“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的实践进路研究
——以S省J市法院实践为研究样本

张爱云

为贯彻落实习近平总书记“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”新思想新理念新要求，增强人民法院定分止争和服务群众的能力水平，最高人民法院于2019年8月出台《关于建设一站式多元解纷机制、一站式诉讼服务中心的意见》。同年6月，周强院长在全国高级法院院长座谈会上强调，按照“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的要求，全面建设集约高效、多元解纷、便民利民、智慧精准、开放互动、交融共享的现代化诉讼服务体系，切实提升人民法院解决纠纷和诉讼服务能力水平。最高人民法院发布《关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要（2019-2023）》，提出要推进诉源治理，完善多方参与的调解机制，构建立体化、多元化的矛盾纠纷化解体系，从源头上减少诉讼增量。2020年9月，周强院长在全国高级法院院长会议上强调，全面推进一站式多元解纷和诉讼服务体系建设，加快构建中国特色纠纷解决和诉讼服务模式。对此，全国各地法院贯彻落实“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”要求，构建和完善多元解纷体系，不断创新方式方法，拓宽解纷渠道，进行了一系列实践。本文以J市两级法院的司法实践为样本，考察非诉讼矛盾纠纷解决机制建设情况，查摆存在的困难和问题，找出症结及原因所在，探讨解决问题、畅通路径、改进工作的具体措施，以期对进一步完善工作机制、细化操作规程提供借鉴和参考，从源头上减少进入诉讼的矛盾纠纷。

一、实证考察：非诉讼纠纷解决机制建设的基本情况

围绕“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”要求，J市法院发挥司法在非诉讼纠纷解决体系建设中的引领、推动和保障作用，建立了司法引导、诉调对接、社会各方面力量共同参与纠纷解决的工作格局，引导当事人选择诉前调解方式解决纠纷，逐步建立起具有地方特色的多元化纠纷解决格局。

J市法院诉前化解纠纷情况示意图（单位：件）

（一）多元解纷工作格局基本形成

J市法院主动将多元化解纠纷工作融入党委领导的社会治理体系，积极争取市委、市委政法委和有关行政机关、组织的配合。2017年10月，市“两办”出台《关于深入推进诉调对接工作的实施意见》，从制度上对诉调对接工作格局、职能作用、机制建设等作出明确规定。2020年8月，市委政法委组织市直18个单位联合出台《关于进一步健全完善非诉讼纠纷解决机制的实施办法（试行）》，健全由和解、调解、行政裁决、仲裁、诉讼等途径有机衔接的纠纷多元化解机制。2017年9月，中院制定《关于深入推进诉调对接工作的意见（试行）》；2019年6月，制定《诉调对接工作操作规程（试行）》等一系列规范性文件，对调解员选派、诉调对接流程、权责分工等进行了规范；各区县党委、政府分别制定相关实施意见，全市形成了“党委领导、政府主导、社会参与、多元并举、法治保障”的多元化解纠纷工作格局。2018年以来，共引导174043件纠纷当事人选择诉前调解方式解决纠纷，化解成功26193件。其中化解成功并出具调解协议的15293件，化解成功并出具司法确认书的2453件。①数据来源于分调裁审一体化平台，截至2020年9月30日。

（二）诉调对接平台逐步搭建完善

两级法院和人民法庭全部建立诉调对接中心，建立市、区县、乡镇、村居四级诉调对接机构。截至2020年8月，全市法院共设立各类调解室等156个，其中人民调解室54个、律师调解室33个、行业性纠纷调解室53个，其他调解室16个。建立特邀调解员、特邀调解组织名册制度。2019年6月中院制定《关于与特邀调解组织、特邀调解员开展诉调对接工作的实施意见（试行）》，对特邀调解组织、特邀调解员选任方式、职责范围、调解期限等作出具体规定。截至目前，全市共选派特邀调解员1088人，特邀调解组织196个。

（三）诉调对接程序逐步健全

结合“一站式”多元解纷机制建设和繁简分流改革工作，建立分级分层的诉前引导、诉前调解、繁简分流工作流程。建立“诉讼引导+诉前调解”机制，在立案环节进行释明引导，向当事人释明诉讼风险及非诉解纷方式的优势特点，区分委派调解、委托调解、邀请调解等方式，制作制式《诉前调解申请书》《调解邀请函》《调解回复函》《调解情况登记表》，鼓励当事人选择诉前调解方式解决纠纷。建立“人民调解+司法确认”机制，通过司法程序确认调解协议效力，依法支持非诉解纷组织化解纠纷，依法确认人民调解协议效力。注重线上调解平台建设，特别是新冠肺炎疫情发生以来，推进“互联网+诉讼服务”，依托“人民法院调解平台”开展在线调解。

（四）专业性、行业性调解有了一定基础

加强与有关行政机关及行业协会的协作，建立劳动争议、金融、证券、保险、交通等领域的联调联动机制，全市法院共建立各类专业性、行业性调解平台42个，制定了一系列专业性、行业性诉调对接制度。针对交通事故、行政争议等矛盾纠纷，建立“道交一体化”等平台，集中处理多发易发矛盾纠纷。重点关注群体性纠纷，对征地拆迁、物业管理、环境污染等群体性纠纷，分类制定诉前化解预案。

（五）形成一批各具特色的做法

各基层法院结合自身实际进行了有益探索和积极实践，有的法院突出抓好类型化、专业化调解，分别与劳动仲裁、各大保险公司、交警大队、卫生行政管理、妇联、关工委等单位部门对接，批量解决矛盾纠纷。如S区法院与平安保险等10家保险公司联合建立“保险调解日”制度，保险公司每周固定时间安排专员到法院理赔窗口，协助处理调解、理赔事宜，受害人获得理赔时间平均缩短了10天以上，该类案件调撤率达到75.8%。有的法院从重塑诉调对接流程入手，优化“调解+审判”“调解+速裁”程序衔接，释放分调裁审效能。如L区法院优化速裁团队配置，每个团队搭配1名或数名人民调解员或特邀调解员，有效缩短审理期限。有的法院着力健全多领域合作“大调解格局”，充分调动各类调解资源，形成矛盾纠纷化解合力。如Z区法院联合辖区妇联、公安等有关部门建立家事纠纷综合解决机制，增强家事纠纷调解效果。有的法院着力抓好示范性诉讼，以个案裁判为切入口，引导群体性纠纷化解。如J区法院针对某房企销售商品房大量违约问题，发挥示范裁判指引作用，指导人民调解组织开展调解工作，诉外化解纠纷近3000件，避免了群体性诉讼的发生。

二、问题检视：非诉讼纠纷解决机制实践中存在的问题及原因

从实践情况看，法院诉前化解矛盾纠纷工作取得了一定的成绩，探索出一些有效做法，全市法院收案增幅总体收窄。但与收案总数相比，各基层法院发展不平衡，诉前化解效果需进一步增强。

（一）思想认识与诉源治理形势任务不相适应

诉源治理的本质是建立分层递进、衔接配套的纠纷解决体系，将大部分矛盾纠纷在诉前分流，一部分简单案件速裁速审，少部分疑难复杂案件精细处理，“实质就是多种解纷主体根据各自定位，按照自治-调解-裁判的纠纷递进规律化解矛盾的过程。”①张爱云：《司法保障和谐的新实践》，人民法院出版社2009年版，第28页。从法院外部来看，非诉讼纠纷解决机制作为推进诉源治理的重要手段，其从形成、完善到最终发挥实效，需要包括司法、行政和其他社会多元解纷主体之间通力配合、相互协作、共同推动。地方党委、政府虽制定了规范性文件，对非诉解纷机制提出要求，但有的部门、组织责任意识需要加强，给予法官的外部策应力较弱。

从法院内部来看，大部分法院对非诉讼纠纷解决机制挺在前面的重要性和必要性有了一定认识，但有的法院仍然把收案数、结案数同比增长作为政绩；有的法院担心收案数减少会影响诉讼费收入；有的存在畏难情绪，认为诉前化解纠纷超出了法院的职责范围；有的基层一线法官对非诉解纷机制内心真正的理解度、支持度存疑，工作的积极性、主动性有待进一步增强，内部驱动力不足。

（二）纠纷化解队伍的工作能力与实际需求尚有差距

目前，两级法院已经建立起较为完备的纠纷化解队伍，2019年，共有专兼职调解员约680人，人均调解案件52件、化解成功11件；2020年1-9月，专兼职调解员1088人，人均调解案件85件、化解成功13件，较之法官人均办案数，调解潜力有待进一步挖掘。人民调解员、特邀调解员的遴选标准和程序规范化水平有待提升，纠纷化解队伍的能力水平参差不齐，有的调解员虽具备良好的专业能力，但与人民群众沟通的能力需进一步提高，工作作风需进一步改进，纠纷化解成功率尚有较大提升空间。特别是在医疗、建筑等专业领域，当事人矛盾冲突激烈，对调解员的专业素养和调解技巧有更高要求，诉前调解作用发挥不够理想。2018年以来，各法院均开展了相关培训，但对调解平台使用、调解文书及卷宗制作等内容的培训仍需进一步加强。此外，一些特邀调解员身兼数职，受制于其他工作事务，从事调解工作的精力时间得不到有效保证。

（三）诉前案件分流及程序衔接不够顺畅

大部分法院与金融保险、医疗卫生、劳动争议等专业性、行业性纠纷调解组织建立了协调机制，有的行业调解组织发挥作用较好，如道路交通一体化平台、劳动争议纠纷化解、行政争议审前和解中心等。有的行业调解组织作用发挥不充分，“对而不接、联而不动”现象仍然存在，实际化解纠纷情况未达到预期效果。从上级法院规定的13类调解前置案件化解情况分析，2018年以来，诉前化解纠纷占比较高的有：交通事故损害赔偿纠纷占24.1%，物业纠纷、电信服务合同纠纷占16.7%，数额较小的民间借贷、买卖、借用纠纷占16.1%，家事纠纷占14.7%。诉前化解数量占比较低的有医疗损害赔偿纠纷、消费者权益保护纠纷、宅基地和相邻关系纠纷、建筑物区分所有权纠纷，分别占诉前化解矛盾纠纷总数的不到1%。

诉前化解纠纷类型示意图

（四）调解平台建设不能完全满足现实需要

现使用的“分调裁审”一体化平台中，嵌入了诉前调解分流统计模块，但数据项目设置少，抓取基本信息少，仅有“收结案数”“是否调解成功”“是否司法确认”等基本项目，不能反映出受理纠纷类型、调解成功纠纷类型、各调解工作室工作情况，缺乏对当事人、案件信息等大数据的挖掘、分析和应用。在线调解平台初步解决了诉前调解的基础需求，而实际在线咨询、在线调解成功案件不多，在线办案模式仍需进一步探索。线上线下深入融合不足，互联网“在线调解平台”与法院内网“分调裁审”一体化平台之间的数据壁垒尚未打破。

（五）保障机制未能有效发挥激励作用

在调解员经费方面，各区县法院均制定了相应的经费发放办法，其中6个法院按照调解结果和案件复杂程度发放调解费用，7个法院实行调解员驻院工作，实行“基础月工资+绩效”相结合的方式。各法院调解经费来源不一，有的区县设立了专项财政经费拨款，但存在补贴数额低，申领手续繁琐等问题。有的区县法院从办公经费中支出调解经费，申领手续简便，但给法院自身办公经费带来一定压力。对调解员和调解组织参与诉前解纷工作的激励考评机制不完善，对参与该项工作的法院干警的工作量缺少科学评价体系，一定程度上影响了其参与诉前解纷的积极性。

在舆论宣传方面，近年来，随着多元解纷模式的推广，群众解纷思维有所转变，开始考量司法成本、解纷效果及便捷性等因素，期待省时省力地解决纠纷。然而更多群众法治意识和法律观念更新较为缓慢，认为非诉讼解纷方式是非权威、非终局的，对其认知度不高、信任度不够，存有种种疑虑而不愿选择诉前调解方式；有些诉讼代理人说服当事人主动选择诉前调解的积极性不高，自治法治德治融合的推进阻力仍较大。

三、探源溯流：非诉讼纠纷解决机制的理论基础和价值功能

非诉讼纠纷解决体系包括诉讼、调解、仲裁、公证、行政裁决或复议等多种方式，从全国推广情况来看，呈现法治化、专业化、社会化、国际化趋势。①参见胡仕浩、龙飞、马骁：《多元纠纷解决机制的中国趋势》，载《人民司法·应用》2018年第1期。坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，健全分层递进、衔接配套的纠纷解决体系，是构建新型基层社会治理体系的必然要求，也是各级法院破解人案矛盾难题、深入推进诉源治理的必然选择。

（一）非诉讼纠纷解决机制的政策依据

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央致力于推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十九届四中全会《决定》明确了坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的战略目标，对坚持和完善共建共治共享的社会治理制度提出了明确要求。2019年中央政法工作会议上，习近平总书记提出“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”，这是党中央站在党和国家事业发展全局和战略高度，就加强社会治理提出了具有开创性、引领性的新理念新思想，是坚持自治法治德治相融合、打造共建共治共享社会治理格局的战略新举措，为新时代加强和创新社会治理、推动多元纠纷化解体系建设提供了根本遵循。“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”十六字方针要求，不仅意味着治理理念、治理模式的重大转变，也充分体现了国家治理体系、治理能力的提高和完善。坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，就是要实现自治法治德治“三治结合”、共建共治共享“三共一体”，健全分层递进、衔接配套的纠纷解决体系，加强纠纷源头治理、综合治理，以柔性方式缓和、减少诉讼程序和司法裁判的刚性带来的冲击，更好地促进百姓和顺、城乡和美、社会和谐，构建富有活力和效率的新型基层社会治理体系。①参见张甲天：《坚持把非诉讼纠纷挺在前面的实践路径》，载《人民法院报》2019年9月12日，第8版。

（二）非诉讼纠纷解决机制的理论基础

产生矛盾纠纷是一个社会的常态，越是经济活跃、发展快速、自由度大的社会，越容易发生各种纠纷。关键问题需要研究探讨如何解决，以及采用什么机制、采取什么方式解决矛盾纠纷。一般而言，按照矛盾纠纷由多到少、由简单到复杂、由萌芽到激烈对抗逐级递进阶段，可以相对应地建立三道防线，形成“漏斗形”的层级化解结构。“基层既是产生利益冲突和社会矛盾的源头，也是协调利益关系和疏导社会矛盾的‘茬口’”。②习近平：《之江新语》，浙江人民出版社2017年版，第239页。首先，在矛盾纠纷的潜在源头，加强社会基层治理，以“治未病”理念进行源头预防，最大限度减少和避免社会纠纷的发生，使纠纷止于未发、止于萌芽。其次，在矛盾纠纷的争诉源头，整合专业性、行业性调解组织，加强人民调解、行业调解、行政调解等的衔接联动，以“治欲病”的理念遏制各类矛盾纠纷交叉感染、叠加升级，化纠纷于诉前。再次，在矛盾纠纷进入诉讼后，提高审判质效，防止“衍生案件”，终结纠纷于诉内。非诉讼纠纷解决机制主要在第一道和第二道防线中发挥作用，各类解纷主体有序、有效、规范地参与纠纷化解，最大限度将矛盾纠纷化解在基层和萌芽状态，从而使法院能够集中司法资源处理疑难复杂案件，在更高层次上实现公正与效率相统一。

（三）非诉讼纠纷解决机制的现实需求

建立非诉讼纠纷解决机制是落实以人民为中心发展思想的必然要求。我国素有“和为贵”的传统文化，人民群众基于道德习惯、风俗人情、传统文化的考虑，往往希望省钱、省时、公正而又不伤情面地解决纠纷，这也是调解成为“东方经验”的内在原因之一。此种情况下，非诉解纷理念恰恰是中国传统和谐理念和现代社会国家治理体系建设的有机融合。③参见龙飞：《论国家治理视角下我国多元化纠纷解决机制建设》，载《法律适用》2015年第7期。习近平总书记指出，“善于把党的优良传统和新技术手段结合起来，创新组织群众、发动群众的机制，创新为民谋利、为民办事、为民解忧的机制，让群众的聪明才智成为社会治理创新的不竭源泉。”①参见习近平总书记2019年1月17日在中央政法工作会议上的讲话。司法裁判虽然是维护公平正义的最后一道防线，但同时是“复杂”“昂贵”的解纷方式，显然不是解决纠纷的唯一途径。非诉讼解纷方式更加注重对不同身份、不同领域的矛盾适用差别化处理，有利于降低当事人的时间成本和物质成本，具有便利、灵活、高效等优势，可以使当事人以较低的代价获得较大的收益，同时也是党的群众路线的生动诠释。

建立非诉讼纠纷解决机制是法院参与诉源治理的现实需要。司法资源紧缺是当前法治国家面临的共性问题。过去的五年，全国法院受理案件从1420余万件增长到2019年的3000余万件。以J市法院为例，收案数量以约每年15%的速度增长，2019年收案数突破21.4万件，同比上升17.38%；2020年1-9月，收案18.9万件，同比上升13.04%，员额法官人均办案数量不断突破上限。法官“五加二”“白加黑”基本成为常态，不少干警长期处于疲劳状态，但是法官日益增长的辛苦指数并没有换来收结案的动态平衡，在某种程度上，审判执行工作面临的严峻形势前所未有，面临的压力和困难也前所未有。通过诉调对接、多元化解等方式，发挥对矛盾纠纷的分层过滤、化解作用，将一部分矛盾纠纷在诉前分流，能够使法官把有限的时间精力集中到处理疑难复杂案件上，可以有效缓解急剧增长的审判压力，进而提高审判质量，减少不和谐因素。

四、路径方法：非诉讼纠纷解决机制建设的完善进路

“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”是一种富有生命力的社会治理实践，其内涵在新时代背景下不断扩展和丰富。面对新形势及司法实践中的短板，法院应当从思想认识、制度机制、调解主体、平台建设、程序衔接、配套保障等方面进一步完善非诉讼纠纷解决机制，促进更多矛盾纠纷化解在诉前，完善共建共治共享的社会治理格局。

（一）思想认识：厘清法院之于非诉讼纠纷解决机制的角色定位

如前文所述，建设非诉讼纠纷机制是贯彻党中央的决策部署的必然要求，是加强社会治理的现实需要，以及深化诉源治理的必由之路。2015年12月，中共中央、国务院出台《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，首次明确了法院在多元化纠纷解决机制中的地位和作用：“法院要发挥司法在矛盾纠纷多元化解机制中的引领、推动和保障作用，建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制。”正如政策话语所表达的，引领作用主要体现在通过司法裁判构建纠纷化解的规则，建立诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制；推动作用主要体现在法院与其他非诉纠纷解决机制衔接方面，通过诉调对接、完善平台建设等途径，让更多的纠纷通过非诉解纷渠道解决；保障作用主要体现在纠纷解决过程中，对其他非诉讼解纷途径提供诉调对接、法律指导、诉讼费用减免等支持。①参见李少平：《努力构建具有中国特色的多元化纠纷解决体系》，载《人民法院报》2016年7月6日，第5版。由此，法院应从政治要求、司法职能、实践需求等多维度认识非诉讼纠纷解决机制的价值意义，找准法院自身的角色定位，做到既不“越位”也不“缺位”。

（二）制度层面：积极融入党委领导的社会综合治理体系

党的领导是建设非诉讼纠纷解决机制的最大政治优势和制度优势。健全非诉讼纠纷解决机制，关键要发挥党委总揽全局、协调各方的作用，形成“党委领导、政府主导、社会参与、多元并举、法治保障”的工作格局。人民法院作为法治建设的重要元素，应当主动融入党委领导的诉源治理、市域社会治理现代化建设新格局，积极参与“无讼社区”“无讼乡村”建设，全力配合党委建立统一的多元化纠纷解决格局，形成地方“一盘棋”，党政“将”“帅”坐镇帐中，相关职能部门车马炮各司其职、各展其长，在法治轨道上统筹各方面力量和各种资源，形成化解矛盾纠纷整体合力。

具体而言，目前党委政府下大力气整合完善了网格管理体系，已经建立了较为完备的网格化管理系统。以J市为例，建立基层网格1.6万个，组织网格员2.4万人。法院应善于向现有资源借力，抓住现在全市上下大力加强社会综合治理、完善网格化管理的机遇，充分利用基层网格化建设成果，积极争取辖区党委的领导和支持，将“万人起诉率”纳入社会综合治理体系、嵌入到网格化管理中，成为网格化管理工作的重要内容之一，有效对矛盾纠纷进行源头治理。

（三）调解主体：培养专业化、职业化调解员队伍

非诉讼调解组织的调解人员能力素质参差不齐，权威性不足，是当事人不愿意选择多元解纷方式的原因之一。法院应当利用“司法最后防线”的共识，通过法院的组织和协调，整合优势资源，对非诉纠纷解决主体予以必要的指导与监督。②参见江苏省泰州市中级人民法院课题组：《矛盾纠纷多元纠纷解决机制的实践困境与路径探析》，载《中国应用法学》2017年第3期。应严格特邀调解组织和特邀调解员名册管理制度，建立特邀调解员职业准入、退出机制、业绩评价、等级晋升等制度，完善特邀调解员、特邀调解组织的职业规范，提高调解员的职业标准和综合能力。强化调解人才专业培养，发挥司法的专业优势、权威优势，定期组织业务培训，通过公布诉前调解典型案例、邀请旁听庭审、适时进行现场个案指导等形式，不断提高人民调解员的业务素质和实战技能，促进调解人才从“经验型向职业型转变”①参见龙飞：《论国家治理视角下我国多元化纠纷解决机制建设》，载《法律适用》2015年第7期。。可以尝试与司法行政部门、法学研究机构合作，提高调解人才培养的针对性和实效性。

（四）平台建设：充分发挥“两个一站式”平台作用

扎实推进“两个一站式”建设，按照“系统化、信息化、标准化、社会化”要求，推进诉讼服务中心转型升级。在此过程中，大力支持人民调解组织开展工作，支持行业性调解组织建设，以医疗卫生、道路交通、劳动争议、金融借款等矛盾常发多发领域为重点，与相关行业主管部门建立常态化沟通机制，做到重点行业重点领域全覆盖。积极推动有条件的商会、行业协会、民办非企业单位、民事商事仲裁机构等设立商事调解组织，推动工会、妇联、工商联、贸促会、法学会和银保监会等行业协会建立调解组织，做到实实在在有人驻点、有人在线，能实时提供非诉讼解纷服务。科学调配调解资源，紧盯重点类型案件因案施策，根据案件类型不同，调解员专业、行业不同，采取科学精准的“定制式”对口分案。普通案件随机分配给“全科类”专职调解员；特定类型纠纷，优先分派给劳动争议、金融、保险等“专科类”行业调解员，开展专门调解；社会影响较大或具有典型意义的特殊案件，邀请专家学者、人大代表、律师等“专家类”特邀调解员，开展重点调解。

打造一站式多元解纷体系，离不开信息化技术支撑。针对当前形势，要拓展“互联网+”在线纠纷调解渠道，完善在线调解、在线司法确认等功能，重点抓好道交一体化平台、行政争议审前和解中心建设以及在线纠纷调解平台的建设和应用，切实提高解纷效率。不断完善、整合已搭建的在线调解平台，通过智能化改造和技术升级，实现与审判平台的深度融合，为人民群众提供立体化、全天候、普惠式的网络调解服务。例如开发“智能排期+调解员抢单”应用系统，发挥人民调解员、特邀调解员专长，缩短程序流转时间，提高调解工作质效。深入挖掘和利用法院审判大数据，完善数据收集、对比分析、智能案例匹配、舆情警示等功能，为多元化纠纷解决工作提供技术支持。

（五）程序衔接：健全完善分层递进的纠纷解决体系

对于法院来说，对各类矛盾纠纷按照分层递进的方式先行“过滤”，将有限的司法资源合理分配给诉讼和非诉讼纠纷解决方式，通过科学、适当的纠纷解决程序来化解，促进审判资源合理配置。法院应不断规范案件分流程序，设立专门的程序分流员，对起诉到法院的案件，做好矛盾纠纷的“望闻问切”，对案件的难易程度及调解可能性进行甄别。通过诉前分流，将前段治理交给基层自治、人民调解等组织，形成“漏斗型”层级递减的化解结构。①参见张甲天：《加快审判模式创新与办案流程再造 进审判体系和审判能力现代化》，载《人民法院报》2020年4月16日，第5版。规范委派调解和委托调解，将诉前分流调解纳入全流程管理，编立相应案号，探索诉前鉴定评估，实现调解案件全流程可追溯、可查询、可统计。

诉前分流调解流程示意图

加强诉前引导程序。完善案件告知程序和优先选择程序，主动向当事人释明诉讼风险及非诉解纷方式的优势特点，特别是向当事人讲清楚非诉讼在成本、效率、社会关系修复等方面的优势，讲明白非诉讼与诉讼衔接的权威与法律效力，鼓励当事人选择诉前调解方式解决纠纷。

加强流程节点管理。立案前法院委派调解的案件，调解期限为30日。立案后，法院作出委托调解的，2个工作日内将《委托调解函》和当事人的诉讼材料一并移送相关特邀调解组织、特邀调解员等进行调解；适用普通程序的调解期限为15日，适用简易程序的调解期限为7日。

结合民事诉讼程序繁简分流试点改革工作，做好诉前调解与司法确认程序衔接。诉前调解成功的，根据当事人申请及时进行司法确认，即及时对调解组织达成的协议进行审查，调解协议合法有效的，法官赋予其强制执行力，实现诉前调解和司法确认无缝对接。

（六）保障措施：激发多元化解矛盾纠纷的整体合力

矛盾纠纷多元化解工作体系涉及部门多，是一项社会系统工程，需要加强和完善配套措施保障，促进多元化纠纷解决机制可持续发展。强化经费保障措施，探索建立以财政支持为主、社会投入为辅的经费保障体系，将调解工作经费、调解员的补贴、报酬、奖励经费等列入财政预算，变软性规定为刚性措施，保证调解工作的正常开展。探索采用动态激励机制，引入“正面强化”即荣誉称号、奖金等激励措施，以及“负面强化”即减少奖酬、降级、退出等惩罚措施等，实现良性目标引导。②参见尤昊、谢娟：《组织管理学视域下诉前调解激励机制的现状检视与制度构建》，载《山东法官培训学院学报》2020年第2期。例如可以根据人民调解员选派情况，采用“以案定补”方式，通过绩效杠杆，激发调解员开展调解的积极性。①例如J市S区法院采用“日常管理+业务管理”相结合的考核方式。“日常管理”由区司法局负责考核，“诉调业务”由法院负责，实行“以案定补”，调解成功120元/件，批量案件（5件以上）按一件绩效补助120元的20%核发，有效调动了人民调解员、特邀调解员积极性，收到了良好效果。推动多元化纠纷解决工作纳入社会治理考核机制，对“万人起诉率”、接受委派委托调解比率、调解成功率、司法确认有效率等指标进行考核，提高调解员和调解组织开展工作的积极性。

针对诉前调解认知度不高的情况，大力加强基层司法宣传和普法教育，积极践行无讼理念，加强滥讼理念规制，从源头减少诉讼纠纷产生。充分利用各类媒体加强宣传引导，通过召开新闻发布会、以案释法等方式，全方位、多角度宣传介绍网上调解平台和诉前调解机制的功能和特点，提高人民群众的认可度、信任度。积极协调其他纠纷解决主体进行主动宣传，对仲裁、调解、公证等纠纷解决机制的优势、意义和作用进行介绍，增强非诉解纷方式的说服力和影响力，消除群众对非诉解纷方式的疑虑。同时，作为儒家文化发源地，可以尝试将儒家文化融入基层治理，坚持德法兼治，以道德滋养法治精神，以法治体现道德理念，推进自治法治德治“三治融合”。

结 语

非诉讼纠纷解决机制建设是中央部署的一项重要改革任务，历经数年的实践与发展，取得了显著成果。但非诉解纷机制既是一个不断丰富的理论体系，也是一个不断演化发展的实践过程，需要法院及各解纷主体在实践中不断总结经验，改进流程、完善机制，各种纠纷解决方式各尽所能、形成合力，共同推动非诉讼纠纷解决机制充分发挥其吸收社会不满、化解社会矛盾的强大作用。