三州”生态资源资本化开发，从而实现“生态资源资产化——生态资产资本化——生态资本产业化”，促进生态减贫和绿色发展，也为筑牢西部生态屏障、维护生态安全、建设美丽中国做出贡献。

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