地下钱庄需求侧打击模式探索： 山东实践

中国人民银行济南分行课题组

摘   要：对地下钱庄交易对手进行查处，实现对地下钱庄供需两端的全面打击，有助于根除地下钱庄滋生土壤。但从需求侧打击地下钱庄面临实践经验少、跨区域执法管辖权不明等问题。国家外汇管理局山东省分局通过探索重大案件授权督办制度、深化汇警合作联动机制等措施实现了对地下钱庄交易对手的有效打击，为从根本上打击地下钱庄犯罪行为提供了有益借鉴。

关键词：地下钱庄;需求侧;行政执法;管辖权

中图分类号：F830  文献标识码：B  文章编号：1674-2265（2020）05-0062-04

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2020.05.010

一、引言

地下钱庄是一种特殊的非法金融组织，通俗而言是指不法分子以非法获利为目的，未经国家主管部门批准，擅自从事跨境汇款、买卖外汇、资金支付结算业务等违法犯罪活动。地下钱庄的危害性极大，其助长了贪污、走私、贩毒、逃骗税、涉赌、诈骗、恐怖融资等上游犯罪;破坏金融市场秩序，危害金融安全与稳定;造成经济金融统计失真，影响经济决策和政策制定。

打击地下钱庄是一项长期艰巨的工作，也是提升国家治理能力、维护外汇市场秩序和国家经济金融安全与稳定的重要一環。为有效防范异常资金跨境流动风险，国家外汇管理局坚决贯彻落实中央有关强监管、防风险的决策部署，坚持底线思维和问题导向，自2015年开始配合人民银行、公安部等部委持续开展“打击通过离岸公司和地下钱庄转移赃款”专项行动（以下简称专项行动），始终保持对地下钱庄犯罪活动的高压打击态势，不断深化联合打击成效，切实维护国家经济金融秩序。

公安机关破获地下钱庄案件后，将地下钱庄经营者移送追究刑事责任。但案件涉及的地下钱庄交易对手怎么办？如果只打击地下钱庄经营者，而不追究地下钱庄交易对手的责任，将会滋长地下钱庄需求方的侥幸心理，难以真正遏制地下钱庄非法交易需求。只有对地下钱庄交易对手进行查处，实现对地下钱庄供需两端的全面打击，才能根除地下钱庄滋生的土壤，有效震慑违法犯罪行为，维护国家金融安全与稳定。

二、需求侧查处地下钱庄交易对手面临的障碍

地下钱庄交易对手遍布全国各地，人员分散，且其非法买卖外汇行为大多通过网银等方式操作完成，行政查处管辖权不明确，从需求侧开展案件移交和查处工作面临多重挑战。但是，如果不加大需求侧的打击和惩戒力度，不能从根本上消除当事人参与地下钱庄非法交易的动机，地下钱庄即使被打击后仍然可能会出现另起炉灶或死灰复燃的情况，打击成效难以实现最大化。面对这种形势，国家外汇管理局山东省分局（以下简称山东省分局）对从需求侧做好打击地下钱庄工作面临的困难和问题进行深入分析，发现从需求侧打击地下钱庄存在以下障碍和阻力：

（一）查处先例少，经验不足

多年来，国家对地下钱庄一直保持高压打击态势，但多数案件仅是从供给侧予以打击，即主要对地下钱庄经营者进行处理，而对使用地下钱庄转移资金的主体则处理较少。对山东省分局而言，在此项工作开展前，打击地下钱庄经验本就不多，查处地下钱庄交易对手更是前所未有。在没有成熟经验可借鉴的情况下，如何找准症结，规范操作流程，确保案件依法合规开展，成为查处工作的重中之重。

（二）跨区域执法管辖权不明确

地下钱庄交易对手居住地域分散，涉及地域广，分布在全国不同省份和地区。且地下钱庄非法交易主要通过网上银行办理，资金随时在境内外进行汇划，突破了时间和地域限制，具有较强的隐蔽性，没有明确的案发地。根据外汇管理有关规定，检查处理违反外汇管理行为，应当由行为发生地的外汇管理局管辖。也就是说，山东省分局仅对行为发生在本辖区的违反外汇管理行为具有法定管辖权。面对不明确的案发地和区域管辖的执法责任，山东省分局面临两种选择：一种是将有关案件向违法主体所在地外汇管理局移交处理，这样山东省分局无须承担跨区域执法带来的法律风险和办案压力，但是案件移交、后续查处将面临工作流程长、信息不对称等多重困难，打击成效会大打折扣;另一种则要勇于担当，与当地公安机关密切合作，主动从供需两侧共同加大打击力度，全面深化地下钱庄打击成效，但又面临跨区域办案的管辖权问题亟待解决。

（三）行政查处难度大

地下钱庄交易对手往往涉及人数众多且居住区域分散，当事人能否配合接受调查和处罚存在不确定因素;同时，资金既有流入、也有流出，用途包括跨境借贷、购房、投资、贸易、购物等，各当事人的情况、情节均有不同，需要针对不同的案情固定证据、做出适当处罚[1]。地下钱庄案件涉及资金跨境交易，境外取证难也成为较为突出的问题。同时，专职外汇检查人员数量少、办案经验不足，面对数量众多的待处理当事人和复杂案情，时间紧、任务重、压力大，这些都是需要解决的现实困难。

（四）执法潜在风险大

大多数地下钱庄交易对手对外汇管理法规不甚了解，对其违法行为也没有正确的认识。由于在全国查处地下钱庄交易对手的情况不多，部分当事人对外汇行政查处存在抵触情绪，不理解、不接受，外汇行政查处面临较大的行政复议和诉讼风险。在此情况下，更需坚持原则、公正执法;更需做到程序合规、事实清楚、证据齐全、处罚适当，否则将影响整个查处工作的成效。如何高质量依法合规完成查处也成为行政查处工作面临的巨大挑战。

三、需求侧查处地下钱庄交易对手模式探索

专项行动开展以来，山东省分局在国家外汇管理局的指导下，积极开拓思路、先行先试，联合公安机关在跨区域、大规模查处地下钱庄交易对手方面进行尝试并开展大量的工作，探索出成熟且可复制的经验，先后查处潍坊“5·05”“2·17”，枣庄“6·17”，德州“7·12”，烟台“4·23”等多起地下钱庄案件。目前已查处通过地下钱庄非法买卖外汇案件1489起，收缴罚款金额1.34亿元，有效发挥了打击震慑和警示教育的作用。

（一）潍坊“5·05”案开启全国地下钱庄行政查处工作新模式

2015年12月，国家外汇管理局潍坊市中心支局与潍坊市公安局密切配合，通过一起网络赌博案线索，破获萧某等人的3个地下钱庄，命名为“5·05”案[2]。公安机关抓获犯罪嫌疑人33人，收缴存折和银行卡300余张，冻结相关账户1500个，冻结资金逾12亿元。山东省分局在国家外汇管理局指导下，组织成立地下钱庄专案组，积极开拓思路、先行先试，探索实施重大案件授权督办制度，对跨区域、大规模查处地下钱庄交易对手进行了有效尝试。专案组依法查处通过地下钱庄非法买卖外汇案件400余起，案件查处做到了零听证、零复议、零诉讼。这是山东省第一次开展地下钱庄交易对手行政查处，为山东省乃至全国从需求侧扩大地下钱庄打击成效奠定了坚实的基础。

（二）枣庄“6·17”案实现对新型地下钱庄案件的有力打击

2016年11月，国家外汇管理局枣庄市中心支局与枣庄市公安局山亭分局密切配合，联合开展行动，成功破获一起新型地下钱庄案件，被命名为“6·17”案。该案当事人采用境内银行卡在境外ATM套现，借助非法移机的境内POS机刷卡实施非法外汇买卖。该案是当时全国破获的为数不多的新型地下钱庄案件，被公安部、国家外汇管理局列为“双督”案件。山东省分局与公安机关多次进行案情会商，在公安机关难以获取境外证据的情况下，与公安机关反复进行研判，从外围进行突破，创造性地提出多方证据相互关联确认的方法，完善查处证据链条，摆脱了境外取证难的限制，有效查处地下钱庄交易对手的非法买卖外汇行为，最大限度实现公正公平，为全国新型地下钱庄案件的查处进行了积极探索。“6·17”案中共查处通过地下钱庄非法买卖外汇案件600余起，作出行政处罚6500余万元。

（三）德州“7·12”案联合与公安机关深挖刑事犯罪线索

随着供需双侧打击地下钱庄工作的不断深入，山东省分局与公安机关的合作更加密切。2019年7月，德州市公安局在侦办出口骗税案件时，破获两个地下钱庄团伙。经侦查，两个地下钱庄主要采取“境内外对敲”的方式，为骗取出口退税的境内公司及在俄罗斯从事商品贸易的境内商户提供非法汇兑和资金结算服务。经初步估算，该案涉及非法资金交易约100亿元人民币，当事人涉及浙江、福建、黑龙江、新疆等全国十余个省（市、自治区）。“7·12”案查办过程中，山东省分局一方面依法组织开展地下钱庄交易对手行政查处，另一方面主动加强与公安机关的线索分析和研判，通过数据共享和整合利用，协助发现了一批出口骗退税企业线索，为公安机关有效打击刑事犯罪提供有力支持。

四、需求侧查处地下钱庄交易对手模式的要素

（一）探索实施重大案件授权督办制度，有效解决跨区域执法管辖问题

为解决跨区域执法管辖权的问题，山东省分局坚持问题导向，主动寻求解决方案。经过反复研究论证，认为分支局作为国家外汇管理局的派出机构，可以通过国家外汇管理局授权或督办的方式办理业务。经过征求国家外汇管理局意见，多方专家、律师论证，确定用国家外汇管理局督办并指定管辖的思路来解决跨区域执法管辖权问题，这也是全国范圍内的第一次有益尝试。

（二）规范完善工作制度和流程，有效防范查处工作潜在风险

健全完善的工作机制是确保查处工作依法规范有序开展的重要前提。山东省分局提出“要办就办成铁案”的工作理念，将研究制定科学规范的工作流程作为依法高效办案的有效保障。在山东省分局的积极指导和大力推动下，地下钱庄案件都得到具体承办中心支局的大力支持。各单位提出“集全局之智、举全局之力”的办案思路，组成专案组，下设综合协调、调查取证、行政处罚、后勤保障等工作小组，抽调当地业务骨干参加，外聘律师提供法律支持，在人员配备、办公场所、法律支持、后勤保障等各方面做好充分准备，为打赢查处工作攻坚战打下坚实基础。专案组制定了《地下钱庄案件行政查处工作方案》《立案报告》《调查笔录》等行政执法文书模板，通过统一格式，保证执法规范;组织开发地下钱庄案件信息管理系统，对地下钱庄非法交易数据进行全口径采集、分析，为查处工作提供有效技术支持。在上述制度机制的作用下，不仅有效防范了行政查处的潜在风险，还有效缓解了办案人员少、案件多的矛盾，确保查处工作高效进行。

（三）深化汇警合作联动机制，有效提高查处效率

山东省分局从需求侧开展地下钱庄交易对手行政查处工作，面临诸多困难。只有注重加强与地方公安部门的密切联系，找准公安机关刑事侦查和外汇管理部门行政查处的结合点，才能有效推进案件查处工作。为强化协作，专案组与公安机关建立联席会议制度，定期会商案情、协调解决问题，保证案件查处工作顺利进行;为方便案件移交，公安机关指派多名干警到专案组办公，完成初步调查后，及时向专案组移交，双方无缝衔接，流水作业;为提高查处效率，专案组在查处正式启动前，就与公安机关多次会商案情，针对地下钱庄案件特点，确定证据规格和标准，在查处启动后，不断磨合实现证据有效转换，顺利推动了行刑衔接;双方联合主动出击，先后多次到当事人集中地外调，当面宣讲政策，打消顾虑，督促配合案件调查。实践证明，查办的多起地下钱庄案件都成为汇警密切合作的范例。

（四）坚持公正执法与柔性执法并重，确保案件查处质效

地下钱庄案件涉及人员背景复杂，采用何种形式执法、如何保证执法成效也是办案的关键。专案组坚持程序合规、处罚公正;一口对外、坚持原则;兼顾效率、以人为本。既坚持秉公执法，也做到让当事人心服口服。如在案件认定上，专案组坚持查处分离、集体审议。由调查取证组负责收集证据材料并制作相关调查文书;行政处罚组对调查材料进行复核，对事实不清、证据不足的退回补充;所有案件均通过案审会集体审议，对外出具的执法文书均经律师审核。在处罚的考量上，根据当事人的资金性质、涉案金额等因素，集体研究确定处罚幅度参考标准，确保同一案情、同一处罚幅度。专案组领导主动承担办案压力，拒绝当事人说辞与求情，确保了案件查处的公正公平。在办理过程中，既注重宣传国家外汇管理政策，对当事人进行教育引导，又注重针对当事人大多来自外省市的实际，实行流水线式办案，调查、处罚各环节无缝衔接，最大限度地缩短办案时间。

五、成效和启示

（一）为跨区域行政执法提供了有益借鉴

伴随金融科技和网络技术的发展，金融交易突破了地域的限制，跨区域的行政执法和异地监管，成为新形势下金融监管亟待解决的新情况、新问题。自潍坊“5·05”案开始，专案组通过国家外汇管理局督办授权有效解决了跨区域管辖权问题，对跨区域行政执法做出了有意义的探索和尝试。在此基础上，国家外汇管理局修订完善了《外汇检查系统重大案件督办工作制度》，进一步明确，经国家外汇管理局批准，重大外汇违法案件可由分局具体承办并据此开展跨区域行政执法，为全国跨区域地下钱庄行政查处工作提供了依据。

（二）探索建立了有效的地下钱庄行政处罚工作机制

经过近年来的工作实践，专案组建立并完善了一套有效的组织保障、上下联动、汇警联动工作机制，并针对地下钱庄案件特点制定了执法文书模板、行政查处工作流程和工作标准，规范了工作程序、提高了查處效率、防范了执法风险、积累了查处经验。自山东省地下钱庄案件查办以来，先后有河北、湖南等10余个省的外汇管理部门、公安局到专案组学习交流查处经验。有关单位和个人被人民银行、公安部、国家外汇管理局联合通报表彰为打击利用离岸公司和地下钱庄转移赃款专项行动成绩突出集体和个人。

（三）形成了对地下钱庄违法犯罪活动的有力打击和强大震慑

在与公安机关联合开展地下钱庄案件查处过程中，除将地下钱庄经营者移送司法机关起诉外，外汇管理部门重点对通过钱庄转移资金的交易者进行了查处，使当事人切身体会到，不仅经营地下钱庄会受到法律制裁，通过地下钱庄非法买卖外汇同样违反国家行政法规，也同样会受到行政处罚，真正做到查处一起、教育一片。潍坊“5·05”案参加了中央电视台新闻频道打击地下钱庄专题片的拍摄，对地下钱庄的供给和需求两侧都起到强有力的警示和震慑作用。这有助于从源头上进一步挤压地下钱庄等违法行为的生存空间，形成对地下钱庄供需两侧的高压打击态势，对于促进外汇市场健康良性发展、有效防范跨境资金流动风险、维护国家金融安全与稳定具有十分重要的意义。

（四）有效防范了外汇检查的执法风险

山东省分局在案件查办过程中实现了外汇管理部门和公安部门的联合办公，双方定期会商案情，对公安部门和外汇管理部门各司其职、协作配合，起到了很好的典型示范作用。案件查办过程中，专案组针对地下钱庄案件特点，制定查处方案，制作法律文书模板和操作手册，为查处工作的有序开展提供了制度保障;开发信息管理系统，实现对地下钱庄非法交易的分析预警，为查处工作提供了有效技术支持。目前，山东省在办的地下钱庄案件进展顺利或已顺利结案，处理的当事人均未对违规事实、行政处罚提出异议，实现零听证、零复议、零诉讼，有效防范了执法风险，进一步树立了外汇管理部门的良好形象，维护了外汇管理政策的权威性和金融监管的有效性。

参考文献：

[1]赵阳.地下钱庄非法买卖外汇模式及打击策略研究 [J].金融发展研究，2017，（7）.

[2]国家外汇管理局管理检查司，外汇局山东省分局.山东“5·05”案开启地下钱庄行政查处工作新模式 [J].中国外汇，2019，（21）.