新时代乡村治理体系构建与实现路径研究

徐世雨 范新嵋 张莉

摘要：实施乡村振兴战略，有效的乡村治理体系是重要保障。新时代乡村发展呈现出新的特点，应构建符合时代特点的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。其中，自治为核心，是治理体系的主要形式与载体;法治为保障，是治理体系的重要依据和手段;德治为支撑，是治理体系的重要基础和引领。三者有机结合、相互联系、相互作用，共同构成了乡村治理的有机整体，最终实现乡村社会的善治目标。

关键词：自治;法治;德治;乡村治理

一、理论阐释：乡村治理体系构建逻辑

乡村是多元需求与利益偏好不同的个体汇聚成的社会共同体，通过解决诸多现实问题，才能维持乡村秩序的和谐与稳定，此过程也就是“治理”。关于治理的内涵，许多机构和学者给予不同的阐释。全球治理协会认为：治理是指公民个人与组织机构或者是政府组织与私人协同治理相关事务的总和。世界经济合作与发展组织把治理界定为运用政治权威管控公共资源，以实现促进经济和社会发展的过程。俞可平指出：治理是指公共组织在一个既定范围内运用公共权力维持公共秩序、满足公众需要的过程。上述阐释涵括了治理的三个主要特征，即自我调节的协作方式，多元化的行动者，互助合作的伙伴关系。

“乡村治理”的内涵与治理理论密切相关。实际上，乡村治理是治理理论在乡村的具体实践和运用。徐勇认为，乡村治理就是通过解决乡村面临的各种矛盾和问题，实现乡村社会和谐发展和稳定。党国英提出，乡村治理就是乡村社會处理各种公共事务的传统和制度，是以基层乡村政府为基础的国家机构和其他权威机构为乡村社会提供各种公共物品和服务的活动。贺雪峰指出，乡村治理就是指采取何种方法对中国的乡村社会进行管理，或中国的乡村社会如何进行自我管理，从而实现乡村社会的和谐发展。简言之，乡村治理就是农村社会在不同历史阶段实现乡村和谐、稳定、有序发展的一种方式。

二、实践模式：我国乡村治理实践探索

随着我国农村经济社会的发展，乡村治理实践水平也得到极大提升，形成了乡村治理的“一般模式”、“发展模式”和“创新模式”。“一般模式”是指基于国家相关法律和政策规定而形成的一种乡村治理模式。“一般模式”又可以分为以下三种：一是“主导”模式，即由村党组织或村民委员会其中一方主导着乡村治理格局，另一方则处于完全被动的局面。二是“主辅”模式。即由村民委员会或村党组织主导乡村治理进程，另一方则在主导方的领导下配合做好相关工作。三是“各自为政”模式，即村党组织和村民自治组织在乡村治理中各自为政，形成了相互争权、相互对抗的局面。

乡村治理的“发展模式”与乡村社会的发展息息相关，随着民主化进程的加快，新兴社会组织在乡村治理中发挥着不可替代的作用，与村党组织和村民委员会共同构成了乡村治理的主体。根据各个主体之间的关系，乡村治理的“发展模式”可分为两种：一是“合作协商”模式。这种模式与村庄的经济组织或临时性和事务性组织的崛起有关，前者形成乡村的经济管理体系，后者形成乡村的社会管理体系，两者在经济和社会领域合理分工，并逐渐形成良好的协商、合作关系。二是“多元自主”模式。这种模式与“合作协商”模式相对立，意味着乡村治理主体的多元化，同时各个主体之间独立性较强，没有形成良好的协调机制。

乡村治理的“创新模式”改变了原有的乡村治理实践，建立起了新的乡村治理格局。乡村治理的“创新模式”主要有三种：一是“下沉”模式，即根据农村社会的实际发展需要，将治理层次不断向下延伸，从而实现更低层次、更小范围的自治。二是“重组”模式，其典型为村庄合并。合并后的村庄一般整合了多个治理体系和治理单元，治理范围比原来更大、更广。三是“整合”模式，即在经济发达地区，一些地方政府打破原有乡村治理格局，整合治理资源、提高治理绩效，强化区域、资源、人口与组织之间的联系，创新乡村治理模式。

三、路径构建：构建自治、法治、德治相结合的乡村治理体系

习近平总书记在十九大报告中提出：建立健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。这是新时代党中央在总结基层探索工作基础上对乡村治理工作的新部署。构建以自治为基础、以法治为保障、以德治为支撑的现代化乡村治理体系，是打造共建共治共享的社会治理格局必不可少的组成部分。

（一）自治是构建乡村治理体系的核心

1. 提高村民自治意识，健全村民自治制度。村民自治意识高低决定其实现程度。应注重培养村民的自治意识和治理能力。村民只有具备了浓厚的自治意识，才能积极参与乡村治理，充分发挥其积极性和主动性，提升乡村治理绩效。村民自治制度是中国特色社会主义政治制度的重要组成部分，在民主选举层面上要严格规范投票制度，将选举权落到实处;在民主决策过程中，要充分保障村民在乡村社会生活事务治理中的决策权;要严格落实村务公开制度，确保村民广泛参与民主管理过程;动员村民对乡村社会生活事务进行监督，确保监督权的落实。

2. 扩展村民自治路径，推进村民自治进程。首先，合理运用互联网技术，创新村民自治路径。第一，开发农村网站和微信运营平台。及时发布国家的一些重大政策、方针，尤其是要侧重涉及“三农”问题的;村民可以在后台及时留言，发表意见和看法。同时热心回答村民的各种疑问。第二，充分发挥微信等新媒体作用，动员村民积极参与乡村治理。可以通过这些平台及时与村民沟通交流，确保农村外出人口参与乡村治理，有助于扩大民主参与，实现公共决策的科学化和民主化。

3. 发展村民自治组织，搭建乡村治理平台。首先，要不断发展和完善各类自治组织，比如经济、文化和社会自治组织。其次，村民自治组织按职能还可以划分为信息收集、参谋、决策、执行、监督等小组，在乡村治理过程中彼此分工，充分发挥各自职能，同时又相互协作，推进乡村社会有序发展，实现乡村治理目标。

4. 完善民主协商制度，夯实村民自治基础。健全村民协商制度，扩展村民参与民主协商的方式方法，切实保障村民对村级集体事务的知情权、参与权和监督权，真正实现村民当家做主。依托村民会议、村民代表会议等载体，通过议事会、理事会、民情恳谈会、社区治理委员会、决策听证、民主评议等协商形式，广泛开展民主协商活动，逐步实现协商活动的经常化、规范化和制度化。拓宽村民与基层政府和各类社会组织等主体的协商议事途径，不断完善村民利益表达、权益保障和协调沟通机制。

（二）法治是构建乡村治理体系的保障

1. 切实推进乡村立法，完善配套法律法规体系。要加大涉农立法力度，提高立法质量，不断完善乡村法律体系建设。国家立法机关要从农村发展需要和发展实际出发不断加强和完善有关农村、农民、农业的法律法规，加大涉农立法、修法力度，以有效保护农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权等合法权益。微观层面上，要结合村庄实际、村规民约和乡风民俗，认真研究制定符合本村的“小法律”，使村规民约“法治”化。相关部门应在基层党组织领导下，按照依法、简洁、易行的原则，指导帮助乡村依法制定和修订《村民自治章程》和《村规民约》。

2. 深化开展法治宣传教育，提高村民法治观念。首先，要加强农村的普法教育工作。要创新普法教育形式，加大普法力度，用通俗易懂的语言和群众喜闻乐见的方式宣传法律知识，培养村民懂法、尊法、用法和守法意识，使法治观念深入民心。其次，建设一批真正懂法、守法、尊法、用法的专业队伍。要加强农村司法所、法律服务所、农民调节纠纷所等法制组织建设，推进法律援助进村、法律顾问进村，为村民提供各种法律咨询服务。再次，提高法治宣传质量。法律宣传要有侧重点，在众多国家法律法规中，要学会分门别类地开展法治宣传教育。

3. 不断强化乡村法治工作，打造乡村法治大环境。首先，要大力推进乡村基层政府依法行政，培养村民信法守法观念。广大村干部要带头遵法、守法、依法办事，做到公开、公平、公正，使村民能够充分感受到法律正义和法治精神。其次，要努力实现 “村两委”依法规范进行村民自治。乡镇党委政府要加大措施，提高 “村两委”成员的法治意识观念，促使他们运用“法治“方式管理村级事务，并自觉接受村民监督。再次，实行权责清单制度，让权力在阳光下运行。

（三）德治是构建乡村治理体系的支撑

1. 加大德治教育宣传力度，开展各种道德评议活动。首先，深入开展各种德治宣传教育工作，培养村民的德治意识。乡镇政府要紧紧围绕社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德，在农村开设各种专题教育课堂。其次，积极开展道德评议活动。在农村，可以通过广泛开展以“德品文化”为主题和内容的评选表彰活动，利用道德评价约束村民行为、褒扬身边典型，形成良好的社会道德风尚。

2. 弘扬中华优秀传统美德，培植社会主义核心价值观。一方面，进入新时代，我们要弘扬和传承中华优秀传统文化，继承并创造性转化爱国、勤俭、节约、忠孝等中华优秀传统美德，让村民在接受中华优秀传统美德中实现心灵净化;另一方面，应继续培育和弘扬社会主义核心价值观，把社会主义核心价值观融入乡村发展的方方面面，并逐渐转化为人们的情感认同和行为习惯;把社会主义核心价值观作为乡村道德建设的灵魂，使中华优秀传统美德和社会主义核心价值观在乡村治理中发挥引领、规范和约束作用，用潜移默化的方式提升村民的道德修养与境界，为乡村德治赢得情感支持和社会认同。

3. 重塑乡村文化认同，夯实乡村德治基础。首先，创新乡村文化内涵。应结合新时代发展需要，培育具有时代特点和地域特色的乡村民俗文化，反对各种封建、迷信和乡村陋习，形成积极向上、开放包容、乐于进取的乡风民风。其次，加大乡村文化认同。积极发掘新乡贤文化、地域文化、名人典故等乡村文化底蕴，开展有当地民俗特色的文化活动，村民形成强烈的乡村文化认同。再次，丰富村民业余文化生活。经常在农村开展各种村民文体活动，并鼓励村民积极参与其中。同时，建设各种基础公共设施，以不断增进乡村凝聚力、丰富村民的精神文化生活。此外，我们要不断传承具有乡村特色的农耕文明、家乡方言、风俗习惯等乡村文化精华，以增强村民对乡村文化的荣誉感、归属感和责任感。

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*基金项目：德州学院乡村振兴战略专题调研课题。

（作者单位：徐世雨，德州学院历史与社会管理学院;范新嵋，东北财经大学公共管理学院;张莉，陵城区职业中等专业学校）