超大城市基层治理中条块关系协调的三重路径

赵聚军，张哲浩

(南开大学，天津 300350)

一、问题的提出

改革开放以来，城市人口和空间规模不断扩大，城市治理格局亦随之发生重大变化，原有的治理模式已无法适应新的发展需求。1996年，上海为了解决城市治理中日益凸显的“条块”分割等问题，率先对“两级政府、三级管理”的城市管理体制进行了探索。“两级政府”指市、区两级政府，“三级管理”指市、区、街道三级主体。该体制旨在通过将市级管理权限下沉至区和街道，充分调动三级主体的积极性，以适应城市发展的需要。此次改革的成果主要是划分了市与区之间的权力界限，明确了彼此的义务，切实增强了基层政府的权力。在维护城区管理集中性、整体性、统一性的前提下，市政府将多方面权力向区政府下沉，扩大了区政府的管理权限，建立了区一级财政，强调发挥区级政府在城市管理中的主体作用。总体来看，“做实”区一级政府，对于推动经济发展和城市更新都发挥了积极的作用，也迈开了我国城市管理体制改革的第一步。

然而，随着单位体制的终结，“单位办社会”的时代结束了，原本许多由单位实际承担的职责重新回归政府职能部门，加上城乡二元制逐渐消除，越来越多的人选择从农村到城市来工作，人口流动更加频繁、退休和下岗人员增多、环保工作任务加重、扶贫工作压力加大等空前繁多的社会事务摆在了城市各级政府面前，尤其是区政府直接面对和处理的问题越来越多。同时，近年来国内一些特大城市通过合并整合等方式“做大做强”市辖区，人口在百万级别的超大型市辖区大量出现。例如，2010年北京市将东城、西城、宣武、崇文合并重组为东城区和西城区，合并重组后的东城区和西城区常住人口均已达到百万，相当于一个中等城市的人口规模；而朝阳区的常住人口更是接近400万，甚至超过了很多大中城市。

由于特大城市市辖区政府社会管理职能的不断扩容和空间规模的膨胀，区级政府已经明显应接不暇。鉴于此，街道作为区级政府的派出机构，在基层治理中开始承担越来越多的职责。尤其是属地管理原则不断强化，尽管街道办在法律层面依然是区政府的派出机构，但在实际的社会治理过程中已经成为一个“块”。这里的问题是，在强调各层级政府机构“上下对口”、工作压力层层传导的背景下，街道这个“块”相当多的工作是在完成上级“条”交办的任务。而且，由于街道作为派出机构的法律定位，其对于“条”上的各种资源根本无权调配，权责失衡的情况非常明显，使得基层治理中的“条块”矛盾日趋突出。在这种情况下，街道办经常处在“管而不理，想管没理”的局面，在基层治理中十分被动。

为了解决基层治理中街道面临的“条块”矛盾与权责不对等问题，各地纷纷展开了改革创新，并涌现出三种典型的改革路径。第一种以北京市平谷区等地为代表，基本思路是发挥党建引领作用，通过“区域化党建”等途径，“街乡吹哨，部门报到”，使得街道可以整合各种“条”的力量资源，集中解决各类民生问题；第二种是以北京市东城区等地为例，通过以互联网技术为依托的网格化管理，将管理区域划分成网格，设置网格员、网格长，构建起及时、高效的问题反馈机制，缓解街道和社区的工作压力；第三种则是以上海、杭州、成都、武汉等地为例，通过将区级职能部门的执法权、考评权等部分权力下沉到街道，充实街道权力，提升街道的依法办事能力。这三种路径可以说都是解决基层治理困境的创新实践，反映出现阶段的城市基层管理体制改革正在迈出新的步伐。然而，是否每一种改革路径都是长久有效的？是否都具有普遍适用性？是否与其他路径存在互补效应？文章结合城市基层治理的共性与特性，系统梳理现阶段特大城市基层治理中的条块关系问题，对三重路径的基本特点及其适用性进行归纳，探讨完善特大城市基层治理体制、机制的方向和路径。

二、研究回顾与评价

对于“吹哨报到”、权力下沉和网格化管理三种协调基层“条块”关系的改革路径，目前学界已经进行了比较充分的研究，但也存在一些普遍的问题。

(一)“吹哨报到”

“街乡吹哨，部门报到”是近两年才出现的新型基层治理模式，其目的也是为了探索出一条理顺基层“条块”关系的路径。由于出现时间较晚，目前相关研究还不够系统，已有研究主要集中在治理效果方面。多数学者认为“吹哨报到”模式为基层治理提供了有力“抓手”，充分发挥了党在基层社会治理创新中的作用[1]，聚力街道乡镇社区，有助于破解基层治理困境，是探索大城市治理新路子的实践创新[2]。从理论层面来看，“吹哨报到”机制形成了“党领民治、统领共治、四治融合、引领善制”的新思路，创造性地回答了“谁来治理、怎么治理”等一系列理论和实践问题。[3]当然，也有学者认为“吹哨报到”机制是问题驱动下产生的，本质上没有触动现有体制下的权力关系结构，也未对法定的执法权责归属作出重新划分或调整，而是采用针对特定公共事务和集体行为，以党建的方式将条块“碎片”串联起来，弥补了科层制下的僵化与低效。[4]

总体来看，目前学界多数是基于北京平谷区的改革实践，从党建引领的视角展开研究。由于试点工作方兴未艾，一些问题尚暴露不明显，对于这种新的制度机制运行中存在的问题研究较少。“街乡吹哨”机制是否具有普遍的适用性？是否能够真正地成为一种有法律保障的长效机制？这些都有待观察。

(二)网格化管理

由于网格化管理模式施行已久，学界从完善基层治理的角度出发，对其概念、产生原因、运行逻辑、实际效果等多个方面展开了广泛的研究。多数学者认为网格化管理模式是在后单位时期，政府面对日益复杂的基层社会治理形势所提出的一种新的政策工具，本质上是依托技术手段所采取的一种管理方式，是“寻求行政权威管理整合”[5]的新途径：一方面，网格化带来的资源高效整合、信息便捷传递以及基层网格员无缝化监控，可以将突发公共事件解决在萌芽阶段，可进行超前化的预测[6]，因此已成为基层维稳机制的重要载体[7]；另一方面，网格化在基层治理中也扮演着“桥梁”的作用，为政府和社区自治组织之间提供了一个“连接平台”，形成了“官民共治”局面[8]。

不同于早期的维稳和公共参与倾向，新近的研究更多从精细化管理的视角展开了对网格化运行逻辑的再审视，认为网格化管理有助于全面整合社会管理与服务资源[9]，在现有的官僚制结构下打破了部门、层级以及职能的边界，突破和超越了“无缝隙政府”，实现了基层政府管理流程的再造[10]。当然，也有学者认为网格化组织结构在运行过程中反而增加了管理层级和人员，事实上在原有管理体制中又新增了一个“条”，因此出现了与制度构建的初衷相违背的新的“碎片化”格局，诱发了管理悖论。[5]

总体而言，不能否认“网格化”管理模式为我国基层治理开拓了一条新路，但是其并非一个“筐”，应警惕网格化管理的泛化倾向[11]。已有研究对网格化管理模式的效果进行了很好的归纳与论证，但更多的是基于理想状态下的理论推导，从宏观角度考量整个制度模式的运作；而且更多的是针对网格化管理模式本身，与其他基层治理路径的比较分析明显不足。鉴于此，这里结合“吹哨报到”和权力下沉两种不同的路径，更加全面地剖析网格化管理的利与弊。

(三)权力下沉

学界关于权力下沉的研究主要集中在有关街道办事处定位的相关研究中。随着“单位制”瓦解，社会管理职能回归政府，作为区级政府的派出机构和城市基层治理的“神经末梢”，学界围绕街道办事处的职能定位、面临的困境、改革趋势等多个层面展开了广泛的探讨。对于街道办事处在履职过程中所面临的困境，多数学者都认同街道办事处存在严重的权责失衡，难以调动足够的资源完成治理工作，是权力向上、压力向下的生动呈现[12]，也是压力型体制下基层治理困境的典型体现[13]。具体来看，现在基层机构设置呈“倒三角形”态势[14]，上级职能部门总是倾向于将便于问责的事务压实到街道，自己则保留监督和考核的权力。同时街道在行政级别上又与城市职能部门同级，这种情况下街道难以打破横向间的资源壁垒，也容易出现基层治理“条块”关系中的孤岛现象[15]，即表现为街道办缺乏动力配合上级职能部门的执法工作。而且，随着城市管理重心的下移，街道办需要聘用大量编外人员[16]，增加了管理的成本和难度。以上对街道办的制度困境和资源困境的全面分析为提出相应的改革方向奠定了基础，关于街道办的改革方向主要有“做实”“做虚”和“虚实结合”这三种观点。

“做实”，即将街道办建成一级政府，实行“三级政府、三级管理”体制。[17]实际上这种观点很早就已经提出，看似可以从根源上解决街道办权责不对称等问题，但是如果推行这种改革思路也会衍生出一些新的问题。首先，这种改革趋向在原有的市、区两级政府的基础上新增加了一级政府，层级增多有悖于行政组织扁平化的发展趋势。其次，这种改革思路缺乏现有法律和制度的支撑。最后，我国的超大城市中心城区的街道管理数量较多，并且面积相对较小，一旦街道做实一级政府，“条块分割”的矛盾很可能转换为“块块分割”，且容易影响城市的整体规划。[14]

“做虚”，指将街道办事处与社区之间的边界进一步模糊化，甚至撤销，由社区行政事务管理中心代替。[18]例如有学者指出，街道办事处实际上是一个“任务型组织”，其工作与“条条”部门相比显得复杂而多元，缺乏稳定的职能边界，因此不能把它看成是一种常态化组织机构，可以将其“虚化”为社区联合委员会，主要发挥协调作用。[19]然而，虽然“做虚”或撤销街道办事处可以减少行政层级，降低行政成本，但“做虚”街道办需要推进大部门体制、调整行政区划、完善社区治理结构、培育公益性社区组织等前置性制度建设[20]。如果改革仅仅是将街道“做虚”，缺少自上而下的配套政策，那么改革最终只能流于形式。

“虚实结合”，指保持街道办现有定位——派出机构的基础上，强化综合协调和资源调动能力。这种观点是基于街道办所具有的二重性提出的，即街道办事处是政府与社会的结合点，它既是行政组织又是社区组织。[21]多数学者认为，在采取“虚实结合”的改革思路时，需要结合实际存在的困境，首先对街道办的定位进行进一步的明确，使其更加符合基层治理需要。具体来看，根据权责一致和职权法定的原则以及街道办事处的法律地位，其职责主要包括统筹辖区发展、协调和监督专业管理、组织公共服务和指导社区建设四个方面。[22]因此，应“还权、赋能、归位”，并按照“权责一致、依法下放、能放则放、按需下放”的原则，把与居民生活密切相关的事项下沉，在街道层面采取设立综合执法队，并统筹设置市场监管、环境保护机构等，有效破解城市基层治理中“看得见，管不住”“重管理轻服务”等难题与顽疾。[23]另外，由于其独特的二重性，在增强其自身协调和调配资源能力的同时，需要注意理顺与社区之间的关系，强化和落实街道办事处对社区自治的指导，而不是领导职能。[24]

多数学者对于目前街道办事处的处境和存在问题的看法是基本一致的，但就具体的改革方向则各抒己见。相较而言，“做实”街道办事处在法律和制度层面均缺乏足够的支撑，目前难以付诸实践；“做虚”街道办事处虽说已有试点，但主要出现在一些中小城市，试点效果也是差强人意，配套措施难以快速跟上，改革难免流于形式；而第三种“虚实结合”的方式从街道办事处本身的定位出发，在现有法律和制度框架内进行改革，阻力相对较小，并且改革发力点也有的放矢，有助于解决基层治理中街道办功能过载、“权小责大”等问题，化解“条块”矛盾。因此，“虚实结合”的方式在当前是最符合实际的，具有较高的可操作性。

三、三重路径的运行机制及主要特点

目前国内对基层治理中“条块”关系协调的研究成果多局限于对单一路径的研究，鲜有对三种路径进行综合梳理和比较，实际上这三种路径在本质上是各有侧重但又相互联结的。

(一)“吹哨报到”的运行机制及主要特点

“街乡吹哨，部门报到”又称“吹哨报到”，这种模式最早起源于北京市平谷区金海湖镇在治理金矿盗采中的联合执法经验。2017年，平谷区为了摆脱基层乡镇有责无权的困境，赋予金海湖镇党委对相关执法部门的指挥权，建立了联合执法机制，并要求“事不完、人不撤”，北京市委市政府在总结经验时进一步将其提升到了党建引领基层治理的层面。[25]概括而言，“吹哨报到”模式的核心思路是以党建推动“条块”整合，主要目的是缓解区级党政职能部门与街道之间的“条块”矛盾，提升街道办事处的工作效能。基本的做法是将街道辖区内的党政机关、企事业单位的党组织进行整合，构筑区域化党建网络，赋予街道针对各类“条条”部门的召集权、指挥权和考核权，突破部门封锁和条块分割，提高基层政府的服务能力。[4]总体来看，“吹哨报到”机制通过党建引领和向下赋权，缓解了条块矛盾等体制弊病，提升了基层政府回应民众诉求的能力。

图1 “吹哨报到”机制的运行流程

在具体的实施路径方面，“吹哨报到”机制强调向基层赋权、向街道乡镇党委赋权，遇到问题街乡先“吹哨”，每有召唤，相关执法部门必须在30分钟内到达指定地点，从各自职责出发一起协商施策。在实施载体方面，“街乡吹哨，部门报到”模式实际上是发挥了党在基层组织工作中的核心地位和引领作用，健全了基层组织，优化了组织设置，理顺了隶属关系，提升了基层工作效率。具体来看，由街乡成立党支部，街乡吹哨时，挂靠在该支部的各职能部门负责人便前来解决问题。除此之外，还赋予街乡党委一定的考评与建议权。以北京市为例，街乡党委增添了4大重权：辖区重大事项意见建议权、综合事项统筹协调和督办权、区政府派出机构领导人员任免建议权、综合执法派驻人员日常管理考核权。总体来看，这种模式绕开了传统治理运行模式中所固有的“条块”矛盾，能够高效快速地解决基层治理中出现的问题。[25]因此，2018年中央深改委对北京市“吹哨报到”机制给予了肯定，并决定在全国推广。当然，各地在学习借鉴“吹哨报到”机制的过程中，也会根据当地原有的基层治理模式进行结合与调整。例如，天津市在推广“吹哨报到”机制的过程中，就将其重新命名为“战区制”，强调“主官上、权下放”，强化街道(乡镇)在基层治理中的战区地位，强化街道(乡镇)党委的主体责任，发挥前线指挥部作用，深化基层管理体制改革，理顺条块关系，为基层赋权减负。[26]

(二)网格化管理的运行机制及主要特点

“网格”这个概念来自信息学。在信息学中，网格是一种用于集成或共享地理上分布的各种资源(包括计算机系统、存储系统、通信系统、文件、数据库、程序等)，使之成为有机的整体，实现资源共享和协同工作，消除资源“孤岛”，共同完成各种所需任务的机制。由此来看，“网格化”社会管理可以说是集成或共享属地内分布在各部门的各种资源，使之成为有机的整体，实现资源共享和协同工作，消除资源“孤岛”，共同完成各种社会治理的机制。

“网格化”管理模式的产生实际上是我国在社会转型时期，在原有的单位“蜂窝”式管理模式瓦解后，运用互联网信息技术对辖区采取划片分级的网格化处理，按照对等方式整合公共服务资源，设置一批专职和兼职的网格员来优化管理和服务，提升基层治理效能的举措。网格化管理的主要特点可以概括为三个方面：以社区街道为基础，以信息技术为依托，以城市管理需求为导向。

图2 网格化管理的运行流程

从各地的实践来看，网格化管理常见的做法是在区域包干、责任到人的基础上，要求网格员随身携带巡查笔记、手持终端(手机)等装备，发现问题无法解决的，拍照后通过APP直接上报指挥中心数字管理平台，由指挥平台分派给责任部门进行处理，处理结果同步通过平台反馈。相较传统的发现、处理问题流程和其中可能存在的权责不清的情况，这种新型的基层社会治理方式显得高效并且精准。正因为如此，虽然网格化管理最早出现在北京市东城区，但很快便在全国得到广泛的借鉴和采用。有的地方还在网格员的设置基础上进一步动员社会力量，发动志愿者甚至美团骑手成为“小巷管家”，推动“共治共管、共建共享”[27]，实现城市精细化管理在基层的全覆盖。

(三)权力下沉的运行机制及主要特点

权力下沉模式是指区级政府通过将部分行政权力尤其是行政执法权下沉至街道一级的方式，对街道进行“赋权”，缓解基层治理中的“条块”矛盾。如前文所述，我国的市辖区虽然在法律层面上属于城市基层政府，但改革开放以来由于城市人口的逐渐增多和空间规模的持续扩大，人口超百万的市辖区特大城市十分普遍，在这种情况下区政府已经很难完全承担直接管理和服务民众的职责，被迫成为“管政府的政府”。与此同时，街道办事处虽然成为实际上的“基层政府”，却面临着严重的职权不对称，处于“看得见管不了”的尴尬境地。因此，为了提高城市管理效率，特别是在属地管理原则不断强化的当下，部分城市的区政府开始探索城市管理重心的下移，将部分行政执法权下沉至街道。

图3 权力下沉模式的运行流程

以武汉市汉阳区为例，在《汉阳区关于城市管理行政执法权力下沉至街道的实施意见(试行)》中，明确指出本着“能下尽下，放管结合”的原则，按照“一街道一中队”的设置模式，城管执法中队日常工作由街道办事务处管理，业务上接受市、区城市管理执法局的指导、检查与考核。在执法队员方面，根据“区属、街管、街用”的原则，城管执法队员的编制关系保留在区城市管理执法局不变，工资(由财政转移支付)、组织关系、日常工作安排等全部下放由街道办事处负责管理。城管执法队员的平时、年度考核工作由街道办事处负责，考核结果报区城市管理执法局备案；城管中队领导班子及队员的提拔、调整、交流及奖惩以街道党工委的意见为主，区城市管理执法局按照干部管理相关规定研究后作出决定。[28]

长期以来，基层治理中的执法困境关键点在于街道并不实际掌握执法力量，也难以调动区管的执法力量，面对问题更多时候是有心无力。从武汉等地的改革实践来看，通过给予街道城管、市场监管等主要基层行政执法组织考核权和人事权，实际上全面扩充了街道的执行能力，理顺了街道与区级执法部门间的“条块”关系，相较于“吹哨报到”机制，更具有体制变革的色彩，有助于提高基层城市治理的效能。

四、三重路径运行中存在的主要问题及其适用性

(一)“吹哨报到”模式存在的主要问题及其适用性

本质上看，“吹哨报到”模式的主要特点在于借助党的统一领导对“条块”关系的强大整合力量[29]，推动街道范围内党政部门和企事业单位的协同合作，提升各类党政职能部门对民众诉求的回应和解决能力。长期以来，“条条统治”始终是支配中国城市行政机器运转的主导思维，街道党委与辖区内的“条条”单位党组织难以形成互补和支持。[30]鉴于此，“吹哨报到”模式一开始的初衷就是为了解决街乡由于“条块”矛盾而导致的“看得见，管不着”等问题，因而其在顶层设计时就聚焦到了街道有责无权的状况。通过区域化党建等形式，将街道范围内的区级职能部门党员纳入街道大工委中，街道党工委一旦吹哨，挂靠在街道的职能部门党员必须应哨，前来解决问题。总体来看，这种方式通过发挥街道党工委的核心作用，充分调动区级职能部门参与治理的主动性，大大提高了基层治理中解决问题的质量和效率。

然而，“吹哨报到”机制虽在一定程度上对街道进行了赋权，但在理论上看，党委发挥的应是领导核心作用，并不直接介入具体事务的处理，而应由“政”处理。除此之外，“街乡吹哨”是否在所有类型的城市街道都适用？根据目前各地提出的“吹哨后，事不完，人不走”，区级政府部分职能部门人员编制本身就较少，因为应哨到街道乡镇解决问题，会不会对原职能部门工作产生影响？会不会出现“疲于应哨”的情况？事实上，街道有时未能对“哨源”进行仔细研判，将一般问题复杂化，把街道能够自己解决和工作职责范围内的问题笼统进行上报，职能部门疲于应对，怨声载道，[31]因此，这些问题都是有待考虑的。由此来看，“街乡吹哨”制度更像是一种应急的、短期的办法，不太适用于基层的日常管理。

(二)“网格化”管理存在的主要问题及其适用性

网格化管理方式的推行意在通过网格中心这个信息中枢，让街道和区职能部门实现“发现问题—解决问题”的高效对接，通过网络技术让街道更便捷、规范地上报问题，也更直接、快速地与相关职能部门对接，其主要目的更多的还是侧重于基层维稳。从制度运营的理论推导来看，确实通过设立一个信息中枢改变基层原有的条块格局，很大程度上理顺了街道办与区级职能部门的关系，提高了基层问题解决的效率。但从网格化管理运行的实际过程来看，“条块”关系的协调依然存在一些问题。

首先，如果一个地区仅仅采用网格化的管理方式，街道办事处在整个过程中扮演的角色主要是发现问题这一环，解决问题还是依赖上报区一级来解决，街道依然停留在“看得见，管不着”的阶段。虽然相较于原有的问题解决流程有了很大程度的缩减，但是依然没有达到最优，街道办的权责依然不对等，问题的根源仍然存在。当然，如果在实行网格化管理的同时，运用地理编码技术，建立网格化城市管理信息平台，再造城市管理流程，重新设计城市管理工作程序，建立新的组织、人员、岗位结构以及激励约束机制，再配套建立内评价和外评价相结合的监督评价新体系的情况下，还是可以形成一套完整高效的网格管理流程的。[32]但是这种管理方式会导致新的职能部门和大量网格员的出现，带来编制和经费的增加，并且城市网格管理系统建设投资较大，对地区发展水平要求较高。其次，网格员虽然隶属街道，但其身份认同感不强，素质水平参差不齐，工作中能否真正地贴近群众收集信息、承担超出其职责范围的工作，实现制度设计的初衷，都有待商榷。所以网格化管理方式更适用于经济发展水平较高的地区，对于绝大部分地区而言可作为基层治理中一种具有良好辅助性效果的方式。

(三)权力下沉模式存在的主要问题及其适用性

区级政府将部分行政权力下沉到街道办事处，是在现有的法律和制度框架内对当前基层治理中的条块关系和权力结构进行调整，以期通过对街道办赋权，直接解决街道长期存在的“有责无权”“看得见，管不着”的困境。在街道掌握部分执法权后，发现问题时可以直接进行处理，而不是经过复杂的流程向区级相关职能部门进行报备后等待其处理，在很大程度上缩短了解决问题的流程，提高了治理效率和质量。

但值得注意的是，区级政府对街道进行赋权化解“条块”矛盾的同时也潜藏着过度下放的风险。例如，2015年初，天津市河西区开展了综合执法权下沉工作，推进执法重心下移，部分单位把原本工作中不好解决的问题也借此机会下放到街道，随后从直接负责解决问题的部门摇身一变成了指导部门，不再直接处理工作，只负责发通知交给街道来办理具体事务。[33]在下沉赋权工作中，一些“条”上的部门把街道办当作一个“筐”，过度下放，导致街道办职能进一步过载。另外，部分职能的下放确实使街道办在面对部分问题时拥有了直接处理的权力，但是实际上现有的法规并没有赋予街道办足够的权力，比如对驻地公安部门的调配、对区域内管理职责和条例的制定以及在面对类似需要多部门协同处理的问题时，由于可调动资源不足，导致工作效率低下，带来人力和物力的浪费。因此，在向街道办赋权之前，既要厘清各区级职能部门中哪些是可以下沉的，哪些是应该由区级政府部门来承担不可以下沉的，防止过度下放；又要从街道办日常治理的实际出发，明确哪些是必不可少的权力，哪些是有助于提升行政效率的职能，防止下沉不足，影响治理效果。

五、渐进式统合：缓解基层“条块”矛盾的实践路径

在超大城市，由于市辖区所辖人口规模普遍在百万左右，事实上已经达到了一个中等城市的规模，因此，区级政府往往不可避免地成了“管政府的政府”。从长远来看，只有通过完善街道办的职责配置，厘清“条块”关系，才能够从根本上优化城市基层管理体制，推进基层治理现代化。但是，现有的基层管理体制并非一朝一夕形成的，改变现阶段这种街道权责失衡与日益强化的属地管理原则之间的困局也不可能一蹴而就。在超大城市的基层治理中，要想理顺条块关系，从理想化角度来讲应该是“吹哨报到”、网格化管理和权力下沉三种路径搭配使用，取长补短，逐步推进，以最终达到治理最优化。

首先，区级政府应下沉部分权力至街道，尤其是行政执法权，充实街道办的职权配置，化解基层治理中存在的“条块”矛盾主要症结所在——权责不对等，通过巩固“块”的权力，便于街道日常执法管理与便民服务工作的开展；其次，发挥党建引领作用，在街道遇到难以解决的、需要区级一个或多个职能部门协调的问题时，可发挥街道党工委的“吹哨”功能，便于重要事件与紧急情况之下职能部门快速响应联动，以此加强“条”的协作，促进治理顺利运转；最后，充分发挥信息技术在社会治理中的作用，以减轻基层工作负担，提升信息传递效率，同时要提高网格员队伍素质，明确其工作身份，发挥好在超大城市治理运转过程中的预警和桥梁作用，让工作有的放矢。

图4 统合三重路径后的运行流程

在实际运作中，因为各种因素很难构建理想化的治理模式，各地在选择治理路径和完善治理模式时首先需要避免的就是治理路径的盲目叠加。随着时代的发展变化会不断涌现出新的治理思路，如果盲目学习，多数情况下只会流于形式，并对原有治理模式带来额外压力。例如，北京市东城区从2004年开始已经在全国首创了“万米单元网格管理法”，开启了“网格化1.0”时代；在2010年构建了信息化支撑的区—街道—社区“三级平台”以及区—街道—社区—网格“四级管理”体系，步入了网格化服务管理2.0时代；2014年，东城区围绕“改进社会治理方式，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台”思路，推动网格化城市管理与网格化社会服务管理融合，揭开了网格化服务管理的3.0篇章。[34]目前，东城区经过十余年的建设完善，在自己的网格化管理模式基础上不断结合新的时代要求和实践反映出的问题进行调整，形成了一套成熟有效的运作机制。在这种情况下，北京市推行“吹哨报到”制度，对于东城区而言既非必要，且在事实上增加了工作压力：第一，东城区在2010年已经提出了“加强社会管理、优化社会服务、完善社区治理、创新基层党建”的工作标准体系，党建工作已经在有条不紊地进行；第二，东城区已经有了一套行之有效的“发现—解决”的闭环业务流程和相应的政策制度“补丁”，基层条块关系已经基本理顺，不需要“街乡吹哨”制度来解决条块矛盾；第三，与平谷区不同，东城区位于中心城区，各个区级职能部门相对聚集，而平谷区地处郊区，职能部门相对分散，在执法过程中可能会因为距离因素而产生执法惰性，在高效的基层治理模式空缺的情况下，“吹哨报到”制度非常好地适应了当地的情况。

另外，各地在建立基层治理模式的时候需要把握三种主要路径的适用范围，结合本地实际，详实地把握路径利弊后再行选用，否则会适得其反。选取网格化作为主要治理路径，以信息化为依托，具有反应迅速、治理高效的优势，但在系统建设和人员增编上需要大量的资金投入，信息化技术对城市基础设施有较高要求，并且还要具有较高的顶层设计能力，更适合城市经济发展水平较高的地域。选取“吹哨报到”制度有助于发挥党在基层治理中的作用，可高效调动各职能部门，快速解决问题，但是容易出现街道频繁“吹哨”风险，使得各职能部门疲于应哨，在根本上没有解决街道的权责不对等问题，这种模式更适合短期应急使用。选取部分行政权下沉的方式，从根本上解决了街道有责无权的问题，有助于基层治理快速高效运转，但是存在“过度下放”和“下放不足”的风险。这种路径成本较低，在选取的时候要做好制度设计，需对下放部门编制数量、工作专业性等因素进行充分考虑后施行，具有一定的普适性。