可持续增长视域下的产业政策转型─基于全球经济体样本实证

毛振鹏

（中共青岛市委党校（青岛行政学院） 山东青岛 266000）

改革开放40多年来，我国围绕赶超先进国家经济的战略目标逐步建立起一整套产业政策体系。该政策体系以政府经常干预产业发展以追求更高的增长率为显著特征。具体到产业政策上就是以选择性产业政策为主，并辅之以功能性产业政策。无论是选择性产业政策还是功能性产业政策，都是对市场的干预。从理论上讲，产业政策干预产业运行的理由是在产业发展的许多方面都存在着市场失灵，包括特定商品生产、人力资本积累、基础设施提供以及企业间竞争合作。产业政策主要目标是为了对抗市场失灵。随着我国逐步迈向高收入发展阶段，市场机制不断完善，将特定经济部门作为支持对象的产业政策容易产生争议。因为，使资源配置偏离最优均衡状态的原因包括市场失灵，也包括政府失灵。政府实施产业政策也会带来政府失灵，使市场均衡偏离帕累托最优。产业政策转型的方向性选择直接关系国家未来发展，必须直面这一问题，从理论上为全面深化改革作出清晰的指向，以利于战胜中等收入陷阱，推进可持续增长。本研究试图通过从理论和实证角度分析在不同发展阶段，产业政策对于可持续增长的意义，为我国迈向更高发展阶段的深化供给侧改革，推进产业政策转型给出一个正面解释，以坚定全面深化改革的信心。

文献综述

按照Tsui-Auch（1999）划分标准，产业政策可以分为功能性产业政策和部门性产业政策（类似于选择性产业政策）。选择性产业政策主张以政府为主导，主动扶持战略产业和新兴产业，缩短产业结构的演进过程，以实现经济赶超目标。德国经济学家弗里德列希·李斯特（1841）提出，英国技术领先，德国靠自由贸易是赶不上英国的，德国的政府必须作为“赶超协调人”，要特别重视工业、科技、教育的发展和保护。Johnson（1982）和Wade（2004）把东亚经济的成功归功于强势政府实施的普遍产业政策干预弥补了市场失灵。贾根良（2011）、文一（2016）等指出，早期工业化国家往往通过产业政策干预获得经济成功。通常，支持选择性产业政策的研究认为，幼稚产业包括传统产业部门（特别是农业），也可以是初级阶段的工业。幼稚产业生产成本最初很高，但如果对幼稚产业进行有效保护，随着时间的推移，“边干边学”效应可以降低运营成本。

产业政策文献研究表明，如果一般性地讨论产业政策，而不是基于后发国家“赶超”的视角，很多研究都在强调产业政策的消极作用。Trezise（1983）、植草益（1984）、今井贤一（1988）、小宫隆太郎等（1988）、Ito（1994）、Krugman（1997）、Heo and Kim（2000）、Wolf（2007）认为干预市场的选择性产业政策无效。丹尼·罗德里克（Danny·Rodrick，2004年）指出，市场失灵的分布和规模是非常不确定的。博克等（Bock，2006）、哈里森（Harrison）和罗德里格斯·克莱尔（Rodrigues·Claire，2010）也认为几乎不可能从数据中明确定义市场失灵的范围和框架，难以根据其外部性或租金的潜力对市场失灵影响产业发展的效果进行记录、排序和量化，即市场失灵的不可知论。该论点认为随着经济活动的日益复杂，预测市场失灵变得更加困难。例如，依据官方出口统计数据来确定外部性往往是误导。随着生产变得更加分散，各国出口实际上是自身的贸易分工，而不是货物，尽管官方统计只是衡量出口的货物本身。程俊杰（2015）基于制造业面板数据的实证研究也认为产业政策是导致我国转型时期产能过剩产生的重要因素。

尽管选择性产业政策和功能性产业政策都是政府对市场的干预，但是这两类产业政策在经济发展不同阶段发挥的作用是不一样的，对待市场的态度也是有区别的。选择型产业政策对于后发经济体实现“赶超”或者战胜经济波动会起到显著的促进作用，随着后发经济体迈向更高发展阶段，由政府进行产业选择面临更多困难，不利于创新和可持续增长，后发经济体应由政府代替市场进行产业选择的选择性产业政策向促进市场机制发育、完善的功能性产业政策转型。王小鲁（2015）主张从选择性和特惠式产业政策转向鼓励竞争与创新的普惠政策。奥尔森（Olson M．，2000）认为，强化市场型（market-augmenting）政府可以通过明晰权利，抑制巧取豪夺来为市场运行提供根本保障，以促进经济增长。青木昌彦在研究东亚经济发展的基础上认为市场促进型（market-enhancing）政府可以有效保障、顺应、强化市场机制。杨天宇和刘瑞（2009）认为在功能性产业政策下，政府更多地发挥着市场运行机制完善者和维护者的职能，市场机制将挑选出优势产业和企业。

表1 样本结构

表2 经济自由与经济增长（2011-2017）

产业政策对可持续增长影响的实证研究

本课题利用全球81个经济体2010-2017年的统计数据对产业政策对可持续增长的影响做经验分析。

（一）描述性分析

美国、日本、德国、英国、法国、墨西哥、意大利、韩国、西班牙、沙特阿拉伯、加拿大、澳大利亚、阿根廷、中国台湾、波兰、荷兰、阿拉伯联合酋长国、比利时、瑞典、新加坡、瑞士、中国香港、智利、奥地利、挪威、卡塔尔、爱尔兰、捷克、以色列、葡萄牙、科威特、希腊、新西兰、丹麦、匈牙利、芬兰、阿曼、斯洛伐克、克罗地亚 中国、马来西亚、巴基斯坦、尼日利亚、印度、巴西、俄罗斯、印度尼西亚、土耳其、摩洛哥、伊朗、泰国、埃及、菲律宾、南非、孟加拉国、哥伦比亚、越南、阿尔及利亚、乌克兰、罗马尼亚、缅甸、委内瑞拉、哈萨克斯坦、秘鲁、斯里兰卡、乌兹别克斯坦、埃塞俄比亚、厄瓜多尔、安哥拉、危地马拉、塞尔维亚、突尼斯、加纳、巴拿马、土库曼斯坦、白俄罗斯、阿塞拜疆、肯尼亚、多米尼加、坦桑尼亚、保加利亚。

本研究选取了81个处于不同发展阶段的经济体（见表1），2017年每个经济体GDP总量在400亿美元以上，未发生大规模战争，且数据齐全。需要指出的是，81个经济体合计的GDP和人口分别约占世界总量的97%和89%（2017年），具有极高的代表性。本研究按照人均GDP，并参考OECD国家的划分标准，将全体样本分成“高收入组”和“低收入组”。

本研究引入经济自由指数Index of Economic Freedom作为衡量产业政策影响的变量。经济自由指数涵盖了市场运行和经济活动中多个维度的变量，在 0（最不自由）至 100（ 最自由）间取值。产业政策的制订和实施过程是对经济运行的干预，对经济自由的抑制，所以经济自由指数同产业政策影响有较高的契合度，是产业政策影响的反向指标。即经济自由的程度越高，意味着产业政策影响越小；经济自由的程度越低，意味着产业政策影响越大。

（二）产业政策与经济增长

本研究构建了以GDP增长率（GDP Growth）为因变量的回归模型，以利于进一步考察产业政策对增长的影响。经济自由指数（Eco-freedom）作为模型的自变量。CV表示若干控制变量，包括“政府（含国有经济）开支占GDP的比重”（Gov-Expend）、“税率”（Tariff Rate）以及“外资”（FDI Inflow）等，如表2所示。为了更好地说明产业政策与经济增长的关系，本研究将全部样本按照两个组（高收入组和低收入组）分别进行回归，并分别导入“通胀率”（Inflation）和“失业率”（Unemployment）等经济发展质量指标。相应的计量模型如下：

全部81个样本的回归模型（1）表明，经济自由度对于经济增长存在不显著的负面影响。包含全体样本的模型（2）导入“通胀率”和“失业率”等经济发展质量指标后，经济自由度的负面影响则较为显著。这说明，完全的经济自由不利于可持续增长，产业政策干预经济是必要的。

为了进一步考察这个问题，本研究将全部样本分成“高收入经济体组”和“低收入经济体组”，构建模型（3）、（4）、（5）、（6）分别进行考察。“高收入组”经济自由度与经济增长存在显著的正面影响（模型（3））。即使导入“通胀率”和“失业率”等经济发展质量指标后，该影响仍然保持正面（模型（4））。这说明，推进经济自由、减少政策干预有利于高收入经济体的增长。“低收入经济体组”经济自由度的系数为正（模型（5）），但小于“高收入经济体组”经济自由度的系数。导入“通胀率”和“失业率”等经济发展质量指标后，“低收入经济体组”经济自由度的系数变负（模型（6））。这表明，与高收入经济体相比，低收入经济体制订和实施产业政策有利于经济增长。本研究在对比上述六个模型后发现，产业政策对于可持续增长是有必要的，随着经济体从低收入阶段迈向高收入阶段，产业政策对于可持续增长的积极作用趋于下降，消极作用趋于上升。

控制变量中，无论是面向全部样本、高收入组还是低收入组，“政府开支”的系数均显著为负，这表明政府开支占GDP的比重过高不利于经济增长。同样，税率提高总体上不利于可持续增长，特别是不利于低收入经济体的增长。吸引外资在总体上有利于经济增长，对于低收入国家的正面影响尤其显著。六个模型的比较研究表明，失业率和通货膨胀率提升对可持续增长存在显著的负面效应，但是影响程度存在差异。对比模型（4）和模型（6），“失业率”系数和“通胀率”系数的绝对值是“高收入组”高于“低收入组”，这说明失业率上升和通胀率上升对高收入经济体可持续增长的负面影响更加显著。所以，对抗失业和通胀是高收入经济体进行产业政策干预的重要领域。鉴于模型（2）、模型（4）、模型（6），“失业率”系数的绝对值高于“通胀率”系数的绝对值，这表明增加就业的重要性甚至高于治理通胀。

以产业政策转型推进可持续增长的建议

我国正在迈向高收入发展阶段，产业政策也应当随之转型以推进可持续增长，发挥好市场在资源配置中的决定性作用成为必然选择，产业政策亦应随之转型。基于赶超战略，以政府为主导制订选择性产业政策，为改革开放四十年来的经济增长注入强大动力。随着我国迈向高收入阶段，政府主导挑选“正确”产业的做法正在面临更多挑战，累积了诸多问题，已经成为可持续增长的制约因素。我国在跨越中等收入陷阱、迈向高收入阶段的过程中，应当积极推进供给侧改革，进一步完善市场机制，矫正以前过多依靠政府进行资源配置、产业选择的做法，即由选择性产业政策向功能性产业政策转型。