少数民族特色村寨振兴的实践困境及路径探索

杨春娥 赵君

[摘要]少数民族特色村寨振兴是实施乡村振兴战略的基本内容。鄂西南民族地区少数民族特色村寨振兴的实践取得初步成效，村寨整体风貌改造实现民族乡村生态宜居，特色产业培育兴旺民族乡村经济及带动乡村生活幸福，特色文化发展兴盛民族乡村文化，创建民族团结进步活动促进民族乡村有效治理。在实践中也面临着政策执行者素质不高、执行策略模糊不清、实施资金匮乏的瓶颈。利益分配失衡、城乡差异、村民参与意愿不足、政策支持力度不强是村寨振兴实践困境的归因。与此相应，提高居民保护意识，支持居民参与，科学编制振兴规划，保障村寨建设资金专用，维护群众利益，或许是促进乡村振兴战略的顺利实施，调整少数民族特色村寨振興实践的可行路径。

[关键词]少数民族特色村寨;鄂西南;民族地区;乡村振兴

2018年中央1号文件正式明确乡村振兴战略作为解决我国“三农”问题的总抓手。①《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出，要划定乡村建设的历史文化保护线，“保护好文物古迹、传统村落、民族村寨、传统建筑、农业遗迹、灌溉工程遗产。”②《国家民委关于进一步加强和规范新时期少数民族特色村镇保护与发展工作的指导意见》指出，“要将少数民族特色村镇建设纳入乡村振兴战略实施方案，实现两者的无缝衔接与融合推进，有序推进少数民族特色村镇保护与发展工作。”③党的十九届四中全会《决定》指出，实施乡村振兴战略，“要完善农业农村优先发展和保障国家粮食安全的制度政策，健全城乡融合发展体制机制。”④2020年中央一号文件提出了“三农”工作的总要求，“坚决打赢脱贫攻坚战，对标全面建成小康社会加快补上农村基础设施和公共服务短板，保障重要农产品有效供给和促进农民持续增收，加强农村基层治理，强化农村补短板保障措施。”⑤近年来，各地区各部门认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，积极稳妥推进少数民族特色村镇保护与发展工作，取得了显著成效。但在推进过程中，也出现了规划水平低，同质化问题凸显，定位不准，发展后劲不足等问题。研究少数民族特色村寨振兴的实践困境及路径问题，对推进少数民族文化可持续发展和乡村振兴战略顺利实施具有重要的理论意义和实用价值。

目前学界对少数民族特色村寨振兴的实践困境及路径研究的相关成果还不多，主要聚焦于乡村振兴主体、保护与规划建设、传统文化保护、立法保护、基本原则、政策保护等方面的理论探讨。姜爱认为，“民族特色村寨的保护与建设中产业发展、文化传承与环境保护三者必须协同发展，政府重视、学者支持、村民热情参与是村寨建设成败的关键。”[1]刘志宏等以广西少数民族村寨为例，认为旅游开发、新村寨建设、村民人口流失等因素对少数民族特色村寨的保护有一定的影响，导致一些少数民族村寨独有民族文化逐渐丢失。[2]王长柳以重庆为例，对其文化与景观等特征进行详细阐述，提炼出“村寨特色文化与村寨景观相互作用的三个特征尺度，进而提出解决少数民族特色村寨保护与发展的方法，以期为建立少数民族特色村寨保护规划编制技术体系提供参考。”[3]杨春娥认为，恩施州少数民族特色村寨保护的立法缺陷，需要通过“修订自治条例、制定单行条例、补充配套政府规章制度来完善”。[4]她通过少数民族特色村寨保护政策现状的描述，提出政策制定本身的不足，思考政策完善的路径。[5]并对新时代少数民族特色村寨保护立法的基本原则进行了探讨，提出“历史真实性、风貌完整性、生活延续性、保护优先、可持续利用、利益平衡的原则。”[6]

本文是在对鄂西南民族地区选取代表性村寨进行初期民族式考察基础上，在2015年至2018年期间，利用工作之余，寒暑假期间，驻村调查。调查形式主要包括面对面的结构式与非结构式深度访谈、参与式体验与观察。该阶段，共访谈了150名对象，并将每个村寨所访谈内容与自己所体验与观察到的事象以民族志的方式写出田野笔记，取得了宝贵的第一手资料。调查主要采取偶遇抽样和滚雪球的方法，考察少数民族特色村寨的振兴现状、实践困境及成因的具体表现。

一、鄂西南民族地区少数民族特色村寨振兴的实践现状

（一）村寨整体风貌改造实现民族乡村生态宜居

加强基础服务设施建设，整治人居生产、生活环境，完善村寨社区功能，是特色村寨整体风貌保护的重点工程，更对广大乡村建设起到正面引领作用。乡村人居环境的改善将以特色村寨为样本，逐步进行村寨基础设施建设、人居环境整治、特色建筑和民居的改造，改变村寨整体环境面貌，符合民族乡村生态宜居范式的要求。

少数民族特色村寨在当地政府的政策指导下，对村寨传统历史建筑与特色民居改造、公共基础服务设施建设、村寨生态环境改善等方面进行了政策实践，少数民族特色村寨的整体环境得到一定的改善。如鄂西南民族地区纳入试点的50个特色村寨以其土苗吊脚楼、干栏式、转角楼、花格窗特色风格为主和侗族、白族特有的风貌展现在恩施州各地，成为一道亮丽的风景线。对于村寨基础设施建设方面，按照新农村和农村城镇化的建设标准改造村寨人居生活条件基础设施，改善了村民的生活条件。生态环境治理采用退耕还林与低丘岗地项目，还原了少数民族特色村寨特有的原生态风貌。“纳入国家和湖北省特色村寨保护与发展试点的50个试点村寨中，民宗局部门共投入资金4000余万元，拉动各方面投资和老百姓投入3亿多元，共保护特色民居2053栋，维修改造特色民居4198栋，新建特色民居1014栋，公路入户率在70%以上，部分村寨公路入户率达到95%。”⑥

（二）特色产业培育兴旺民族乡村经济及带动乡村生活幸福

特色产业培育，增加农民收入，能为保护提供经济基础，也是特色村寨保护与发展的核心利益所在，更是民族乡村产业兴旺、乡村生活幸福的重要内容。根据当地特有的自然资源与人文资源，支持培育比较优势产业，有特色传统种植业、农副产品加工业、畜产品深加工、传统手工艺品、食品、旅游纪念品、民族特色餐饮业、旅游设施建设等。

1.少数民族特色村寨积极培育优势产业，取得了明显成效。来凤县黄柏村是武陵山区杨梅种植面积最大的自然村，逐步形成了以杨梅、烤烟种植为主，其它经济作物、家畜养殖为辅的经济结构。该村根据实际情况，加大产业结构调整，“先后建成杨梅园3500亩、核桃500亩、银杏200亩、板栗500亩、油桃200亩、烟叶790亩，其中300年以上的古杨梅树就有330株，已成为该村的支柱产业。”⑦

2.少数民族特色村寨以景区打造方式进行旅游开发。利用其天然的自然生态环境、民族特色建筑及特色民居资源为基础条件，进行旅游基础设施建设，打造民族文化景观点，招商引资，鼓励村民开农家乐餐饮、住宿，由当地政府协助并扶持进行旅游开发。如村寨里森林绿化带、一片片茶园、错落有致的土家族吊脚楼、侗族风雨桥、清一色统一改造过的特色民居等风景已成为游客观光的景观。在当地政府政策扶持下，村民将自家的特色居住建筑改造成农家乐餐饮店、住宿旅馆。来村寨观光的游客既欣赏了少数民族特色村寨的美景，又亲临体验了少数民族的乡村田野风情生活。

咸丰县村民YZ说：村公司的前身是天韵羌寨贸易有限公司，现主要是从事非物质文化遺产保护，旅游开发。公司租的是村委会的房子搞的这个广场，传承、发展羌族文化的民间群体，2012年成立，主要是工艺品包括（竹编、刺绣、茶叶）及旅游接待。和外面的旅行社联系，把客人带到这里后，再中转给村民家吃、住，收取一点中介费，村民也收益一点。村民自编的旅游工艺品都拿到村里的天韵广场卖。⑧

（三）创建民族团结进步活动促进民族乡村有效治理

民族团结进步创建活动是新时代巩固发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系的重要举措，也是少数民族特色村寨振兴实施一个重要方面，更是民族乡村治理有效的客观体现。开展民族团结宣传教育，把民族团结的内容纳入村规民约，开展文明家庭与文明村民评选活动，构建村寨和谐民族关系。

各地少数民族特色村寨共同围绕“共同团结奋斗、共同繁荣发展”的主题，把《民族区域自治法》《宗教事务条例》等民族政策及法律法规纳入普法教育内容，积极开展民族团结宣传活动，通过电视、网络等媒体向广大干部群众广泛宣传党的民族政策及法律法规。各村寨把民族团结进步创建活动与和谐村庄、平安村、幸福村、民族团结进步创建示范村，以及民族团结进步示范户、五好家庭、十星级文明户等评选活动有机结合在一起，制定村规民约。以丰富多彩的民族文化活动为载体，着重思想教育内涵为宗旨，以多种方式广泛引导村民积极参与，形成民族团结进步创建人人有责、人人参与的活跃局面。理顺民族关系，促进各民族团结和谐，为少数民族特色村寨振兴提供了安定的社会环境。

二、鄂西南民族地区少数民族特色村寨振兴的实践困境

少数民族特色村寨振兴的实践取得一定成效，却依然面临着政策执行者素质不高、执行策略模糊不清、实施资金匮乏的瓶颈。

（一）政策执行者素质不高

1.政策执行者专业素质较低。振兴少数民族特色村寨民族文化，专业人才是根本。党中央、国务院高度重视少数民族文化人才队伍建设，不断提升少数民族文化专业人才工作的战略地位。《国务院关于进一步繁荣发展少数民族文化事业的若干意见》明确要求，“努力造就一支数量充足、素质较高的少数民族文化工作者队伍，营造有利于人才脱颖而出的体制机制和社会环境，着力培养一大批艺术拔尖人才、经营管理人才、专业技术人才”。⑨《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出，“加强农村专业人才队伍建设。建立县域专业人才统筹使用制度，提高农村专业人才服务保障能力”。党的十九届四中全会《决定》指出，“坚持德才兼备、选贤任能，聚天下英才而用之，培养造就更多更优秀人才的显著优势。”可见，执行人员的专业文化素质对少数民族特色村寨振兴实践起着重要的影响作用。具备较高的专业水平、对工作的投入负责及良好的业务素养是振兴的必要条件。李金珊、叶托认为，“村落保护政策的执行需要由地区主管部门整合资源要素，通过合理的执行程序来实施，一般包括：政策颁布——政策分解——政策资源的投入——政策宣传——政策试验——政策全面实施——政策执行检测。”[7]现实中少数民族特色村寨振兴的相关政策出现了替代性或象征性的执行等现象，其原因都是由于执行人员缺乏必要的专业知识及能力，理解不了政策或者任意解读甚至歪曲政策的本意，导致了政策在宣传、执行中的失真、失当乃至失误。

2.基层管理组织执行不力。少数民族特色村寨振兴的指导机构为国家民委与财政部，执行机构涉及州、县（市）、镇（乡）及村委基层组织。被纳入少数民族特色村寨保护范围的村寨规划与建设总体方案主要由各县（市）民族宗教及相关部门把关，由乡（镇）级政府组织实施，而最直接执行者是村委基层组织。而村委组织组建薄弱，大多数村委干部自身管理素质较低，没有经过专业文化学习，缺乏必要的专业知识及沟通能力不强。另外，村委基层组织干部配制及专业后备干部储备的数量与村寨建设趋势及现实需求不相适应。随着政策执行力度加大，与之配套的部门机构也相对增多，专业管理人员供不应求，导致政策执行人力资源严重不足。由于具体负责执行的人力不足，出现了一个人身兼多职执行各项事务，这必然会导致不执行或执行不当及执行不到位的漏洞，而无法达到振兴目标。

宣恩县某村村民LY说：政策规划，从县、镇，退耕还林，老百姓吃什么？山坡上搞退耕还林，不是平原田地上也要搞退耕还林吧！彭家寨村民建房子从不占田，田种成果树是为了好看，也是叫退耕还林，一亩补115元，补了3年，3年挂果，不挂果就自谋生路，也没推广技术，要去请农业部门来搞技术，规定是说要跟踪服务技术，但也是不会来服务的，老百姓不会修技，就不会结果，村里面也各有各的事管不上来，村干部都是兼职，也没什么专业技术。⑩

（二）执行策略模糊不清

1.重申报、轻保护。在“中国入选联合国教科文组织非物质文化遗产名录项目保护论坛”上，国家非物质遗产专家委员会委员田青批评了“非遗”项目中存在的“重申报、轻保护”的问题。他说：“光申报只是一个名头，我们要从暂时的喜悦中冷静下来，能在履约年拿出一份履约报告，让联合国看到中国申报的这些项目都在切切实实地做。”[8]正如他所言，少数民族特色村寨已进入“后申报”时期，国家“十二五”期间，计划申报1000个少数民族特色村寨纳入保护与改造。如何从少数民族特色村寨及所含的物质文化遗产和非物质文化遗产的“申报”转移到对其的“保护”则是当前工作重中之重。现阶段，大部分地方政府都很重视申报名录，每年都在不断的申报计划项目，申报成功的数量将作为政绩考核的一部分。“恩施州成功申报了国家级、省级非物质文化遗产名录（含拓展项目，其中国家级15个，省级62个），公布了124个州级非物质文化遗产名录及331项县（市）级非物质文化遗产名录。成功申报了一批国家级、省级非物质文化遗产项目代表性传承人（其中国家级5个，省级76个），命名了四批州级民间艺术大师（共48名）及部分县级优秀民间艺人。据资料，2015年，纳入少数民族特色村寨保护范围有117个，但真正进入村寨建设与保护阶段的约40多个。”B11

2.重投入、轻验收。根据立项申报获得上级政府所拨给的村寨振兴资金后，基层政府就开始着手对村寨进行项目建设投入，堪比重于泰山，但对于项目完工验收时，一个形象比喻是轻于鸿毛。对于少数民族特色村寨建设，国家投入了很多资金。恩施市X乡Y乡长说：“市民委每年给我们乡的两个村寨拨款，一个20万，一个50万，主要是国家建设新农村新民居款项。去年，恩施州民委拨款20万，对XX大院房（文物保护单位）内的灯泡、灯管、包线套管进行了更换，由于是木制房子特别要防止火灾问题”。B12然而，国家对于村寨建设加大投入力度，建设项目的质量却不尽如人意，验收时很多项目不过关。来凤县一位村民说：“有一户村民的吊脚楼，政府帮建的，没过多久就吊脚楼的框子就垮了，好危险，是豆腐渣工程。钱花了不少，质量差，验收时也不把关”。B13

3.重“面子”、轻“里子”。习近平总书记说：“实现城乡一体化，建设美丽乡村，是要给乡亲们造福，不要把钱花在不必要的事情上，比如说‘涂脂抹粉，房子外面刷层白灰，一白遮百丑，不能大拆大建，特别是古村落要保护好。”[9]谢羽认为，“一些村寨在建设中，还存在着村寨特色保护项目呈现同质化，缺乏全局性、长远性、原创性不足等问题。”[10]由于在特色民居建设目标驱使下，特色村寨建设中注重形式主义，为了达到上级政府下达的计划指标，很多村寨的特色民居与特色传统建筑实施“面子工程”，对其外观进行“穿衣戴帽”统一打造，领导能视察到的地方进行重投入外观打造，高山上或不在路边显眼处的村民房外观不打造。“这种‘穿衣戴帽违背了民族村寨建筑文化随社会发展和民族需要而发生变迁的客观发展规律，强行打造的建造虽然具有可观赏性，但多数不具有生态和生活的适用性，因此呈现出非常明显的假象生态文化。”[11]

通过调查发现，为了突显村寨整体风貌具有“本民族文化特色”，对村寨本身所不存在的文化进行人为打造。李忠斌、郑甘甜指出，偽文化的出现将加速民族文化的异化趋势，尽管目前对“伪文化”尚未有统一的界定标准，但“以政绩、金钱为目的”“不尊重历史文化遗产”“大搞假冒伪劣”等描述己成为人们对“伪文化”的共识。[12]这种“穿衣戴帽”与打造“伪文化”的做法，既浪费国家大量财力，又破坏了村寨的原生态环境基础。每个村寨打造的特色民居与传统木制建筑外观千遍一律，没有形成各自村寨风貌的原有特色，皆为互相借鉴与仿造，破坏了村寨自身文化的内生动力与发展的自然朴素性。政府部门一味的追求“政绩工程”和村民对民生需求、生活实用性的愿望产生矛盾，反而阻碍了少数民族特色村寨有效保护。据村寨调查发现，文化保护中出现了不属于本寨的传统文化而移入寨内打造的现象出现。

（三）实施资金匮乏

资金匮乏是开展少数民族特色村寨振兴工作所面临的一个普遍问题。资金匮乏主要体现在资金来源渠道有限与资金量不足两个方面。资金筹集主要通过各级政府财政拨款与招商引资这两种方式。少数民族特色村寨还处在建设时期，绝大部分资金来自于政府财政拨款，这部分资金并没有稳定供给的保障，因为没有制定少数民族特色村寨振兴立法，中央与地方政府无法获得少数民族特色村寨振兴经费列入财政专项资金预算的法律依据。通常国家拨款是属于专项资金下放的，经省级到州级，州级再分配到各个县级再到乡（镇）。为了进一步推进振兴力度，加快村寨建设，还要动用国家扶贫开发资金、新农村建设资金及文物保护资金等，或“挤占挪用”其他资金来勉强维持建设。这些资金来自不同部门，没有一个专门的组织协调机构来整合资金、统筹分配，无法集中使用，难以形成整体统筹效应。

通过招商引资解决资金不足问题，但这种资金渠道与政府相比，资金数量显得更加有限，因为民间资本参与热情度本来就不高，对村寨振兴没有什么实质性的帮助。“投资者追求的目标是经济利益最大化，对村寨进行商业行为的过度开发，破坏了村寨自然生态环境，人为地进行文化‘移植‘再造‘复制，使民族文化失去原真性。”[13]可以说，招商引资这种筹集方式来建设与改造村寨只能加速民族文化变迁甚至面目全非，有悖于少数民族特色村寨振兴的初衷。

宣恩县某村前村支书LZ说：XX寨为特色村寨，文物保护单位，国家很重视，镇政府不重视，国家拨的专款专用的钱到了镇政府了，镇政府就像一个家长，下面的儿女太多，这里钱撒一点，那里钱撒一点，钱就没了。8年前，国家拨款维修跺脊、流水洋沟，国家给了30万，县政府给了20万，一共50万，由村书记承包搞778个半工，瓦工一个工60元，工程没有搞好多，也没搞完，钱就没有了，等再来搞时又重复要钱。还有那个修路也是的，到现在路修了一半没有修通就甩在那没人管了，花了6-7万元买修路的沙石料，拖了几车放那了，时间长了全浪费没用了等再来修路的时候，国家又要重新花钱买沙石料等材料，没人监管太浪费了。B14

三、少数民族特色村寨振兴实践困境的成因

（一）利益分配失衡

利益是人类社会一切历史活动的根本动因。保障村民利益是少数民族特色村寨振兴的持久动力，也是增加公众参与积极性的重要举措。2015年9月25日，三江县人大常委会公布施行的《三江侗族自治县少数民族特色村寨保护与发展条例》专门对旅游开发利益分享作出法律明确规定：“在少数民族特色村寨保护规划区内进行旅游开发，应当遵循政府引导、群众参与、利益共享的原则，建立公平合理的利益分配机制，依法保护村寨及村民的合法权益。”[14]习近平同志在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念”其中，坚持共享发展，必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感。”[15]“《生物多样性公约》在第8（J）条也规定了惠益分享权。”[16]村寨旅游业发展，村民参与利益分配，是坚持共享发展理念的具体体现。在市场经济学视域下，政府和开发商投资是为了追求利益最大化，利益分配的比例占有重要份额，村民也是很重要的利益分享者。村民作为少数民族特色村寨振兴的行为主体之一，虽然没有注入资金一起进行旅游开发，但少数民族特色村寨是村民的生活家园、精神归宿，是村寨资源的真正主人，村民投入了本民族的民族文化风情特征、传统习俗、乡土田园生活方式及与他们生命融为一体的自然生态风光的足迹魅力等无形资产。政府和开发商正是因为有了这些看点与特色价值，才有投资的可能。如果村寨里没有了村民本色的主宰与陪衬，村寨就像一个空壳，毫无投资价值。在村寨发展中，村民牺牲了因村寨景区建设破坏了的生态环境与原生态文化，生活方面还要承受因游客大量流入造成物价上涨的经济负担等。政府投入的是村寨基础建设、行政管理的成本，开发商投入的是旅游设施建设、开发等资金成本。因此，政府与开发商对少数民族特色村寨开发投入的是有形资产，村民投入的是无形资产，村民应当分享因开发带来的经济收益，无论多少都应占一定合适比例的份额，应将总收益的30%分配给村民。此外，外来企事业单位及其他组织临时征用或借用村寨资源，基层政府及基层组织收取的费用，都应当与村民分享。

（二）城乡差异

由于历史和现实诸多因素影响，我国民族地区城乡差异十分明显，城市和乡村之间在生产水平、经济收入、文化水平和生活条件等方面还存在着本质差别，具体表现为城乡居民收入差距、城乡教育差距、城乡医疗差距、城乡消费差距、就业差距、政府公共投入差距等方面。城乡差异是少数民族特色村寨振兴实践困境的一个重要的共性原因，也是影响少数民族特色村寨保护与发展的现实因素。

1.村寨劳动力转移加速“农村空心化”“全国农村边缘化”“农村老龄化”。据统计，1995年全国农村人口尚有8.6亿，到了2018年只剩5.6亿。“在城镇化进程中，农村劳动力逐渐向城市转移，导致传统农业与农村逐渐衰败，许多农村社区由于劳动力的转移而出现人力资源严重短缺现象，一些偏远的农村社区已成为‘空壳化社区，村落传统文化的传承没有人力资源保证，传统村落文化遗产的传承与再生产面临被中断的危机。”[17]来自第三次全国农业普查公报的数据显示：“在2016年全国农业生产经营人员中，年龄55岁及以上的超过1亿人，占比33.6%。”B15由于大量青壮年劳动力的流失，村寨的劳动力只剩下老人和妇女，劳动力严重缺乏，大量土地荒芜，大批房屋荒废，部分村寨严重缺乏生机与活力，村寨特色产业发展缓慢。譬如宣恩县某村寨保留着鄂西南土家族地区规模最大的吊脚楼群，具有得天独厚的民族文化资源，基于大批青壮年农民外出务工等多种因素制约，该村的乡村文化旅游发展缓慢，文化优势尚未转化为产业优势，难以实现乡村产业振兴。

此外，由于城市引力效应，我国广大农村劳动力不断向城市转移，城乡经济二元对立结构不断加剧。城镇化的推进以物质、资源及财富在城市的汇聚为前提，并带来城乡发展两极分化，这种两极化格局促进了“空心寨”的蔓延。城市的繁荣發展与村寨的萧条也加剧了城乡之间的差距，这一态势使农村人力资源向更具吸引力的城市大规模流动。农村劳动力向城市的转移，对于推动城市快速发展起到了积极的作用。同时，“大量涌入城市的农村人口也增加了城市就业的竞争压力和管理成本，这些人在农村并不都是无事可做，而是受到城市的吸引力，从农村来到城市以求实现个人对经济利益的追求。”[18]政府对村寨公共投入不足拉大城乡差距。农村基础设施建设严重滞后和短缺，加速乡村衰败与消亡，是我国城乡差别进一步拉大的重要因素。据统计，“2000年至2010年间，我国的自然村庄以每天300个村庄的速度消失，十年间共减少了约90万个自然村庄。”[19]村寨的基础设施和文化、教育、医疗等方面相较城市而言，还存在本质差异，处于相对落后的不利局面，不同程度地影响村寨振兴工作，也延缓了城乡融合发展。文化设施落后和文化场所缺失必将直接影响村寨传统文化的保护与传承，制约乡村文化振兴。基础设施落后或不配套势必影响村寨特色产业发展，制约乡村产业振兴;教育资源缺乏或配置不合理必然影响村寨人才培养，制约乡村人才振兴。政府对村寨公共投入实施适度偏向政策，对于缩小城乡差距，促进城乡平衡发展，保障少数民族特色村寨振兴顺利实施，具有重要的现实意义。

（三）村民参与意愿不足

1.村民参与能力不足。村民积极参与是少数民族特色村寨振兴长久持续的有力保障。村民自身参与能力不足是造成其参与积极性不高的客观因素，村民参与能力不足主要体现于自身的受教育程度与保守的思想意识。在家务农的村民自身文化程度较低，除了农活以外，缺少基本职业技能，对新鲜事务的理解能力与接受能力弱，小农思想严重，对村寨开发缺少认同意识，表现出一种事不关己的看热闹态度，体现参与少数民族特色村寨振兴能力不足。据调查，部分村民认为家中充裕的劳动力出门打工才是摆脱贫困的关键。思想意识保守与落后，在遇到没有符合自身利益的情形之下，也不会做出顾全大局的行为。

2.基层组织工作不力。基层组织工作不力是造成村民参与意识淡薄的一个重要方面。由于各村寨村委工作人员素质参差不齐，普遍学历水平不高，受教育程度较低，工作能力不强，在对村寨建设与开发政策宣传方面也不到位，力度不够，对村民思想沟通能力欠缺，没有建立一个很好的与村民互动的良性平台。此外，绝大部分基层工作人员是边工作边务农，是家里挣钱的顶梁柱，只是有限的时间去处理村里事务，造成基层组织的工作涣散。还有一些与村民利益相关的不透明做法，引起村民的误解后又不进行及时的解释、解决及善后工作，没有与村民建立起民主、平等、团结、互助互信的民族关系。基层组织工作不力是造成村民参与积极性不高的一个重要方面。

3.特色民居建设与改造的经济成本高。政府对村寨进行旅游开发，要求村民再建房或改建房时，要建造特色木质结构居民房，不准建砖房。目前的困惑是建木房所需材料的匮乏，现在国家实行退耕还林政策，严禁乱砍乱伐，木料短缺导致价格昂贵，青砖青瓦生产基本停止，需要新建与改建住房的村民往往需要较大的资金投入，就村民而言，水泥预制板搭建的平顶房比四面出水的木质结构房的坡屋顶要省钱省事得多。“村民的积极性是原动力，如果政府没有激励政策补贴或补贴的太少，村民就没有新建或改建成特色民居的积极性。”[20]

来凤县村民LA说：政府不允许修砖房，只能修木房，修木房要的时间长，现在都修了一年了才修个整体框架出来，精细打磨装修还需半年，以前山上的旧房子实在是不能住了;另外造价太高，我都花了二三十万了还没有修好，现在退耕还林政策，木材更贵了，建木房的梁柱一定要上好的木材才扎实，现在不能乱砍乱伐，材料不好搞了。上面政策是很好，我常看新闻，到了下面就不一样了，国家不许我们在村里修砖房，修砖房造价便宜些，现在城里人都住砖房了，儿子都不想要这个木房子，都说挣钱了在外面买房子。B16

（四）政策支持力度不强

少数民族特色村寨进行旅游开发，村民没有分享收益，相应各种项目补偿太少及没有补偿到位是村民参与积极性不高的关键。政府对所规定的核心区进行了原真性的人为外观打造，由基层组织负责对每一个住户相应分配少量补贴。处于政府所涉及到的具有地理优势的村民，将经由政府出资打造过的自家房又建成农家乐与乡村特色旅馆，为游客提供吃、住服务，此外，政府还为这些开农家乐的村民再次给予一定补贴扶持村民。而处在地理优势之外的及高山上的住户其实没有得到真正的政策关照，除非在政府规定的区域，按政府规定的民族特色结构样式建房，才可得到相应的扶持。对于长期贫困的村民来讲，重新建房需要大量的资金，即使政府给予微薄的激励政策帮助，也无济于事。这样只是一部分村民得到了实惠，而另一部分村民依然没有得到帮助。村民之间家庭收入差距明显，村民矛盾严重，继而产生对政府不信任感，对少数民族特色村寨振兴持怀疑态度。

恩施市XX乡前村支书说：

村寨保护的相关政策从中央到地方村里时，政策内容与具体措施到村里后所颁布的搞法都不一致，村里有什么信息都是通过在村委会墙上贴告示的形式传达，很少开大会的，比如说村里修公路，村委会告示上贴出修公路国家出钱按每家每人头5000元分配，后来又撕了，村民去问，村委会先说有，后来又说没有了。还有村里统一新民居样式，外观维修补偿一个平方才5元，他觉得都太少了。B17

四、少数民族特色村寨振兴的路径探索

（一）提高居民振兴意识

少数民族特色村寨振兴实践不仅仅是技术层面上的政府指导与管理工作，关键也还在于广大村民对自身民族文化意识的觉醒，发挥村寨主体应有的主观能动性。公众参与不是一句口号，需要公众和管理机构双方的努力。“提升居民这一主体的文化意识和改善历史城镇的居住环境质量是历史保护工作走向全面自觉的双重前提条件。”[21]如何提高居民振兴意识？鼓励居民参与少数民族特色村寨振兴的基本策略是要加大政策支持力度，对村民进行宣传、培养与教育，尊重其主体地位。少数民族特色村寨振兴要进行相关规划、建筑维护、文化传承等知识的教育和培训，要树立正确的文化兴盛理念和文化自信。提高居民振兴意识，就要深入开展少数民族特色村寨振兴的宣传教育，增强各级政府对少数民族特色村寨的振兴意识，引导、鼓励、支持当地村民参与少数民族特色村寨振兴工作。

（二）支持居民参与

居民参与是少数民族特色村寨实现振兴目标的基础，2014年召开的中央民族工作会议提出，“要紧扣民生，抓发展，重点抓好就业和教育。”[22]党的十九届四中全会《决定》指出：“坚持以人民为中心的发展思想，不断保障和改善民生、增进人民福祉，走共同富裕道路的显著优势。”提高村民振兴意识也要从青少年时期开始培养，把少数民族特色村寨的民族文化特色编入乡土文化教材，列入教学计划，走进课堂，培养学生对自己故乡文化遗产的特殊情感。

1.提高村民参与村寨旅游开发的积极性。当地政府要对村民参与村寨旅游业发展的途径不断进行扩展，使其直接获得实在的经济收益，才能真正激发参与热情，提高村民振兴意识。前提是需要当地政府部门大力宣传与引导村民了解旅游、支持旅游，激发参与旅游的热情，为村民提供更多的参与旅游开发的条件与机会。当地政府要提供政策扶持，提高村民参与旅游开发的经济收益与补偿机制。只要村民享受到因旅游开发带来的收益远远高于外出务工的收入，村民参与的积极性自然会提高。

2.当地政府要将旅游开发中的各方利益充分协调好。对村寨旅游开发过程中，政府部门应当置身于利益分配之外，才能公正协调与均衡各方利益。需要协调的利益方主要是开发商与村民。对村寨作为景区开发时，由于地理因素影响，景区核心带的村民享受开发的好处要比非核心带的村民多，这引起村民之间的矛盾。基于此，政府部门要协调开发商，对于景区工作人员聘用机会如：消防员、保安、保洁员、迎宾与歌舞表演队伍等要倾斜于非核心带的村民。要不断加大对景区非核心带的开发与引导，尽量兼顾到所有村民利益，加大对整个村寨景区交通设施的投入，开发更有价值、观赏性与娱乐性的活动项目，尽量将这些活动项目固定安置在景区非核心带，通过旅游公司加大对非核心带的宣传与引导。

3.要给村民参与旅游开发创造全方位的机会。通过加大旅游开发的政策支持力度，为当地村民提供各类就业机会，在当地村寨价值不断升值的情形下，当地居民的收入不断提高。村寨景区设置合理的摆摊位，应当更多地倾斜于景区非核心区村民和周边地区村民，增加当地村民就业率。为促进村寨旅游业持续而长远发展，从旅游发展所需的市场、专业管理层考虑，应当鼓励外来资本参与村寨旅游发展。提供专业化管理与开发的同时，也为村民提供了更多的就业机会，增加了村寨经济发展的新活力，村寨呈现日益繁荣景象。旅游开发促进了村寨现代化适应性更新，村寨功能恢复，使村民能够享受到像城里人一样的舒适生活环境与乐趣，还能挣到比外出务工更高的收入，吸引外出务工村民回流。鼓励外来企业进寨，加大公共基础设施建设、娱乐性服务投入，借鉴英国乡村田园范式，采用“乡土化”经营模式，如乡村旅馆、农家乐餐饮、大型会议、活动接待、乡村酒吧等文化理念，融合当地村寨文化精神与气息，这种精神也应当体现在把更多的工作机会合适地留给当地村民。

（三）科学编制振兴规划

少数民族特色村寨振兴实施需要规划先行，没有一个正式、统一、科学的规划方案及要求，实施很难达到预期目标，科学编制振兴规划是实现少数民族特色村寨有效振兴的关键。《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出：“强化乡村振兴规划引领。各地区各部门要编制乡村振兴地方规划和专项规划或方案。加强各类规划的统筹管理和系统衔接，形成城乡融合、区域一体、多规合一的规划体系。”《国家民委关于进一步加强和规范新时期少数民族特色村镇保护与发展工作的指导意见》指出：“按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，结合各地区域特点，民族风俗，历史积淀和发展水平科学制定规划。”“一些地方的特色村寨保护缺少整体规划，对生态环境重视不够，影响整体建设效果”。[10]确定纳入振兴范围的少数民族特色村寨要从全局和整体角度考究，及时科学编制振兴规划，进行深入细致而又全面的多学科研究。根据村寨历史风貌、历史环境要素、空间格局、传统建筑现状制定振兴规划时，要明确人口规模控制村寨格局保护、建设用地的布局及道路交通等调整基础设施安排等需解决问题。在振兴现有村寨历史整体风貌与空间格局的前提下，对村寨的空间格局尺度与形态、基础服务设施、传统建（构）筑物、民族文化场所、历史环境要素、人居环境及自然生态环境等制定相应的保护与整治规划，对不符合要求的各类新建建筑要进行外观样式的改造与整治，对后续新建设项目要进行控制与引导。规划要明确具体的振兴措施及基础设施、景观绿化、消防安全、划定新建设村区的建设、整治与安置措施。自然生态环境是少数民族特色村寨真实存在与发展的外部条件，根据保护优先、可持續利用原则，应当将少数民族特色村寨周围存在的生态环境划定适当的保护范围作为建设控制地带，还包括涵盖其中的农田、河流、湖泊、山丘、植被等。少数民族特色村寨振兴规划，不仅涉及其所承载的物质文化遗产与非物质文化遗产，还包括村寨整体文化环境，包括社会、经济、教育、科技、道德、宗教、民族心理与传统习俗等振兴要求。同时，少数民族特色村寨振兴规划应与当地新农村建设、社会经济发展规划相互衔接与协调，还要加强与当地相关农业、国土资源、环保建设、交通水利与林业旅游等部门相关规划的协调。

（四）保障村寨建设资金专用

《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出：“要健全投入保障制度，创新投融资机制，加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局，确保投入力度不断增强、总量持续增加。”党的十九届四中全会《决定》指出：“坚持全国一盘棋，调动各方面积极性，集中力量办大事的显著优势。”设立资金保障制度可以稳定振兴执行所需资金来源，确保少数民族特色村寨振兴资金的专款专用，明确资金的来源渠道，建立政府与民间专业性团体组织共同监督资金使用的监督路径，促进村寨持久、协调、稳定、兴盛与发展。

1.将振兴资金纳入财政预算。各级政府应当加大少数民族特色村寨振兴的投入力度，将其纳入到本级政府每年度财政预算。中央政府部门应当将用于扶持少数民族特色村寨建设的资金经各级政府分配规划，划到州（市）级政府后，应当根据各村寨呈报经审核通过的规划，设置专项资金，专项分配专项使用。各级政府应当将关于新农村建设用于基础设施补助的经费或政策扶持的一定比例倾斜于少数民族特色村寨基础设施建设。州（市）级政府应当在城市维护费用中确定一定比例的少数民族特色村寨振兴费用。县（市）级政府应当将少数民族特色村寨振兴所需经费纳入到每年度财政预算，以确保少数民族特色村寨振兴经费来源。地方政府还应当将少数民族特色村寨出让土地所获得利益部分比例返还用于少数民族特色村寨振兴。同时，州级政府也应当考虑将土地出让所盈利部分提出一定比例，建立少数民族特色村寨振兴专项基金，用于支持需要重点扶持项目。

2.设立振兴基金。通过国家及各级政府获取财政补助资金的同时，还应当鼓励与引导社会资本投入少数民族特色村寨振兴。地方政府应当多层次、多渠道采用不同方式筹集少数民族特色村寨振兴基金。联系到具体操作层面则是：由地方政府牵头采取市场运作方式，将村寨土地、房屋产权进行置换或租赁，鼓励、吸收社会各种资本参与少数民族特色村寨保护与开发。地方政府还应当规范村寨旅游收入分配机制。旅游企业所交纳地方政府的地税收入应当作为村寨振兴基金，形成以旅游收入来保障与维护村寨的良性运作长效机制。地方政府还应当对少数民族特色村寨保护与利用所需资金比例进行规范，保护优先，利用在后，合理分配村寨旅游收入。少数民族特色村寨旅游收入应当明确规定遵守“先要提取一部分村寨保护与维护费后再分配原则”，门票收入的30%应当作为村寨保护与维修费。此外，还可以建立“少数民族特色村寨民间振兴基金会”，面向社会、企业募集资金用于少数民族特色村寨保护与利用，加大村寨振兴的力度。落实到具体层面，就是接受国内外社会各界机关、团体组织、企业、个人捐赠。这种民间振兴基金会可以由政府与自发的非营利性组织共同负责，对所获捐赠的基金进行管理与分配。

3.建立联合监督管理机制。党的十九届四中全会《决定》指出：“优化政府间事权和财权划分，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。”少数民族特色村寨振兴资金使用方面，应当建立政府与民间非营利性专业团体组织联合监督管理机制。少数民族特色村寨振兴的专业民间团体主要指的是各地方少数民族特色村寨振兴委员会、文物保护协会等，主要由当地城市建设规划专家、民族学、历史学、文化艺术学、美术学、土木工程学等专家组成的民间专业团体组织，他们不仅具备相关专业知识，还具有较高的振兴少数民族特色村寨历史责任感的基本素养。由这类民间专业团体联合政府参与资金使用监督，有利于资金合理规划与公正使用，还有利于保证少数民族特色村寨振兴专项资金的专款专用。

（五）维护群众利益

《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出：“坚持农民主体地位。充分尊重农民意愿，切实发挥农民在乡村振兴中的主体作用，调动亿万农民的积极性、主动性、创造性，把维护农民群众根本利益、促进农民共同富裕作为出发点和落脚点，促进农民持续增收，不断提升农民的获得感、幸福感、安全感”。党的十九届四中全会《决定》指出：“要必须坚持人民主体地位。”发展经济的根本目是维护群众利益，维护人民群众利益要靠发展经济、提高人民物质生活水平作保障，二者统一于科学发展观，即：通过经济、政治、社会、文化四位一体的发展，全面协调可持续的发展，真正维护群众利益。

1.发展特色产业。农业是少数民族特色村寨的经济基础。发展经济首要是农业科学化与现代化发展模式，利用现代化农业技术才能使村民增产增收，也还要扩宽少数民族特色村寨其他产业领域，在不会破坏村寨文化遗产保护前提下，培育特色产业、发展村寨乡村旅游业来促进村寨经济发展。发展村寨经济具体举措层面，一是针对农业产业发展要依靠农业技术进步与优势产业推广带动农业发展，注重农副产品特色化与产品品质优质化，农副产品加工，加大农副产品转化为商品的力度，加快产业结构调整，提高农业产量。二是加大力度发展林业、牧业、渔业、副业等相关产业来拓展村寨产业领域。三是加大培育村寨特色产业力度，充分有效利用当地村寨资源稀缺性来发掘特色产业。四是大力发展村寨旅游产业。利用村寨得天独厚的自然生态环境与人文景观环境等资源发展旅游业，带动当地村寨景区及周边餐饮、住宿、商品零售、特色文化手工制作工艺旅游品、房地产开发等服务行业发展。扩宽产业领域，提高对少数民族特色村寨居民的科技文化素质和致富能力，为加快当地村寨经济发展提供可持续性的科技、人才保障。

2.加大村寨整体风貌建设力度。通过扩宽村寨产业发展领域来促进村寨经济发展同时，政府部门也要加大对少数民族特色村寨整体风貌建设力度，加大对村寨人力、物力与财力等方面的投入力度。党的十九届四中全会《决定》指出：“必须健全幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等方面国家基本公共服务制度体系，尽力而为，量力而行，注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，保障群众基本生活。创新公共服务提供方式，鼓励支持社会力量兴办公益事业，满足人民多层次多样化需求，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民。”隨着村寨经济发展，村民居住生活条件也要得到相应的改善，在不改变民居传统建筑外观的前提下，提升居民房内生活设施的现代化适应性，允许和指导村民对特色居民传统建筑内部进行适度改造具备现代生活居住要求，改造室内基础设施如供水、排水、排污系统、现代化卫生设备、照明设备、厨房设备、自然通风设备及室内装修、家具、电器等设备，如果村民们能够在村寨享受到城市现代化文明带来的各种便利，就不会远离村寨去外面长久生活，“因为人们对自己出生与成长的地方总是有份很深的情感与依恋。”[23]

3.村寨经济发展。党的十九届四中全会《决定》指出：“支持和帮助民族地区加快发展，不断提高各族群众生活水平。”发展村寨经济是维护村民利益的根本保证。只有村寨经济实力增强，村寨整体风貌焕然一新，村民的居住条件才会得到明显改善。通过扩宽村寨产业领域，特别是农业现代化、特色产业培育、旅游业开发，提高了村民收入，扩宽了就业门路，增加了就业机会。村寨经济发展好才能真正维护村民利益，村民的生活水平得到提高，参与村寨振兴积极性增强，使文化保护意识成为自觉。

注释：

①2018中央一号文件全文《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（2019年1月17日）。

②《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（2018年1月2日）。

③《国家民委关于进一步加强和规范新时期少数民族特色村镇保护与发展工作的指导意见》（2019年2月20日）。

④《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》简称《决定》（2019年10月31日中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过）。

⑤《中共中央国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》（2020年1月2日）。

⑥《恩施州七届人大常委会第十次会议上《关于全州少数民族特色村寨保护与发展工作情况的报告》，2014年11月19日。

⑦材料来源：来凤县三胡乡网站http：//www.laifeng.gov.cn/shx/.2018年12月18日查询。

⑧据2017年6月28日对麻柳溪村村民Y（男，27岁，羌族）的访谈笔录。

⑨参见国家民族事务委员会、中共中央文献研究室：《民族工作文献选编（2003-2009）》，中央文献出版社2010年版，第49页。

⑩据2017年7月3日对宣恩县某村村民LY（男，62岁，土家族）的访谈笔录。

B11数据来源：恩施州民宗委提供内部资料，2016年2月18日。

B12据2017年7月18日对恩施市X乡Y乡长（女，31岁，汉族）的访谈笔录。

B13据2016年3月1日对来凤县村民（男，42岁，土家族）的访谈笔录

B14据2016年7月8日对宣恩县前村支书（男，62岁，土家族）的访谈笔录。

B15《第三次全国农业普查主要数据公报》国务院第三次全国农业普查领导小组办公室中华人民共和国国家统计局（2017年12月16）

B16据2016年3月18日对来凤县村民（男，52岁，土家族）的访谈笔录。

B17据2018年7月25日对恩施市XX乡前支书（男，52岁，侗族）的访谈笔录。

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