“人民城市人民建、人民城市为人民”的时代意涵

吴新叶 付凯丰

[摘 要]“人民城市人民建、人民城市为人民”是习近平总书记关于新时代城市治理的新论断，是“以人民为核心，为人民办实事”治国理政理念的具体化，为城市发展与治理提供了坐标。“两城论”继承并超越了中国传统民本思想的“民生”和“民心”观，将人民作为城市治理的“始点”和“终点”，人民是城市建设与城市治理的全部。同时，“两城论”赋予了马克思主义人本思想以新的时代内涵，丰富了中国特色社会主义理论体系，反映了新时代中国城市治理的时空特质，折射出人民是城市治理共同体的能动性主体这一本质属性，成为新时代改革开放和城市治理的根本遵循。

[关键词]“两城论”;新时代;人民本位

“人民城市人民建，人民城市为人民”（以下简称“两城论”）是习近平总书记于2019年在上海考察时提出的发展新理念。2020年，中国共产党上海市第十一届委员会第九次全体会议审议通过《中共上海市委关于深入贯彻落实“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念，譜写新时代人民城市新篇章的意见》，对落实“两城论”进行了部署，提出了未来上海发展的五大目标：人人都有人生出彩机会、人人都能有序参与城市治理、人人都能享有品质生活、人人都能切实感受城市温度、人人都能拥有归属认同。①显然，在治理体系与治理能力现代化背景下，“两城论”理念为城市发展与治理提供了新时代的新坐标，共建共治共享将在未来相当长时间内成为改革开放与治国理政的基本遵循。

一、“两城论”继承和超越了中国传统民本思想

中国传统民本思想自商周时期萌芽，统治者关于“皇祖有训，民可近，不可下，民惟邦本，本固邦宁”的警醒逐步发展出了“民意即天意”观，视体察民意为统治工具。在春秋战国时期，人本思想得以继续发展，并逐步成熟起来，儒家的“仁政”在后世的统治者中产生了较大影响，成为中国两千多年封建社会的重要社会价值。②唐朝贞观年间是贯彻这一思想的著名发展时期，“水能载舟，亦能覆舟”成为脍炙人口的警世名言;宋朝的理学将社会、民族及伦理道德和个人生命信仰理念有机结合起来，特别是关于道统与治统的政治理念开启了平民参政议政的理论建构，丰富了儒家的民本思想。古代的民本思想大体上可以概括为两大类：一是照顾民生，表述为“富民”。在中国古代的治国思想中，这种富民的民本思想根本上是为了社稷，所谓“民为邦本”不过是为了维护统治。如，为了实现齐国的霸业而“治民”，《管子·治国》开宗明义地坦陈：“凡治国之道， 必先富民，民富则易治也，民贫则难治也。”③二是顺民心，表述为“教民”。《论语·泰伯》中所谓“民可使由之不可使知之”淋漓尽致地反映出为政者、教化者与普遍民众之间的关系，表达出儒教对为政教化的基本理念和方法，也间接反映出老百姓的地位。客观地评价，尽管以“民生”“民心”为主的古代人本思想存在时代局限性，但作为中华历史文化的一脉清泉，迄今仍然极富感染力，启示良多。

习近平总书记提出的“两城论”理念和论断继承了中国传统民本思想，肯定了人民的主体地位和作用：首先，城市发展的目标在于满足人民的生活需求，提高居民的生活水平，实现人民在城市建设中的共建共治共享的目标。这一思想超越了传统的“民生、民心”观点，把人民的主体性提到了治理体系的高度，肯定了作为城市建设过程中的建设者和评判者角色，鼓励人们积极主动地参与到火热的城市建设大潮中，使城市更加符合人民需求和期待。其次，“人民城市为人民”将人民作为城市的“始点”，同时也是城市发展的“终点”，即城市建设成果归于人民自身，真正实现城市是人民共建共治共享的共同体目标。习近平总书记指出：“无论是城市规划还是城市建设，无论是新城区建设还是老城区改造，都要坚持以人民为中心，聚焦人民群众的需求，合理安排生产、生活、生态空间，走内涵式、集约型、绿色化的高质量发展路子，努力创造宜业、宜居、宜乐、宜游的良好环境，让人民有更多获得感，为人民创造更加幸福的美好生活。”④毋庸讳言，当前城市治理过程中存在着一些问题，如城乡之间的断层现象，农村居民相较于城市居民缺乏途径和方式参与城市治理，而城市治理的成果也难以被乡村居民共享。因此，人民城市为人民还有十分艰巨的任务，让所有人民都能够平等地享有城市发展的成果。

二、“两城论”赋予马克思主义人本思想以新时代的内涵

马克思的人本思想内涵丰富，贯穿马克思主义整体内容。从本体论内容进行分析，马克思认为实践基础上的人及其活动是本体：“我们的出发点是从事实际活动的人，……，但不是处在某种虚幻的离群索居和固定不变状态中的人，而是处在现实的、可以通过经验观察到的、在一定条件下进行的发展过程中的人。”⑤在历史观的视角来认识马克思主义的人本思想，重点是突出了人类是历史的创造者角色，人类历史是被实践活动中的人所创造。马克思主义人本思想的核心是对人的价值和尊严的尊重，整个世界都是相对人而言的，“凡是有某种关系存在的地方， 这种关系都是为我而存在的。”⑥在马克思主义的博大理论体系中，人是目的、是主体， 而不是手段、客体，人的解放和全面而自由发展才是目的。

在更深的层次上，“两城论”发展了马克思主义的人本思想。“人的自由而全面发展”不仅仅体现在人在实践活动中实现自我价值和需要，更会产生与“他物”之间的关系。譬如，人民对于城市的归属关系与认同情感，人类价值在社会网络关系中的得以实现等。此时，“人民”已经不局限在于个人的需求满足和价值实现，而是延伸至人与人之间的互动关系网络的搭建，已经跃然成为“一切人”的范畴，将一个人的自由发展转变成为所有人的自由发展，体现出“共同体”所暗含的共享理念。也就是说，城市中每一个个体的参与不仅仅是为了满足自身的需要，更是促进了最大公约数的人民需求的汇集，覆盖了最广大人民的根本利益，最终实现城市发展成果的共享。

人民作为城市建设的主体验证了马克思主义“人民是历史的创造者”“整个所谓世界历史不外是通过人的劳动而诞生的过程”等观点。“两城论”同样内在地涵盖了人民城市与人民之间的密切关系，强调人民不是仅仅作为构成城市的独立个体而存在，同时还像构成城市的细胞一样，其一举一动关乎城市发展的成效，对城市的影响贯穿于城市发展的全过程。正如马克思所言，作为历史创造者，人类是社会发展的根本动力以及历史进步的最终推动力量，换而言之，历史是依靠人民才得以发展的。人民城市的建设主体是全体人民，人民通过实践活动参与城市建设与治理。因此，人民既然作为历史的创造者，其所作的一切都应该以“人”为出发点进行操作，这个“人”强调的是作为实践活动中本体的“人”，而不是作为客体的人存在。这也就是意味着人民城市的建设应该要区别于从前以满足政府绩效为主、将人民需求与人民参与作为客体的做法，比如过去曾经存在“GDP崇拜”“物化城市”建设等经验，客观上是忽略了人民的存在，把人民当成了旁观者甚至是客体，本质上并不是“人民城市人民建”的范畴。“两城论”的提出既是对过去偏差的正本清源，也是一种思想纠正。

“人民城市人民建”的深层次涵义体现在城市治理上。十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》为“人民建”规划了理想目标，即“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。治理共同体的内涵十分丰富，所描绘的图景是人民向往的美好生活状态，但是治理共同体最终是要靠“干”（实践）才能实现，否则就只能流于纸面的乌托邦。习近平总书记指出，社会主义是干出来的，美好幸福生活是奋斗出来的。将人民置身于城市治理这个特定的场景，从政府——社会——人民的社会关系网络建设城市、发展城市，实际上就是将人民与实际生活联系在一起，回应了人民的生活关切，更重要的是在“人民建”的实践中拓展了城市公共生活的能动性空间。在此基础上，人民可以在公共生活的过程中改造城市、改造自己生活的城市。这是人民作为城市治理中的本體之体现。

如果说“人民城市人民建”解决了“谁来建”的主体问题，那么“人民城市为人民”则指明了“为谁建”的方向。在新时代方位上，这是人民本位在城市发展中的具体体现，以城市发展的实践成果来满足市民的需要，满足市民生产生活与自我发展的需要。人民本位的时代定位是马克思主义实践观的具体应用，因为马克思主义人本思想的内涵不会止步于参与过程、发挥自身价值作用以及拥有社会交往关系，还要继续延伸至最终实践目的之上，强调实践成果能够体现人民本位的价值所在。⑦在这个意义上，人民城市的建设是一个漫长并逐渐发展的过程，人民作为城市建设的主体参与其中，与城市共同发展和成长，终极目标是为了人民共享城市成果，“人民建”和“为人民”在人民本位框架下实现了有机统一。

“两城论”将马克思主义的人本思想赋予了新时代属性，“人民是城市的全部”意味着把人民作为终极目的和目标、将人民城市的发展目标直接表述为“为人民”。在今天，在人民城市建设过程中，我们强调不同群体、不同阶层，每一位个体在人民城市建设全过程中的参与，从参与主体的广泛性上实现人的自由发展;并且，提倡人民能够基于自身实际需求主动而积极地表现自我观点和思想，并且通过开发多项参与渠道和多种互动平台推动市民主动参与到人民城市的建设与治理进程之中。在这个意义上，“两城论”本质上就是鼓舞人民能够转换自身观念，解放思想，大胆自由地、尽职尽责地参与城市建设和治理。正如习近平总书记所强调的那样：在城市共同体的建设中，“人人都有出彩机会”“人人都能感受温度”，以及“人人都能在城市中拥有归属认同”。

三、“两城论”丰富了中国特色社会主义理论体系

中国特色社会主义理论体系是一个不断发展的、开放的理论体系，包括邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观以及习近平新时代中国特色社会主义思想，是对马克思列宁主义、毛泽东思想的继承和发展。在中国特色社会主义理论体系中，以人为本是价值核心，落实到实践上就是开展以人民为中心的中国特色社会主义社会建设。发展是中国特色社会主义的主题和实现路径，发展是为了人民，同样发展需要依靠人民，最终的发展成果必定由人民所共享。其中，共享作为中国特色社会主义社会发展的基本理念与本质要求，融入在中国特色社会主义的发展实践过程中。

“两城论”的提出是中国特色社会主义理论体系在实践中的体现：一方面，它强调了人民作为城市的主人参与城市建设的时代意涵，是从能动性角度对人民提出的政治期待;另一方面，它凸显了城市建设和治理以人民为中心的政治原则，目标是实现人民共享城市成果。纵观中国共产党历史，能够发现党关于“人民”的定性一直处于动态中：早在刚刚步入社会主义的1957年，毛泽东同志提出：“在现阶段，在建设社会主义的时期，一切赞成、拥护和参加社会主义建设事业的阶级、阶层和社会集团，都属于人民的范围。”⑧在改革开放之初，邓小平同志将“人民”的内涵和外延都进行了再界定，在政治上将“拥护社会主义的爱国者”纳入人民范畴;今天，“人民城市”将最大多数人群融入城市建设和城市治理过程中，体现出政治的巨大包容性。换句话说，“两城论”将城市发展成果惠及最广大人民群众，体现了中国特色社会主义理论体系中的“代表最广大人民的根本利益”的政治精神。

在中国特色社会主义理论体系中，“共享”发展理念坚持人民主体地位，彰显了中国特色社会主义的本质特征。无论是邓小平理论中的“先富带动后富，实现经济成果共享”，还是“三个代表”重要思想中强调的“代表最广大人民群众的根本利益”，亦或是科学发展观中提出“全面协调可持续”的发展观，以及习近平新时代中国特色社会主义思想，已经形成了逻辑严密的、一脉相承的理论体系。在这个理论体系中，“共享”的新发展理念最具有时代特质，成为中国特色社会主义理论体系的一大关键词语。“两城论”是共享发展理念在城市空间、城市语境下的具体应用和发展，而共享的目标就是要努力打造人人都有在城市的出彩机会、人人都能有序参与城市治理、人人都能享有城市的高品质生活、人人都能切实感受城市温度、人人都能拥有对城市的归属与认同。

作为社会主义的属性特征之一，共享发展理念在理论与实践上都有充分的支撑。马克思指出，人的本质特征超越了单个人的抽象物，表现在现实性上，人是一切社会关系的总和，因为“社会生活在本质上是实践的”⑨。在城市发展与治理实践中诞生和成长的“两城论”，将共享融入实践，并在全体人民而非单个个体中实现城市发展的目标。可以说，共享本身体现市民个体与人民整体之间的利益矛盾，城市发展与治理过程需要每一个个体的参与，而最终成果则是建立在群体性的基础上进行共享。“两城论”实际上直面这个问题，政府和城市建设者需要思考如何能够让城市中的每一个个体都参与到城市建设和治理中来，并且最终的发展成果能够惠及最广大人民群众？这是未来需要持续解决的根本问题之一。

四、“两城论”是新时代治国理政的基本指导

“两城论”理念的提出充分展示了习近平总书记新时代“以人民为核心，为人民办实事”的治国理政理念，是新时代治国理政的基本指导：以彰显人民主体地位、促进人民全面发展的治理理念作为治国理政的思想指导;通过多样化挖掘人民参与渠道、推动人人有序参与治理实现治国理政的“善治”实践指导;通过满足人民需求，凝聚人民认同，建立人民城市，实现满足人民美好生活需要的奋斗目标指导。

自党的十八大以来，党中央强调中国必须要坚持贯彻落实“以人民为中心”治国理政思想，把人民作为基本出发点和价值指向。习近平总书记在思考我国城市治理建设过程中进一步提出：城市空间作为国家治理的主要阵地，必须要将人民民主的治国理念贯彻落实到城市治理的全方位和全过程。“两城论”理念将人民放置在城市治理的主体位置，以人民参与做为城市建设和城市治理的出发点，以满足人民对城市美好生活的需求做为城市建设和城市治理的根本点，实现了人民主体地位的理念与城市建设与城市治理的全过程管理的有机结合。因此，“人民城市人民建、人民城市为人民”的城市理念，是作为人民民主治国理念的一大延伸，更是对新时代治国理政具体任务的落实。

新时代治国理政的治理目标之一是实现国家与社会的良性互动。“两城论”鼓励人民作为城市建设的能动性主体积极参与到城市建设和城市治理的方方面面：从城市规划、建设到管理的全过程，人民都不可缺席，国家以制度保障人民主体的参与资格和参与过程，引导人民在城市建设和城市治理中发挥建设性作用。也就是说，“两城论”理念下的城市与人民不是机械的，而应该是一个有机共生机制，国家与人民能够形成互利共生的良性互动关系，而不是相反。需要指出的是，当前的城市建设与城市治理仍然存在程度不同的参与冷漠现象，异质性社会阻碍着人民参与的意愿和参与效能。为此，需要既在制度安排上为人民参与提供良好的治理生态，又要在方式方法上鼓励创新。比如社区建设与社区治理就是一个良好的试验田。习近平总书记指出，城市的核心是人，以人民为中心的社区治理需要强化“绣花”般的精细化治理，在治理重心下移中提升市民的參与积极性。当前，大数据、人工智能已经开始在社区治理中加以应用，为市民参与社区建设和社区治理提供了新机会和新空间，人民本位的“两城论”更值得期待。

基金项目：2020年度江苏省社科应用研究精品工程“江苏省市域治理模式创新与经验研究”，编号：20SYC-049

注释：

①顾一琼：《站稳人民立场，将制度优势转为人民城市建设发展竞争优势》，《文汇报》2020年6月24日，第2版。

②马光霞：《中华优秀传统文化创造性转化和创新性发展的内在逻辑》，《党政论坛》2020年第7期。

③张越：《<管子>富民思想及其现代价值》，《齐鲁学刊》2017年第6期。

④谢坚钢、李琪：《以人民城市重要理念为指导推进新时代城市建设和治理现代化——学习贯彻习近平总书记考察上海杨浦滨江讲话精神》，《党政论坛》2020年第7期。

⑤⑥《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社，1995年版，第73、81页。

⑦吴新叶：《党建引领社会治理的中国叙事——兼论国家—社会范式的局限及其超越》，《人文杂志》2020年第1期。

⑧《毛泽东文集》第7卷，人民出版社，1999年版，第204、205页。

⑨《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社，1995年版，第56页。

（吴新叶系华东政法大学政治学与公共管理学院教授;付凯丰系华东政法大学政治学与公共管理学院研究生）

（责任编辑 熊易芳）