增强法律意识 健全法律制度*
——新时代基层干部担当作为激励机制研究

付 茜

山西警察学院，山西 清徐 030401

2019年7月19日，《中国纪检监察报》刊登了题为“工作安排不容挑肥拣瘦”的文章，［1］报道了云南省某县两名党员干部因拒绝组织提拔而被严肃处理一事，引发热议。此类现象虽属于非常态，但基层干部中出现的不敢担当、不能担当的问题已不容忽视。

一、基层干部担当作为的现实表现

（一）部分基层干部在工作中思想消极，不愿担当

随着我国改革进入攻坚阶段，在新的时代条件下，党和国家建设发展中的各项任务越来越复杂，基层各项工作也越来越繁重。新的形势下，给基层干部在工作中的担当作为提出了更高的要求。但部分基层干部却在工作中不思进取、思想消极，对待工作热情不足。有的干部在工作中像是陀螺，“上级抽一抽，下级动一动”，对待工作不区分轻重缓急，凡事保持一个步调和节奏；工作质量也总是向低标准看齐，［2］所谓“不求有功，但求无过”，是此种基层干部的典型写照。

（二）部分基层干部在工作中畏首畏尾，不敢担当

随着改革的不断深入，发展中遇到的新问题越来越多，凭经验已不能满足工作需求，也不能适应社会新形势，更不能实现祖国的繁荣和强大。这就要求广大基层干部要有创新精神，用新思维、新办法解决发展中遇到的新问题。但部分基层干部在面对新问题、新情况时却以没有政策、没有试点、没有经验等理由躲闪回避，出现了害怕在工作中犯错、害怕承担责任、害怕影响仕途等心理，工作中畏首畏尾，不敢作为。

二、基层干部担当作为激励机制在法律层面存在的问题

（一）考核评价方式不能全面反映基层干部工作实绩

自2006年1月1日公务员法实施，多年以来，对干部的考核以德、能、勤、绩、廉五个方面为基础，重点考核工作实绩。考核结果又分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次。①公务员法要求对干部进行全面考核，但长期以来，基层干部考核主要采用“干部述职+个别谈话”、民主测评、查阅资料等方式进行，缺少动态的过程性追踪考核，导致考核材料雷同、呆板，不能全面、真实地反映基层干部的工作实绩，这样的考核结果更难以为决策提供参考。

此外，目前的干部考核中以定期考核居多，②考核时，多是定性考核而鲜有定量考核，这就加大了人为因素对考核结果的影响，导致考核评价结果与基层干部的工作实绩产生了一定的偏差，而被考核干部本人对这样的考核结果也并不重视。［3］

考核制度本应是引导干部奋发有为、促进事业发展的“指挥棒”。［4］但这样的考核方式，使得基层干部考核制度近乎流于形式，难以起到考核制度应有的激励作用。也正因如此，部分基层干部对工作提不起精神，思想消极，在工作中缺少主动性。

（二）干部约束机制与容错纠错机制适用不清晰

习近平总书记在党的十九大报告中提出要建立干部激励机制和容错纠错机制。2018年5月，中共中央办公厅印发了《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，对建立激励机制和容错纠错机制，为进一步激励广大干部新时代、新担当、新作为提出明确要求。［5］这是为在改革中敢于担当的干部撑腰鼓劲的回应，是调动基层干部创造性、积极性、主动性的制度保障。

容错纠错机制的目的是形成积极进取、包容失败的制度文化，在党内涵养出想改革、敢改革、善改革的良好风尚，而不是包容胡乱作为。［6］什么样的错误可以宽容和纠正，什么样的错误必须依法依规严肃处理，这是建立处理干部约束机制与容错纠错机制关系的关键点。然而，这个界限的把控难度大，当前缺少可操作的规范，可参照的实践经验也比较少。

三、基层干部担当作为激励机制问题的原因分析

（一）考核评价体系不够科学

科学的考核评价制度能对干部起到激励鞭策作用，激发其想担当的内在热情，在某种程度上可以说应该把基层干部担当作为问题的源头。笔者认为，目前干部考核评价体系不够科学，表现为：

1.考核指标体系不科学。目前的考核指标设置未体现精准化的要求，对身处不同级别、不同类别、不同岗位的干部在考核指标中区分不明显，针对性不强；绝大多数考核指标中未设置量化考核指标，可操作性较差。

2.考核方法流程不科学。目前的基层干部考核大多由所在机关负责，定期考核全部采取年度考核方式。考核时由干部自己做综合性述职，对自己过去一年在思想政治、工作业绩、教育培训等方面进行总结。而年度考核与其他考核方式，如平时考核、特定任务考核等，缺少制度衔接。并且在考核流程上难以实现对基层干部的精准考核，不利于识别基层干部的工作能力和工作实绩。

3.考核结果重视不足。干部接受考核后，考核结果应该及时向本人反馈，干部存在的问题以及对其的改进建议，并对整改落实情况及时进行跟踪督促等，上述问题目前都缺少制度规范。是否这样做、如何做，基本是由各单位自己决定，在这个问题上，缺少统一的可操作性规定。另外，在干部选拔任用、奖励评优中，考核结果能起到多大的作用，也缺少相应的标准。

上述原因导致考核制度不能充分发挥其激励和导向的“指挥棒”作用。

（二）干部约束机制与容错纠错机制适用难以把控

容错纠错机制核心在于激励，约束和激励是引导广大基层干部各项工作的一体两面。约束机制和容错纠错机制在制度目的、适用范围等方面均存在明显差异，也正因如此，二者的界限难以把控。

1.约束机制和容错纠错机制应当更好地配合，共同发挥作用。在改革发展中，既要用好容错纠错机制，保护基层干部干事的积极性，使其可以消除顾虑，敢于探索创新，为改革发展积极贡献；又要用好约束机制，杜绝干部借激励机制之名，行违法违纪之实。二者的平衡关系十分重要和关键，但也难以把控。

2.工作内容不同，则对干部的约束和激励的需求不同。对于改革中出现的新问题，必须探索性地先行先试，对干部应当以激励为主；已经有成熟制度的工作，广大基层干部则必须服从命令和规矩，绝不能我行我素。这就要求针对不同岗位和工作内容，合理把控约束与激励的侧重面，当然，也增加了把控二者界限的难度。

四、健全基层干部担当作为激励机制的法律制度建议

（一）完善干部考核体系，让基层干部有干劲、想担当

针对干部考核体系中存在的问题，笔者认为可从以下几方面进行改进：

1.细化考核指标，优化指标体系，使其更加科学

考核指标应当能够满足差异化需求，笔者认为目前的考核指标应当细化，针对不同领域、不同岗位、不同级别设置不同的考核指标。笔者建议，设置考核体系时，将干部政治考核和业务能力考核区别对待，设置不同的评价指标体系。第一，对于政治考核，以行政区域为单位统一标准，如一市或一省统一制定一个考核标准，对干部的政治站位、政治理论学习情况等内容进行考核。政治考核以定性考核为主。第二，对于业务能力考核，因其专业性较强且各主管领域差异性较大，建议由省级或市级主管部门单独制定考核标准，且应有足够的量化考核指标。

此外，考核指标设置中还应区别对待不同级别和岗位的干部。虽然同样是基层干部，但很显然，乡镇政府干部和基层派出所民警的工作要求是不同的，那么我们在设置考核指标时就应区别对待。

总而言之，完善干部指标考核体系，应当体现差异化要求，实施分级、分类、分岗位考核，增强指标的针对性和可操作性，调动和保护好各区域、各层级、各战线干部的积极性。［7］

2.建立科学的考核方法流程，促进科学识别担当作为的好干部

笔者认为，考核干部的目的在于识别担当作为的好干部。这就需要对干部的日常工作有充分、真实、客观、全面的了解和评判，这就需要用好平时考核这项制度。笔者建议，建立平时考核方法流程，全方位、多角度、近距离地了解基层干部日常的工作状态，即增加过程性考核在考核结果中所占的比重。另外，在原有年度考核的基础上，将平时考核结果与年终考核结果相结合，形成最终的干部年度考核结果。

3.强化考核结果运用，让基层干部有奔头

笔者认为，既然有考核，就应当有考核结果上的等次区别，避免出现“干与不干、干多干少、干好干坏都一样”的情况出现，考核时大家都是“称职”了之。笔者建议：第一，考核结果应在一定范围内公开，对于优秀的干部，应树立为一定范围内的典型，号召其他干部向其学习，发挥其榜样作用；第二，从制度上确定考核结果在干部选拔任用、奖励评优、培训进修中的优先性，尤其是应强化年度考核结果在干部选拔任用中所占的比重，让基层干部在事业上有奔头。

（二）健全干部容错纠错机制，让基层干部敢担当

习近平总书记做出“三个区分开来”的重要要求，③为健全干部容错纠错机制指明了方向，划出了底线。在改革发展中，鼓励先行先试，底线是知错即改，不明知故犯；鼓励探索性试验，底线是令行禁止，不我行我素；鼓励推动发展，底线是干净做事，不谋取私利。［8］所以这也为解决约束机制与容错纠错机制之间的关系给出了答案。

1.明确容错纠错的适用范围。当前，我国改革进入攻坚期，面临比以往更大的困难，出现了更多的新问题和新挑战。如何确保改革取得满意的成绩，干部是关键，保持干部积极性、挖掘对党忠诚、敢于担当、有创新思维的基层干部是基本路径。在容错纠错机制中，宽容的应该是这些干部为大胆改革所犯的错，缺乏经验的失误等错误，在健全机制时将这一范围予以细化，增强其可操作性。

2.明确容错纠错机制结果的运用。毋庸置疑，被认定为符合容错纠错机制免予问责的干部和被依法依规问责的干部应区别对待。笔者认为，应明确容错纠错机制认定结果的运用，并将其制度化。符合容错纠错条件的干部，免予问责后应在一定范围内予以公开，“为其正名”，消除不良影响；对因启动问责程序影响其考核、评优、提拔的，应予以补救。

注释：

①《公务员法》第35条：对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩.

《公务员法》第38条：定期考核的结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次.

②《公务员法》第36条：公务员的考核分为平时考核和定期考核。定期考核以平时考核为基础.

③2016年年初，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班的讲话中指出：“要把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。”