基层治理视阈下对习俗和村规民约的分析与思考

摘   要：党的十九大重申解决好“三农”问题始终是全党工作的重中之重。党的十九届四中全会立足推进国家治理体系和治理能力现代化，再次提出“中国之治”的总体要求。通过对西部Q村在新习俗培育方面的做法和西部某市19个乡镇15个涉农社区开展村规民约的专项调查发现，习俗和村规民约是衔接“习俗之治”与“法律之治”的有效过渡机制，也是弥补“法律之治”在基层不足。实现大战略需要找准小切口，基层治理体系和治理能力现代化的提升需要找准切合实际的实践载体。

关键词：习俗;村规民约;乡村振兴;基层治理体系;治理能力

中图分类号：D422         文献标识码：A         doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2020.06.014

文章编号：1009-6922（2020）06-71-06

实现基层治理体系和治理能力现代化是推进国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。党的十九届四中全会从制度优化、治理效能提升等角度对基层治理体系和治理能力现代化提出了新要求，强调要“构建基层社会治理新格局”。习俗和村规民约，不仅是乡村振兴战略语系中“乡风文明”的重要组成部分，更是新时代推进社会主义新农村建设、实現乡村振兴战略、完善基层治理体系、实现基层治理能力现代化的有力抓手和必然选择。

一、理论边界：习俗的概念和村规民约历史嬗变的阶段性梳理

习俗和村规民约是存在于中国历史发展历程中的一种社会文化现象。中国传统典籍对“习”字解释为“常也”，即“经常、惯常”。《说文解字》关于“俗”字的注解为“习也”，即“传习”之义，与“习”同义。综上，习俗是指在一定范围、一定时间、一定区域内，某种经常性、惯常性的生活方式。村规民约相比习俗而言，不仅更加具体，而且包含“社会教化导向”之义，是治理社会、规范行为的有效手段，是基层治理的一种形式载体。在中国历史中，时代背景不同，村规民约的内涵、外延及功能也不同。我国历史上第一部成文的村规民约是蓝田县（现西安境内）的《吕氏乡约》。而今，村规民约是指在以村为单位的地域范围内具有一定地缘关系的村民对特定事项达成的共建共信共守规则，亦可解释为村民根据国家有关法律、法规和方针、政策，为维护本村社会秩序、公共道德、村风民俗等制定的约束规范村民行为的一种规章制度。

（一）习俗的概念及研究状况

1.理论渊源与基本特征。从学界来看，对习俗的学理分析基本集中在人类学、法学、社会学等三大重要学科领域。基于人类学领域的研究，代表著作为W.G.萨姆纳的《民俗论》;基于法学领域的研究，代表著作为鲁道夫·冯·耶林的《法律的目的》;基于社会学领域的研究，代表著作为斐迪南·滕尼斯的《共同体与社会》。需要明确的是由于研究视角不同，其概念的内涵与外延界定势必有所差别，基于基层治理体系和治理能力的视角，习俗的概念更倾向于社会学领域的阐述。马克斯·韦伯作为“组织理论之父”、古典社会学理论和公共行政学最重要的创始人之一，在其经典著作《经济与社会》中认为：“我们应把习俗定义为一种典型的一致性行动，这种行动之所以被不断重复，是因为人们出于不假思索的模仿而习惯了它。它是一种不经由任何人在任何意义上‘要求个人遵从之而驻存的一种集体行动的方式。”[1]根据韦伯的定义，不难看出习俗具有如下三个基本特征：其一，习俗源自个人习惯，具有自发性;其二，习俗是众多个人习惯相似点的集合，具有约定性;其三，习俗是典型的一致性行动，具有强制性。

2.研究成果与研究主题。从2000年至2019年公开研究的统计情况来看，有关“习俗”的公开研究成果数量为18399篇，有关“村规民约”的公开研究成果数量为556篇，其中研究数量集中在2013年（1452篇）和2019年（74篇），其占比分别为18.4%和13.3%;其原因分别为党的十九大和党的十九届四中全会的召开，学界基于乡村振兴战略和基层治理进行了广泛而卓有成效的研究。从研究侧重点来看，有关“习俗”和“村规民约”的论述多次出现在习近平同志关于精神文明建设、脱贫攻坚、乡村振兴等诸多领域的讲话精神中，其中“村规民约”的研究主题内容主要分布在乡村治理、村民自治、乡风文明等领域;“习俗”的研究主题内容主要分布在婚丧嫁娶、节庆祭祀、地方文化、民族宗教、其他共五大领域，占比分别为12.93%、22.16%、28.23%、21.11%、15.57%。需要说明的是经统计占比28.23%的地方文化类习俗主题研究中涉及婚丧嫁娶类的细分占比为72.97%，不难发现社会学范畴的习俗研究状态相对稳定，而且婚丧嫁娶类为重点研究主题。

（二）村规民约历史嬗变的梳理

1.初始阶段：北宋至1948年。中国传统封建社会权力高度集中，“皇权不下乡”的制度体系造就了中国传统乡土社会的礼治秩序格局。俗语有“无规定从约定”，村级组织是以法律体系为代表的“规定”和以村规民约为代表的“约定”双重治理的基层自治组织。“皇权不下乡”的集权制度使得“国家意志”难以对乡村实现有效控制，造成了“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”[2]的传统乡土社会礼治治理格局。文献记载，北宋陕西蓝田《吕氏乡约》第一次初步勾勒出村规民约“德业相劝、过失相规、礼俗相交、患难相恤”[3]91的轮廓。

2.孱弱阶段：1949年至1982年。中华人民共和国成立后，国家机构顺势延伸至基层，试图实现对乡村社会的管理和控制[4]48。随着国家经济社会的发展，彼时的国家机构力图实现对乡村社会的直接管理，此时任何自治机制（含机构）不复存在。村规民约之于治理体系和治理能力显得相当孱弱，尤其是1958年至1982年，在以国家-人民公社-生产大队-生产小队为结构特征的人民公社制度运行期间，以强调自治教化为主的村规民约并不符合以阶级斗争为纲的国家意志及其意识形态要求，连同其他“任何可能制衡大共同体的自治机制都不存在”[5]。

3.发展阶段：1983年至2012年。党的十一届三中全会后，随着村民委员会法律地位的确立及家庭联产承包责任制的逐步落实，乡村社会逐步进入自治阶段，村规民约等“范本”大量出现。1983年中共中央、国务院发出《关于实行政社分开、建立乡政府的通知》，加之“八二宪法”以国法的形式确立了村民委员会的法律地位，1993年“实行家庭联产承包为主的责任制”被写入《中华人民共和国宪法修正案》。这一时段的村规民约逐步摆脱政府行政权力的直接控制，进入村民自治阶段[6]75的春天。但农业税的取消，加之城镇化、市场化的快速发展导致村规民约和家法族规趋于解体[7]151。再到1997年党的十五大正式提出“依法治国”的基本方略，村规民约才在这一基本方略推进下取得了一定发展，这一期间以保障社会稳定为主要内容的各类村规民约“范本”大量出现。

4.转型阶段：2013年至今。党的十八大以来，随着国家治理体系和治理能力现代化建设的不断推进，村规民约在健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系的目标要求中发挥着越来越重要的作用。基于国家治理体系和治理能力现代化、全面依法治国、实施乡村振兴等重大战略的要求，村规民约连同法治、市场、城镇化等诸多元素一并进入转型期，早先以“稳定压倒一切”为单一追求的各类规则与新时代多元化需求显得格格不入，难以维系。在新时代健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系目标的要求下，村规民约在缺少强大集体经济组织的现实背景下，加之规则丛生且利益多元，显然要实现基层治理体系和治理能力现代化的目标愿景并非易事。

二、实践探析：习俗和村规民约的基层做法与问题现状

从习俗和村规民约入手提升基层治理体系和治理能力现代化的实践日益增多，比如：湖南省株洲市天元区雷打石镇、重庆市城口县修齐镇等以婚丧嫁娶从简、人情往来定上线为切入口修订完善村规民约。课题组聚焦西部Q村在新习俗培育方面的做法和西部某市19个乡镇15个涉农社区开展村规民约的专项调查，发现习俗和村规民约是衔接“习俗之治”与“法律之治”的有效过渡机制，也是弥补“法律之治”在基层不足，推进“习俗之治”在基层治理发挥实效的保障。

（一）乡村新习俗培育过程中的做法与问题——以西部Q村为例

1.注重变化性，为培育新习俗寻求发展动力。Q村距市区20公里，幅员面积3.5平方公里，下辖7个村民小组，共277户838人，逐步形成了坚持先进引领、坚持問题导向、坚持群众主体、坚持因地制宜为原则的乡村新习俗培育格局。作为典型的涉农社区，Q村以农业产业为主要生产方式、以集中居住为主要生活方式，由散居到聚居的变化带来农民传统散居习惯和集中居住管理的矛盾、传统小农经济模式与现代农业规模化生产不适应的矛盾、单一庸俗娱乐方式与多元高雅文化培育的矛盾，这三大主要矛盾使得传统自上而下行政推动的“一元型”管理模式难以为继。要唤醒沉睡已久的多元主体参与治理的动力，显然需要有别于以往行政权力的单一撬动，于是“多元型”“协同型”“多中心型”等治理模式显得异常重要。因为“过于规整的行政权力在乡村治理中欠缺及时的回应能力”[3]95，所以需要进行必要的角色重塑，这就使得新习俗的培育成为可能。Q村积极适应新形势带来的新变化，通过“1+2+5”延伸组织触角，实现一手抓聚居后产业发展的问题，一手抓聚居后生活居住的问题。其中“1”是升级棋盘社区党支部为党总支，“2”是新设越宇猕猴桃种植农民专业合作社和社区物业服务2个党支部，“5”是组建志愿者服务、社区综合管理、文化活动、生产、营销5个党小组。

2.注重问题性，为推进新习俗寻求群众认同。课题组回收的调研问卷显示：55%的群众认为其所在村的主要问题集中在产业发展难，其原因认为“矛盾纠纷多、乡风民俗差”的占比为36.36%，实践中解决“有事没事打麻将，隔三差五办酒碗”的问题是Q村新习俗培育的重要内容。集中居住后“一缺三”的现象在最短的时间和物理距离下变得容易召集，但群众住进新房后却依然以传统而庸俗的方式开展文化生活。同时“百日宴”“乔迁宴”“生日宴”“寿宴”“生病出院宴”“娶妻嫁女宴”“离世宴”等大办群宴的现象越来越严重，然而上述现象社区居民既人人吐槽却又人人参与。Q村以组建社区文艺社和群宴改革为突破口进行新习俗培育，解决文化方式单一且庸俗、群宴名目众多且攀比的问题，在延伸党组织触角的基础上出台群宴服务队章程和文艺社章程，同时通过发挥党员先锋模范作用组建群宴服务队和文艺社两支队伍，其中群宴服务队15人（其中党员3人）、文艺社26人（其中党员8人）。

3.注重程序性，为执行新习俗寻求标准依据。作为“一种典型的一致性行动”的习俗并非一成不变，但并非所有变化最终都会达成“一致性行动”，其过程可以简单地理解为从旧习俗到新习俗的转化。Q村将婚丧嫁娶作为习俗发挥作用的重要领域，通过党员代表大会、村民议事会及村民大会等程序，改变名目众多、铺张浪费、礼金攀比等旧习俗，最终形成以“群宴事由”“举办程序”“宴席标准”“随礼标准”“宴席顿数”“收费标准”6条群宴改革措施为主要内容的新习俗。这不仅在基层治理中发挥了积极作用，而且对改善民风进而实现乡村振兴发挥了撬动作用。然而需要说明的是，通过村规民约将新习俗的培育程序化和内容化并不代表村规民约之于新习俗的培育已经一劳永逸了，因为还要不断探索如何合理划分双方边界以及如何更好地通过良性互动实现共赢的治理目标。

（二）对村规民约现状调研中的做法与问题——基于西部某市19个乡镇15个涉农社区的调查分析

1.停于“起始”，疏于完善。“三农”问题是全党工作的重中之重，这已经成为共识。然而面对新时代我国社会主要矛盾的新变化，实现认知共识到成果共享还需要嵌入与之接轨的新旧操作路径的转换。作为全国最早的村民自治组织，广西宜山、罗城两县于1980年左右建立村民委员会，并通过村规民约实行村民自治。课题组问卷调查显示，58.97%的村规民约实施时间为2012年以前，且认为“现行村规民约没必要修改完善”的占比达到53.85%。不难看出作为村民自治重要载体和成果的村规民约并未与新时代同步。广大群众和基层干部对村规民约、乡村振兴、推进基层治理体系和治理能力现代化等彼此之间的关系存在“春江水暖鸭不知”的尴尬现象。

2.静于“上墙”，少于发挥。2017年国务院新闻办公室公开报道显示，全国98%的村制定了村规民约或村民自治章程。课题组调查问卷选项“您所在村有无村规民约”所得数据显示“有”的占比為100%，同时94.87%的受访者认为“乡村发展需要村规民约”。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行;有了法律不能有效实施，那再多法律也是一纸空文，依法治国就会成为一句空话。”[5]现实中村民却对作为自治“大法”的村规民约或自治章程显得生分，其主要原因在于村规民约虽或多或少涉及村域发展的主要问题但实质上却没有解决这些主要问题，加之新旧习俗和多元价值观杂糅，使得以村规民约为主要载体的外在性规范在不同程度上遭到了解构。

3.流于“形式”，难以运用。“这是一个公共规则解体的时代，也是一个规则自我阐释的时代。”[6]76村集体经济的薄弱、基层干部的匮乏、行政命令式的趋向等不同程度制约了村规民约作用的发挥和价值的实现，加之大量村规民约在规范性、民主性、时代性和执行性上均不同程度存在问题[7]150-151，进而严重制约基层治理和乡村振兴的实现。面向19个乡镇（街道）的干部群众（包括基层领导干部、一般党员、普通群众、人大代表、政协委员）开展的问卷调查显示，“形式主义依然严重”占比高达77%，直接表现在多数村规民约条款存在直接照搬、不切实际，或原则性强、执行性差等问题。其源头在于村规民约形成过程缺乏合法性。问卷问题“您所在村的村规民约怎样形成的”，结果显示“议事会表决通过”的占比为41.03%、“村民大会表决通过”的占比为53.85%、“村民会议表决通过”的占比为5.12%。然而《村民委员会组织法》规定村民自治章程和村规民约的制定和修改主体是村民会议。

三、经验启示：以习俗和村规民约助力基层治理体系和治理能力提升的思考与建议

分析西部Q村在新习俗培育和西部某市村规民约的调查问卷后不难发现，实现大战略需要找准小切口，基层治理体系和治理能力现代化的提升需要找准切合实际的实践载体。

（一）以小切口、认可度、重自治实现乡村新习俗培育的动力源泉、群众拥护、多维触角

1.以“小切口”撬动乡村新习俗培育的动力源泉。在全面建成小康社会、乡村振兴、基层治理体系和治理能力现代化等实践领域出现了指标化和体系化的实践尝试，学界也对这种因子分析进行了跟踪和研究。认为“小康社会的主要目标与内涵是可以量化与测定的，测度全面建成小康社会的进程，需要建立科学的指标体系”[8]。我们认为推进基层治理体系和治理能力现代化需要以小切口破解战略发展的大难题。乡村文化振兴既是乡村振兴的路径也是目标，而乡村振兴“大目标”的实现需要乡村文化振兴的“小切口”，新习俗培育亦是如此。Q村以文艺社和群宴改革为突破口形成新习俗的过程中也培育了文明乡风、良好家风、淳朴民风，改善了农民精神风貌。同时针对主打产业——猕猴桃的发展，制定了符合食品安全和市场需求的合作社章程。以10户为一个单位签订联保质量责任书，不分亲疏、不分长幼，一律按照合作社技术指导标准进行种植，形成以合作社为主体的“采摘+储运+营销”模式，最终撬动产业“富”起来。

2.以“认可度”获得乡村新习俗运行的群众拥护。中国的乡土社会呈现为一种“差序格局”，乡土社会有着其特定的秩序，这种秩序就是乡村文化的核心[9]，新习俗的确立势必调整或重塑这种“差序格局”。在遵循“三治结合”的原则下，培育的乡村新习俗是否是“花架子”，群众认同支持与否是关键的检验要素。Q村2009年落成，2014年正式实施群宴改革，实现群宴由年平均100场、户均礼金400元/场、70—80桌/场、3天/事由到现在年平均20—30场、户均礼金100元/场、30桌/场、2顿/事由的转变，有效破除了人情攀比、铺张浪费的陋习，得到了村民的一致拥护和自觉遵守。但课题组调研显示，仍有41.3%的群众认为其所在村的村规民约不涉及或涉及但基本没有解决主要问题。这种“墙上”规则不仅导致群众在村规民约的“空白”地带习惯性选择通过宗族、暴力、上访等手段解决问题，而且也使得激发群众参与制定、自觉践行公共规则的美好愿景变得更加任重道远。

3.以“重自治”搭建乡村新习俗发展的多维触角。重新认识乡村价值并遵循乡村自身发展规律是实现乡村振兴的前提，而“自治”更是乡村建设的核心。通过自治程序培育新习俗，同时通过培育新习俗激发自治功能，进而达到有效治理，这是实现全面建成小康社会和乡村振兴目标的基础。作为涉农社区的Q村，除在群宴改革、文艺社组建等方面培育新习俗外，还通过“入住公约”的植入。选举成立物业服务管理中心，其岗位设置、岗位职数、岗位工资及岗位人员的产生办法由居民自治决定，同时经户代表表决，每年向每个居民收取40元物业管理费，通过物业服务互评，每月公示挂星，按每星5元、3元、1元等不同标准进行奖励。细微激励源于乡村人情社会的现实，公开互评旨在发动群众参与，其结果不仅形成了新风尚，而且还进一步激发了群众参与基层自治的热情。

（二）以立约、践约、慎约赋予新时代村规民约以新内涵、新作用、新定位

1.“立约”，赋予“村规”新内涵。约，应具有“合意”性。村规民约理应为合约，要实现合约需要明确立约主体，一方面包括村民会议的组成人员，即本村十八周岁以上的村民;另一方面包括基层政府及村级自治组织。单一迎合基层政府的“干预意图”或村级组织的“理所应当”均会导致村规民约难以成型，然而相对弱小的村级自治组织面对强大的基层政府在形成合意中的主导权必然需要外力保障，进而限制基层政府过分干预。《中华人民共和国村民委员会组织法》将其定位为“备案”，即由村民会议制定和修改村民自治章程和村规民约，报乡、民族乡、镇的人民政府备案，其备案的主要内容应为指导、审查和监督。具体到乡村振兴战略视阈下，“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求为我们完善村规民约提供了方向。我们认为一方面要继承传统村规民约的土办法，另一方面要吸纳外来优秀村规民约的新做法，同时更应当与时俱进地补充有助于实现新时代尤其是有助于实现全面建成小康社会、乡村振兴、基层治理体系和治理能力现代化等目标的新规则。

2.“践约”，发挥“村规”新作用。群众参与并自觉践行村规民约的自治过程是实现乡村振兴和提升基层治理能力的基础。要实现群众参与并自觉践行村规民约，经由合约主体实现内容合意的前提下，89.74%的群众认为村规民约有必要设置惩罚性条款。诚然这种惩罚性条款的设定并不具有法定约束力，但“因其在治理方面的实用性与有效性而具有一定的合理性和可操作性”[4]50，我们认为要以突出问题为导向、以解决问题为根本才能换取群众对村规民约的一致性遵守;否则，只是一种静于“上墙”式规则，不仅徒有其表，同时也加剧了规则遵守方对规则制定方的不信任，毕竟“法律的生命在于执行”，村规民约亦是如此。

3.“慎约”，避免“村规”万能论。不可否认，村规民约的存在既有其历史传承又有其现实需要，尤其在提升基层治理体系和治理能力现代化背景下，正视村规民约的当代价值对于实现全面建成小康社会、乡村振兴、提升基层治理体系和治理能力现代化等至关重要，然而乡村振兴不代表振兴主体仅为乡村，村规民约并非是实现基层善治和乡村振兴的绝对万能工具。要实现村民自治和政府管理之间更为良性的互动关系，“国家与社会在努力促成各自意志最大程度实现的同时，也都要不断探索如何合理划分双方边界以及如何更好地通过良性互动实现共赢的治理目标”[4]49。调查问卷显示，村民对村规民约在乡风民俗、矛盾调解、产业发展、其他共四个方面发挥作用的期许的占比分别为36.21%、29.31%、24.14%、10.34%。但从现实来看，其对民风民俗和矛盾调解的一般功能远胜于产业发展的期许功能，将这种期许功能过多地附加到村规民约不仅会导致“双方边界”划分的改变，加重基层自治的负担，而且还会降低村规民约的权威。

参考文献：

[1]马克思·韦伯.经济与社会[M].北京：人民出版社，2010：315.

[2]秦晖.传统十论：本土社会的制度文化与其变革[M].上海：复旦大学出版社，2003：3.

[3]辛璟怡，于水.主体多元、权力交织与乡村适应性治理[J].求实，2020（02）：90-99，112.

[4]王国勤，汪雪芬.村规民约的权威塑造[J].江苏大学学报（社会科学版），2016（02）：47-53.

[5]郑青.法律的生命在于实施[N].学习时报，2018-06-20（04）.

[6]张良.乡村公共规则的解体与重建[J].浙江社会科学，2016（06）：74-79，157-158.

[7]谢秋红.乡村治理视閾下村规民约的完善路径[J].探索，2014（05）：149-152.

[8]韩然然.全面建成小康社会指标测度与梯度差异研究——基于全国29个省市的数据分析[J].赤峰学院学报（自然科学版），2017（05）：98-99.

[9]刘国华.乡村振兴的关键是文化振兴：新时代乡村治理思考[J].甘肃农业，2018（02）：17-20.

责任编辑：康   璇