风度反映厚度：行政判决怎得服判？

本社记者 李天琪

有人说，判决是司法公正最直观的反映；也有人说，裁判文书是照见法官道德灵魂的明镜；更有人说，裁判文书说理能挽救当事人于绝望的深渊。

行政诉讼作为“民告官”的诉讼类型，不难想象，处于弱势地位的当事人把政府告上公堂，作出这个决定何等不易。输了官司，不管他所以为的不公是否真的存在，“官官相护”的疑虑恐始终纠缠着他。靠什么减轻甚至打消他的疑心或者偏见，让他不至于对整个社会正义产生绝望？

一份说透理的裁判文书正是良方！

催人泪下的判决什么样？

2019年，朋友圈中热传一份名为“让广大村民泪流满面的良心判决”的文章。一纸判决，竟使当事人以外的人都能深受感动，究竟有何魔力？

由于一定的社会原因、历史原因，在农村，没有土地证、房产证、建设工程规划许可证的房子并不少见。放到平时，可能什么事没有，但一旦面临拆迁，问题接踵而至。一些政府部门会认定其为违建，将房子强制拆除。

家住河南省兰考县的杨先生就遇到了这样的事。在当时，河南省的部分城中村实施改造，县政府以房屋建设时没有办理建设工程规划许可证为由，对一些不同意签协议的拆迁户的无证房按照违法建筑进行处理。

如杨先生一审诉称，兰考县政府在未履行法定程序、未发布任何公告、未与他达成补偿协议的情况下，于2016年11月17日组织人员将其所有房产强制拆除。

开封市中级人民法院一审查明事实后认为，兰考县政府的强制拆除行为缺乏事实根据和法律依据。兰考县政府称其对杨先生的房屋进行拆除系对违法建筑实施拆除，但未提供充足证据证明。经查，兰考县政府未依法作出行政决定，而是仅作出限期拆除通知书，未提供向当事人依法送达书面催告书的相关证据。剥夺了杨先生的陈述权和申辩权，且未依法将强制拆除违法建筑物、构筑物、设施的内容予以公告。

故一审判决确认兰考县政府对杨先生房屋的强制拆除行为违法。

兰考县政府不服一审判决，向河南省高级人民法院上诉。其主张，杨先生虽所持有涉案土地上的集体建设土地使用证，但没有土地登记档案、所建房屋无规划许可证，未按法定程序办理相关手续的行为违法，不应受法律保护。故一审适用法律错误。

河南省高院二审查明事实与开封市中级人民法院一审查明事实一致。在二审判决书中，河南省高院如下写道：

本院认为，一审原告系农村村民，其在本村集体土地上建有房屋，并办理了集体土地使用权证，兰考县政府在土地征收及城中村改造过程中，因拆除一审原告的上述房屋而发生本案的行政强制争议。

兰考县政府以一审原告没有办理规划手续、土地证缺乏档案等理由，认定一审原告的房屋属于违法建筑，其称在下发限期拆除决定、限期拆除通知、强制拆除公告等法律文书后，对涉案的违法建筑物进行了拆除，但一审原告持相反意见，其认为强制拆除的根本原因不是违法建设，而是由于其未与兰考县政府达成安置补偿协议，兰考县政府因而依据非法理由、强制推行征收实施工作所致。

对此，由于农村发展程度及行政管理的实际情况等，农村集体土地上房屋普遍存在着只有部分建设手续甚至完全缺乏建设手续的情况，这是一种客观现实，不是农村居民能够克服和解决的，其不存在过错。相反，这种管理现状在很大程度上是行政机关造成的。

兰考县政府推进征收实施工作，已与大部分村民签订补偿协议，因本案一审原告没有签订补偿协议，兰考县政府便不遵循法定的组织实施程序，而径行将涉案房屋认定为违法建筑并强制拆除，其执法目的不是为了严格农村土地的管理使用，而是为了避开法定的组织实施程序、加快拆除进程，属于滥用职权，其所称据此作出的限期拆除决定、限期拆除通知、强制拆除公告等法律文书，本院均不予认可，也不能成为本案被诉的强制拆除行为的依据。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。

在这份终审判决书中，我们看到了河南省高院的鲜明态度：农村房屋普遍存在建设手续瑕疵，这是客观现实。很大程度上是行政机关造成的，不是村民的错。避开法定程序拆迁，属于滥用职权，据此作出的文书不能成为强拆依据。

有人说，一份判决光是判决结果正确是不够的，它还必须是公正的、合理的、容易让人理解的。司法审判的任务是向整个社会解释、说明该判决是有理有据作出的好的判决，并说服整个社会，使公众满意。

在这点上，河南省高院确实做到了。

>>司法审判的任务是向整个社会解释、说明该判决是有理有据作出的好的判决，并说服整个社会，使公众满意。李天琪制图

有偏见的判决缘何产生？

你听说过“中国反垄断第一案”吗？

2008年8月1日，《中华人民共和国反垄断法》实施的第一天，原国家质量检验检疫监督总局就遭遇了反垄断第一诉。北京兆信等四家公司向北京市第一中级人民法院起诉，请求确认国家质检总局大力推行“中国产品质量电子监管网”经营业务、强制要求企业对产品赋码交费加入电子监管网的行为违法。

法院以超过起诉期限为由裁定不予受理。其说理非常简单，在粗略叙述了起诉人“诉称”后，即作出结论：“经审查，本院认为，当事人向人民法院提起诉讼应当在法定起诉期限内提出，本案起诉人兆信公司、惠科公司、网蒙公司、恒信公司所诉超过法定起诉期限。”

对于此案初步的处理结果——裁定不予受理，有人说在起诉之初，已是大家意料之中的结果。但意料之外的是，法院以原告方起诉超过法定期限为由，认定不符合起诉条件，而并非社会公众可能预测到的其他理由。

>>“当渺小个体遇上强大公权力机关，这种身份上的强弱差异，不自然导致后续的不服判麻烦或不公正偏见。” 李天琪制图

法院以简略、敷衍的笔墨轻轻带过，不解释超过法定期限的具体表现，不表述认定该结论的推理过程。缺乏周详、清晰的说理，结果遭到舆论的很多负面评价。

最高人民法院行政庭原审判长、全国行政审判业务专家蔡小雪把行政判决书比作人民法院的脸面，认为它直接反映出人民法院的裁判水平。他曾说，一份好的行政判决书，一定是归纳当事人之间的争议焦点和确定审理的重点准确而无漏，叙述案件事实简洁清楚，抓住问题的要害，通过层层逻辑分析，得出的结论令人信服，彰显公平正义。一般稍有一些法律常识的人读后，都会感到判决有理有据、心服口服。

想要做到这一点，并非易事。

行政案件与民事案件、刑事案件不同的是，它由公民、法人或者其他组织认为国家行政机关的行政行为违法或不当，侵犯其合法权益时，依照行政诉讼法规定的程序提出起诉。当渺小个体遇上强大公权力机关，这种身份上的强弱差异，会导致后续的“不服判”麻烦或“不公正”偏见。但与民事案件、刑事案件又相同的是，让当事人息诉服判是每一名法官共同的努力方向。

无疑，增强行政裁判文书说理性是发挥息诉服判作用的关键，能够缓解当事人对于己不利裁判结果的抵触情绪，促使当事人判后冷静思考自己诉讼请求的正当性及合理性。

不过，可惜的是，说理不够充分是当前行政裁判文书普遍存在的问题。一直以来受“重法律适用、轻裁判说理”错误思想影响，很多法官在审理案件时宁愿多花费时间和精力去查找、斟酌、权衡适用的法律规则，也不愿多花时间去琢磨如何让行政裁判文书说理更加充分和透彻。法官易陷入这样的误区：只要自己在裁判文书中适用法律正确、作出的裁判结果适当，裁判文书中说理部分就无需过多下笔着墨。

实践中当事人们好像也是这样表现的。案件结案后，向当事人送达行政裁判文书时，人们直接跳到最后的裁判结果，这一动作恐怕是几乎所有人的常规做法。如果诉求得到法院支持，很少有当事人还会要求法官对裁判适用的法律作出进一步的解释。但如果诉求未得到法院支持，相反，当事人就会要求法官对裁判适用的法律给予详细解释。这是常态，也更符合人心。

有人认为出现上述情况的一部分原因是由于当事人自身文化程度偏低，不能充分理解法律、法规的具体含义。但更主要的原因是由于很多行政裁判文书因不重视说理或忽视说理，让当事人感到裁定、判决来的简单粗暴，进而质疑裁判结果的公正性，从而导致不服裁判。

不过即便按照一些法官“重法律适用”的思路，法律毕竟是系统的、原则性的、概括的、滞后的，无法预见实践中复杂个案的所有情节，并提前细化囊括。如法律规定“情节严重”的予以处罚，“为了公共利益的需要”可以征收，“紧急情况下”允许例外……这些“情节严重”“公共利益”“紧急情况”投射进个案中，需要法官判定是否符合，也更需要将案件特定事实通过证据向当事人、社会公众予以证明。

在这个过程中，证据的提出并非简单罗列，必须借助推理。否则仅仅靠摆事实、堆砌证据、武断得出结论，势必给人造成一种“前言不搭后语”般拦腰折断感，这样的裁判文书怎能使人信服？

心悦诚服的判决怎么写？

如果说，法官公正断案是自古以来的本职要求，那么对于现代法官来说，踏着裁判文书网上公开改革浪潮，尤其针对要案、难案，写出一篇优秀的裁判文书更是对其的要求和考验。

何为优秀？

起码来说，说好理、道明理、讲透理，才是当事人、社会公众所关心的基本。

行政裁判文书说理可表述为在当事人举证的基础上，法官如何对证据进行认证，进而确定案件的事实。以及如何在事实的基础上，运用法律推理、法律法规的规定、法律原理、精神等得出的案件处理结果。概言之，行政裁判文书说理就是在判决书中阐明认定事实和适用法律的理由。

增强行政裁判文书说理性要求法官作为裁判者，不仅要在每个个案审判活动中保持中立，更要在裁判文书中极尽能力、充分说理。对于理性的当事人，官司的输赢固然重要，但是若能知晓、感受实体、程序正义在审理过程中得到一一贯彻，对于将来判决结果的接受相信会起到莫大的支撑。

这也就是为什么说，通过说理向当事人呈现裁判结果的论证过程，有助于促使当事人冷静、理性地认同裁判结果，尤其是于己不利的结果，从而息诉服判。

行政纠纷法律关系复杂，涉及的法律规范繁多，但在法官抽丝剥茧、去伪存真之后，好的裁判文书总能做到释好法、讲好理。即使当事人对裁判结果不满意，也能知晓判决结论是公正的、值得信服的。就算上诉，很大程度上也不过是为了所谓的“面子”，对于上诉后的结果早已心知肚明。

行政审判与民事审判、刑事审判相比，另一个显著特点即是，行政行为涉及的法律规范“纷繁多层次”、行政法律关系“复杂而灵活”。

法官面对行政法律渊源的多样性，应当充分地引用相关的法律规定为其司法结论作出合法性论证。对于一般规定与特别规定不一致而适用特别规定的情形，要指出何为一般，何为特别；对行政规章和行政规范性文件，如果在裁判中予以参照、援引，应当说明；如果法官排除适用有关规定，也应当阐释理由。

法官只有在个案中阐明将适用的法律规则，让当事人、社会公众明白其意，才会发挥法律的实然效果。这也是突出法官充分发挥行政裁判文书释法明理，彰显法律权威作用的重大意义。

>>尤其针对要案、难案，写出一篇优秀的裁判文书更是对法官的要求和考验。李天琪制图

当然，除了实体说理，个案中对于案件审理过程中的程序性说理同样重要。

延期开庭、中止审理、调取证据等情况，实践中很多案件在审理过程中并不鲜见。但这些情况很少在裁判文书中有所体现，文书对审理程序部分过于简化。一般情况下，案件当事人会因为全程参与案件审理，不对裁判文书中审理程序的文书表述提出异议。但对于仅仅靠阅读裁判文书了解案件的社会公众，由于并未参与其中，如果案件存在延期开庭、中止审理等事由导致审理期限过长，而裁判文书并未就该情况进行说明，很容易误以为案件超过法定审理期限。

再比如，某项证据为法院依当事人申请所调取，该证据因不在当事人提交的证据目录之中，如果裁判文书也未对该证据的来源予以说明，会导致公众对法院基于该证据所认定的事实产生质疑。

所以，增强行政裁判文书说理性不仅能够从形式上使审判程序更加的公开、透明，而且能够使程序与程序之间连接的更加完整紧密。让公众参与到监督司法审判活动中来，打通社会公众了解案情的渠道，保障社会监督效果，实现程序公正。

行政裁判文书向社会公开，必然要接受社会的检验和公众的评论。当事人、行政机关以及其他关注此类行政争议的人，会通过各种方式和渠道了解法院裁判的理由，从而加深对适用法律规则的理解。会对普通公民及行政机关日后的行为产生影响，使公民知法、懂法、守法，使行政机关依法行政。

美国联邦巡回法院的传奇法官波斯纳曾说，法律的最后手段确实是强力，它依赖强力，但也依赖说服。

面对当事人的诉辩主张不予支持，以简单的一句——“没有法律依据，本院不予支持”来代替说理，怎能不让人对裁判的公正性产生怀疑？

面对情况各异的不同案件，以“万能公式”般的空洞内容千案一理，没有针对案件的具体情况和当事人双方的不同意见展开说理，怎能让当事人服判息诉？

面对当事人的多种诉辩主张，法官说理没有围绕争议的焦点进行，该说的没说，关系不大的说了一堆，怎能不让人对法官的办案能力产生质疑？

让人心生偏见的判决不可有，催人泪下的判决很难得。裁判文书努力的目标，方向一致，只愿心悦诚服。