行政派出机关的法律地位

潘亚楠

河南检察职业学院，河南 新郑 451191

在现实中，各种行政派出机关以及形似的“行政派出机关”却在履行着实际的管理职能。但迄今为止尚未有法律对行政派出机关的法律地位、权源、具体职责以及其与设立机关的关系等做出明确规定。这种状况导致行政派出机关“职权界限不明、执法程序混沌”，有的行政派出机关大包大揽地“包打天下”，而相关政府和部门乘机推脱职责、不作为；有的行政派出机关碍于监管于法无据，便通过委托执法“借壳上市”；还有的行政派出机关假借“无权”而“无为”，消极怠慢。这既有悖于行政法治原则，也不利于充分地发挥其作用。探讨行政派出机关的法律地位，旨在正确认识与对待行政派出机关，引导其依法行政。

一、行政派出机关的内涵

（一）行政派出机关的概念

关于行政派出机关，有的认为是指“一级政府设立的派出组织，如行政公署、区公所和街道办事处”［1］；有的认为是指“依法设立的，由某级人民政府派出并代表该人民政府，以自己的名义独立行使行政权的机关”［2］。两种观点均是基于《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，将设立机关限于特定地方政府，且没有限定其设立程序。然而，这并不符合近年来的立法实践，也不利于实际的行政管理。首先，除了地方政府，一些部门系统内也设置有派出机关。其次，现代行政派出机关的设立应当更加强调自身设立程序的正当性与合法性，否则其资格地位与行为效力便会受到质疑。行政派出机关宜界定为特定行政机关经一定程序在特定行政区域设立的以其自身名义行使特定行政管理职能的行政机关。

（二）行政派出机关的特征

1.法定性

根据行政法治原则，行政派出机关之所以能够以其名义行使行政职权和做出行政行为，是因其经依法授权，并按法定程序设立。一是设立机关法定，即非经法律规定不得设立行政派出机关。二是设立形式法定，即行政派出机关设立的依据必须是法律、法规和规章以上的法律文件。三是设立程序法定，即设立行政派出机关须经特定机关依照特定程序审查批准，否则不得设立或者设立无效。四是职权范围法定，即行政派出机关的职权范围与界限必须依法明确限定与公示。

2.职权附属性

从权源上看，行政派出机关职权一般并非直接源于法律规定或者权力机关赋予，而是源于其设立机关的授权。从其与设立机关的关系看，它们不仅是领导与被领导的关系，而且设立机关的要求与指令是其必须落实的工作要求，与地方政府不同的是它相对缺乏自主性，在一定意义上是代表设立机关对特定区域的特定事项进行管理与监督。

3.资格独立性

资格独立性主要表现在两个方面：一是具有行政主体资格，能够以自己的名义独立行使行政职权。《行政复议法》第13条第2款规定，省、自治区政府依法设立的派出机关可以作为独立的行政复议机关审理以其所属的县级地方人民政府为被申请人的行政复议案件，并做出决定。二是能够对做出的具体行政行为承担相应法律后果，并在行政复议和行政诉讼中作为独立、适格的被申请人或者被告。《行政复议法》第15条第1款第1项规定：对县级以上地方政府的派出机关所做具体行政行为不服的，应当以其为被申请人依法提出行政复议申请。

设立主体特定性

根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，可以设立派出机关的行政机关是省（自治区）、县（自治县）以及市辖区（不设区的市）政府。此外，还有工商所、公安派出所、开发区管理机构等。

（三）行政派出机关的分类

1.按设立主体不同，分为政府派出机关与部门派出机关

政府派出机关是指法定地方政府依法设立的行政派出机关，主要包括：（1）省（自治区）政府设立的派出机关；（2）县（自治县）政府设立的区公所；（3）市辖区（不设区的市）政府设立的街道办事处；（4）地方各级政府经国务院或者省级政府批准设立的开发区管理机构。

需要说明的是：（1）依法可以设立派出机关的省级政府不包括直辖市政府，因为直辖市行政区域相对较小，并且直辖市政府直接下辖县、区政府，其行政管理更加直接和有效；（2）除了街道办事处，设立其他行政派出机关均须报经省级政府或者国务院批准；（3）设区的市级政府一般只能设立开发区管理机构作为其派出机关。

部门派出机关较少，法律实践中只有工商所、公安派出所等为数不多的几类，并且对于部门派出机关还存在一些争议。比如“一般来说，人民政府设立的下属机构为派出机关，而人民政府工作部门设立的下属机构则称为派出机构。”［3］区别派出机构与派出机关的关键特征绝不是其设立机关，而是被设立的派出单位是否具有独立的行政主体资格以及是否可以为其行政行为独立承担法律责任，不能以其设立单位部门为由而机械地否定其作为“机关”的属性。

2.按行政派出机关设立机关的行政级别不同，分为省级行政派出机关、市级行政派出机关和县级行政派出机关

只有法定的行政机关依照法律规定，遵循特定程序经审查、批准才可以依法设立派出机关，否则不得设立或者设立无效。根据我国法律规定，可以设立派出机关的行政机关是省、自治区人民政府，县、自治县人民政府及市辖区，不设区的市人民政府。省级行政派出机关包括省、自治区政府所设派出机关和省级部门所设派出机关。同理，市级和县级也是如此。一些地方省级政府也会设立开发区管理机构这类派出机关。

许多其他政府部门也设有派出单位，但这些派出单位有别于行政派出机关。因为，一则这些政府部门所设立的派出单位其职能只涉及某一项或者某一行政领域，相较于行政派出机关，其职能更加单一；二则其不具有独立的行政主体资格。故此，这些派出单位一般称为派出机构。界定行政派出机关的关键是看其是否具有对外行政主体资格、是否能够独立承担相应的法律责任。

二、现代行政派出机关的功能

（一）强化上级行政机关对基层行政机关和事务的监督、领导。迄今仍然保留设置的省、市政府派出机关多数地处偏远、辽阔之地，特殊的地理位置和环境不便于强化行政管理。所以，这些地方在很长一段时间内保留了行政公署。

（二）在强化领导与监督的前提下，倡导机构精简和高效。行政派出机关既不是一级政府，也不是独立的政府部门，其职责就是执行设立机关的命令与任务，是设立机关在特定地区的“代理人”。因此，行政派出机关原则上不应再下设职能机关，更不能将其所受托职权再次转托其他有关机关或组织，其设立和运行应当遵循精简与高效原则。然而从政府派出机关的历史沿革看，上述初衷常被突破，多数政府派出机关都设有十几、几十个职能机构。

（三）专司特定区域特定社会事务管理与服务。如1996年国家科委制定的《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》第6条规定：国家高新技术产业开发区所在省、市人民政府是当地开发区的领导机关。第8条规定：开发区管理委员会是开发区日常管理机构，其具体行使省级政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政等经济管理权限和行政管理权限，对开发区实行统一管理。可见，开发区管理机构实则是接受政府授权，统一对开发区特定社会事务进行管理和服务的派出机关。

三、行政派出机关的法律地位

（一）行政派出机关的执法资格

1.政府派出机关

在组织法层面，没有明确规定政府派出机关对外行使行政管理权，其职责多数属于内部或者程序性审查职责。但是，基于城市管理精细化和直接化发展趋势，街道办事处等在其他法律层面被授予了具体的行政执法权。比如《河南省人口与计划生育条例》第8条第2款规定：“乡（镇）人民政府和街道办事处负责本管辖区域内的人口与计划生育工作，贯彻落实人口与计划生育实施方案。”

2.开发区管理机构

经依法批准的开发区管理机构的执法主体资格的认定是个难题。最高人民法院制定的《行政诉讼法解释》虽然认可其诉讼主体地位，但关于其是否具有实质的执法主体资格却未给出明确的意见。当然，行政诉讼法及其司法解释不对此进行明确也是可以理解的，毕竟它们均属行政救济法，而非行政实体法或者程序法，更何况关于一类行政组织的法律地位、职责和资格等问题一般来说应当由宪法或者相关组织法来确定。

但是，从现行行政诉讼法及其解释，上述规定反向推理其立法本意，不难得出结论：经依法批准设立的开发区管理机构及其所属职能部门具有实际的行政执法主体资格。否则，这种被告资格在实际诉讼活动中即无意义。因为执法主体资格的缺失必然导致其执法行为的违法，从而导致相关执法行为被撤销或者确认违法，其相关管理行为再多也都是违法和无效的。因而，基于此的立法无非是为相关行为找了个替代被告，不利于行政管理与执法以及相关行政争议解决的法治化。实际上，既然客观上存在着开发区管理机构及其执法的现实，就不如在现实中以法律的方式和途径将其纳入法治监管的范围。即便是对于未经国务院、省级政府批准的开发区管理机构，法治化的处理方式也应当是按规定清理整顿或者上报批准，而非放任其游离于法治监督之外。

3.部门派出机关

政府部门根据专门的法律法规来设立派出机关以解决部门管理力量不足等相关问题，部门派出机关根据法律法规明确的具体职责而具有执法主体资格。如《公安机关办理行政案件程序规定》（公安部令第149号）第2条第2款规定：“本规定所称公安机关，是指县级以上公安机关、公安派出所、依法具有独立执法主体资格的公安机关业务部门以及出入境边防检查站。”再如《工商行政管理所条例》第6条规定了工商所7个方面的职责。

（二）行政诉讼资格

诉讼主体资格，就行政机关而言主要是指行政诉讼主体资格和民事诉讼主体资格。行政派出机关只要具有民事主体资格，一般即具有民事诉讼主体资格。故实践中的难题不在于此，而在于其行政诉讼主体资格的确定。《行政诉讼法》第2条第2款规定：“前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”据此，行政机关的定位是行政诉讼主体资格前提，而认定行政机关的主要依据是该行政组织是否依法具有独立的行政职权，即是否可以以其自身名义对外做出具体行政行为。而事实上，行政机关一般包括政府、政府部门、法律法规授权组织以及行政派出机关。故行政派出机关是行政机关的一种，其在原则上具备行政诉讼主体资格。

（三）行政复议主体资格

行政派出的行政复议主体资格问题包括其作为被申请人和行政复议机关的资格问题。根据《行政复议法》第15条第1、2项之规定，无论是政府派出机关或政府部门派出机关均依法可以作为行政复议被申请人。因此，行政派出机关是行政复议被申请人的适格主体。

但是行政派出机关可否作为行政复议机关呢？这个问题有必要与行政派出机关作以区分。因为行政复议是一种行政机关内部政府对部门、上级对下级的层级监督机制。行政机关之所以能够或者说有必要作为行政复议机关，是因为存在其下辖监督管理的行政机关，比如政府对其所属部门、政府部门对其下级部门等。但部门派出机关之下再无其所辖下级机关，故其不是法定行政复议机关。至于政府派出机关，则另当别论、具体分析。县级政府所设行政派出机关在行政机关序列属于最基层，无下辖的独立机关，故其不是法定行政复议机关。省级政府所设行政派出机关，行政复议法既未明确其可以作为行政复议机关，同时也未禁止。从机构设置实际和行政层级监督的必要性上讲，理应准予省级政府派出机构承担行政复议机关职责。而开发区管委会在机构设置和管理实际上与行政公署类似，也有必要完善立法，确立其行政复议机关地位。

综上论述，行政派出机关经依法授权获取特定行政职权，遂具备行政执法主体资格。根据权责一致的法律原则，因其行政行为而导致的行政争议与责任，理应由其作为独立的主体参与到相关诉讼和行政复议程序中，并依法承担有关责任；同时，其可以对于其所属下级行政机关行使行政复议监督权。根据行政法治原则，应当尽快在立法上明确行政派出机关的设立程序、职权范围和责任地位；司法上应当承认其诉讼主体资格，避免行政管理中其“有责无权”或者“失责乱为”；政府内部应当真正地把行政派出机关纳入法治政府建设范围，强化对其的监督，促其依法行政。