关于调整个人所得税起征点的探析

谈利槐

摘 要：个人所得税起征点的调整一直是人们比较关注的话题，起征点的提高更是大家非常期待的。继上一次个税起征点提高后时隔七年，个人所得税起征点调整议题在全国两会上被重新掀起，大多数百姓、专家认为个税起征点较低，必须尽快进行调整。高收入群体在我国呈越来越明朗的趋势，强化对高收入阶层课税是征收个人所得税的重点和大势所趋。根据个人所得税法修正案草案，在2019年1月1日修正案施行之前，自2018年10月1日至2018年12月31日，纳税人的工资先行以每月收入额减除费用5000元后的余额为应纳税所得额。随后国家税务总局发布了《国家税务总局关于发布<个人所得税扣缴申报管理办法（试行）>的公告》，介绍了个人所得预扣预缴税款的方法，自2019年1月1日新个人所得税修正案正式实施。

关键词：个人所得税;起征点;调整;高收入阶层

2008年3月1日施行的个人所得税法规定：工薪所得减除费用标准从1600元调整到2000元。据有关部门测算，个税起征点提高到2000元以后，2008年全国工薪阶层有60%左右的人不需要负担个人所得税。2006年1月1日，我国也曾调整过个人所得税的起征点，即工薪所得减除费用标准从800元提高到1600元。当年扣除标准提高后，大致可使我国工薪阶层的纳税面从60%左右降低到26%。起征点虽然在不断提高，但自1994年税制改革以来，个人所得税已成为增长最快的税种，平均增幅高达48%。根据资料显示：2006年以来的个人所得税增幅约为每年300亿元，仅 2006年个人所得税比上年增长17.1%，2010年我国个人所得税比上年增长22.5%，其中工资薪金所得税的收入同比增长了26.8%，高于整体个税收入的增长。从以往的数据看来，个人所得税起征点的调整并不会对国家财政带来太大的影响，相反，随着我国经济社会的发展，高收入群体在我国呈现的明朗化、倾向化，原有的个税起征点和税率，已经使众多的工薪阶层成为了纳税的主要群体，这些均昭示着税收调节机制介入收入分配、强化调控功能是势在必行。实现收入公平，是政府努力的目标，提高个人所得税薪酬的起征点是政府给老百姓办的大实事。

一、个人所得税起征点的变迁

（一）1980年，最早出现800元的个人所得税起征点，主要针对外国人征收。

（二）1994年，我国首次正式确定了800元的个人所得税起征点标准。该起征点是根据当时的物价水平、普遍的生活水平制定的。

（三）1999年，北京市确定本地个人所得税免税扣除额按照1000元的标准;随后，深圳等地也确定当地的个人所得税免税扣除标准。

（四）2005年，十届全国人大常委会第十八次会议高票表决通过关于修改个人所得税法的决定，确定我国自2006年1月1日起，个人所得税税前扣除标准為1600元。

（五）2007年12月，十届全国人大常委会表决通过了《关于修改〈中华人民共和国个人所得税法〉的决定》，个人所得税起征点自2008年3月1日起提高到2000元。

（六）2011年7月，全国人大常委会通过关于修改个税法的决定。法律规定，工资、薪金所得，每月免征额自2011年9月1日起提高到3500元。

（七）2018年12月，国家税务总局发布了《国家税务总局关于发布<个人所得税扣缴申报管理办法（试行）>的公告》，纳税人的工资自2019年1月1日先行以每月收入额减除费用5000元后的余额为应纳税所得额正式施行。

本次个税改革主要有四大看点;

1、工资薪金、劳务报酬、稿酬和特许权使用费等四项劳动性所得首次实行综合征税;

2、个税起征点由每月3500元提高至每月5000元（每年6万元）;

3、首次增加子女教育支出、继续教育支出、大病医疗支出、住房贷款利息和住房租金等专项附加扣除;

4、优化调整税率结构，扩大较低档税率级距。

二、高收入阶层纳税现状及存在的问题

（一）令人担忧的“基尼系数” 表明“两极分化”的矛盾在不断加深

据统计，我国自2000年开始，“基尼系数”（国际通用的用来反映居民收入差距的指标）就超过了国际公认的0.4的警戒线，并呈现逐年上升的趋势，中国国家统计局公布基尼系数2012年为0.474，2013年为0.473，2014年为0.469，2015年为0.462，2016年为0.465，基尼系数一直居高不下，已进入了分配不公平区间，表明收入和财富占有状况已有明显分化。北京大学中国社会科学调查中心发布《中国民生发展报告2014》，该报告称，中国的财产不平等程度在迅速升高， 2012年我国家庭净财产的基尼系数达到0.73，顶端1%的家庭占有全国三分之一以上的财产，底端25%的家庭拥有的财产总量仅在1%左右。毋容置疑，目前我国已形成了非常明显的高收入阶层。而据世界银行的测算，欧洲与日本的基尼系数也不过在0.24-0.36之间。

（二）财富规模与纳税贡献的反差日益明显

据统计，目前我国80%以上的社会财富集中在不足20%的人手中，但富人所缴纳的个人所得税却不及总量的10%。工薪阶层成了实际的纳税主体，这不仅反映了贫富差距的扩大，也反映了现行分配制度尤其是税收调节手段的不完善。现阶段，增值税、消费税、营业税等是我国调节生产、交换、分配和消费的主体税种。但由于征管手段落后，监控不力，或工作不到位，而没有征足税额，从而没有充分发挥这些主体税种在收入分配调节中的作用，这些漏征的税费实际上转化成了高收入阶层的利润。尤其在税收实践中，对高收入者调节的力度小，相反对低收入者调节力度大，造成税负不公，使社会对税收在再分配环节有效调控的信心丧失。

个税调节有利于缓解我国贫富差距带来的社会矛盾。改革开放以来，我国的社会经济的确出现了前所未有的高速增长，但是与此同时也带来了另一个社会问题，就是两极分化的贫富问题在中国社会越来越明显。个税征收的目的本身就是为了调节社会收入的分配，减轻工薪阶层的生活压力，起征点的调整有利于我国税收结构的完善，特别是当前贫富差距日益严重的情形下，应该加强对高收入人群的税收征收。

个税调节有利于缓解我国居民收入增加与GDP 增长不均衡的现象。在过去的十几年中，我国个税起征点的频繁调整与GDP 的增长速度密切相关。收入分配不合理，已经成为一个社会热点问题，其中一个重要的表现就是我国居民收入增加的速度与我国GDP增长的速度并不同步，这就意味着在GDP 增长中获得的大量社会财富并没有分配到普通的居民身上。在分配矛盾日益凸显的情况下，缓解由此可能带来的社会矛盾极为必要。

三、强化高收入阶层课税机制的必然性和可行性

鉴于目前税收征管条件有限，再次全面修订个人所得税法的条件尚不成熟，为适应当前经济社会发展的形势和要求，有必要分步实施个人所得税改革，先行通过调整工薪所得费用扣除标准的政策，解决社会反映比较突出的问题。今后国家将积极创造条件，继续修订个人所得税，加大对高收入者的税收监管力度。

从法律上讲，强化对高收入阶层课税符合法律和公平的原则。我国《宪法》明确规定：公民有依法纳税的义务。国家本着“共同富裕”的宗旨，完全可以利用税收调控手段合理进行收入分配，缩小收入差距，最大限度钳制高收入阶层的财富尤其是各类隐形收入的膨胀，这是符合法治、公平原则的。

从现行方针政策看，强化对高收入阶层课税是大势所趋。十三届全国人大一次会议第四次全体会议要求深化国家监察体制改革，是以习近平同志为核心的党中央作出的事关全局的重大政治体制改革，是强化党和国家自我监督的重大决策部署。改革的目标是，整合反腐败资源力量，加强党对反腐败工作的集中统一领导，构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制，防止隐形收入。加强对垄断行业个人收入分配的监管，要规范社会分配秩序，强化税收对收入分配的调节功能，防止收入差距过分扩大。可见，利用税收手段调节高收入是今后的大方向之一。

从市场经济规律看，强化对高收入阶层课税是市场杠杆的一个组成部分。在向社会主义市场经济转轨的过程中，必须坚持“效率优先、兼顾公平”的原则，深化分配制度改革，使收入分配相对公平，不仅是社会和谐稳定的要求，也是经济均衡协调发展所必须的。同时，市场经济要求政府通过税收来调节收入分配。而我国现行的直接税、财产行为税根本不能适用生产力发展水平及个人收入状况。再如劳务报酬所得、生产经营所得等一些高收入项目在个人所得税收入项目表中，所占税收比例偏低，且呈下降趋势，说明这些阶层的收入尚未得到有效的税收调控。可以说，市場经济体制为课税创造了必然和原动力。

四、个人所得税起征点调整的必然性

个人所得税起征点的调整可以促进基尼系数趋于正常，尽量从警戒线回到安全线，解决高收入阶层税收征管不到位的问题。现阶段，我国依然要高度重视主体税种调节高收入阶层的收入，把简单的管理模式升华到“科技+管理“的新模式。高收入阶层的收入，主要由工资收入、补贴、津贴、奖金收入、第二职业、财产租赁、金融资产的收入组成。高收入阶层中绝大部分是靠劳动、智慧、知识、技术致富的。但也有一些人的收入并不完全同其所付出的劳动数量与质量相衬，有一部分人即所谓的权力阶层通过“权力垄断”、“权力经营”、“权力辐射”，采取权钱交易、行贿受贿、偷税骗税、走私犯私等而获得非法财富，必将在其形成一定“气候”之时影响到社会安定。个人所得税起征点的调整可以杜绝这部分的一些漏洞。通过建立高收入阶层档案，加大计算机网络的征管软件开发与运用的投入，制定税收征管操作规程，建立征管责任追究制等一系列措施强化征管责任感，维护税收执法权威。

当然改革个人所得税，提高起征点并不是唯一的途径，仍有多种措施可采取，其中以家庭为单位征收、级次的缩短、对45%最高税率的调整、综合与分类相结合等措施都成为了大多数人推介的个人所得税可采取的措施。所谓按家庭征收，即在现有个人所得税的操作方式基础上，增加一个总的“家庭结算”环节。除每月个人按月收入由单位进行代扣代缴个税外，到年度结束后，每人再自行申报相关家庭材料。以家庭为纳税单位，可以有效降低低收入群及只有一个人上班家庭的纳税负担。但依我国目前的管理水平来看，很难准确掌握一个家庭的全部真实收入，近期要实施起来会有一定的难度，但是随着国家对税收征管系统的进一步完善，特别是个税自然人税收管理系统的开发和完善，要做到这一步也是逐步有可能的。综合与分类相结合的模式是指，先对纳税人在一定时期内各种不同种类的所得进行分类课征所得税，在年度终了时，再将本年度的所有所得加起来，按照累进税率计征所得税。不管我们的政府采用哪一种方式，有一点是可以肯定的，加大对高收入群体的税收调节力度，适当增加政府货币转移支付，更多地向低收入群体倾斜是个人所得税调整的整体思路和目标。

参考文献

[1] 财政部：《中华人民共和国个人所得税法》1980年版，《关于修改<中华人民共和国个人所得税法>的决定》1993年版，《个人所得税法修正案草案》2005年版，《关于修改〈中华人民共和国个人所得税法〉的决定》2007年版。《国家税务总局关于发布<个人所得税扣缴申报管理办法（试行）>的公告》2018版。

[2] 安邦咨询：《中国的基尼系数统计有被高估的可能》，中国经营网，2011年3月19日。

[3] 齐琳，丁开艳：《个税改革迎面走来 哪种方案最可行》，《北京商报》，2010年12月26日。