内蒙古绿色矿山建设环境影响评价公众参与问题研究

刘晓豹

（内蒙古农业大学人文社会科学学院，内蒙古呼和浩特010018）

1 问题的提出

环境影响评价集中体现了预防原则，这一制度通过分析、预测、评估建设或者规划项目可能产生的环境影响，进而提出如何预防、避免不良影响的措施，同时提出替代措施。[1]根据《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环评法》）及《建设项目环境影响评价分类管理名录》（生态环境部令〔2018〕第1号）之规定，矿山企业在矿产资源开采前均应当编制环境影响评价报告书（以下简称环评报告）。本文以内蒙古自治区绿色矿山建设中环境影响评价的展开为视角，其原因在于，首先，内蒙古自治区煤炭资源丰富，在煤炭资源开采过程中，矿山企业应当充分履行环境影响评价义务。根据绿色矿山建设中社区和谐的要求，应当重视公众参与，这是环境民主的重要体现。其次，内蒙古自治区作为少数民族地区，环境利用行为应当将民族因素考虑其中，如在草原牧区进行矿产资源开采过程中，环境影响评价应当考虑少数民族对于草原保护的习惯。再次，环境影响评价作为一种预防性措施，公众参与将如何影响环境影响评价的实施，是否可以实现环境保护的初衷。因此本文从内蒙古自治区的实际出发，分析绿色矿山建设过程中环境影响评价如何切实实现公众参与。

2 绿色矿山建设环境影响评价公众参与的必要性

《环评法》第5条之规定，鼓励公众通过适当的方式参与环评，第11条要求编制环评报告的过程中，对于涉及公众环境权益的规划，应当举行论证会、听证会，听取相关人群对于环评报告草案的意见。这一条文的内容规定了环评报告编制过程中的公众参与。为了进一步落实环评过程中的公众参与，2018年生态环境部发布了《环境影响评价公众参与办法》（以下简称《办法》），该办法详尽的规定了环评过程中公众参与的要求。下文将对环境影响评价公众参与的必要性进行分析，但所做的分析并不仅仅是针对于内蒙古自治区而展开，对于任何建设项目或规划，都应当保障公众参与。

首先，公众参与是环境民主的必然要求。环境民主赋予了社会公众在环境管理及相关事务中有参与和决策的资格，由此可以实现依靠群众保护环境。[2]我国作为人民民主专政的社会主义国家，人民作为国家的主人，在环境保护领域内，亦应实现民主，公众参与使得公众可以通过一定的方式表达其对于建设项目对于环境可能产生影响的诉求，事先防范，降低由于缺少事先沟通引发社区不和谐的可能。

其次，公众参与是环境法治的有力保障。公众参与促使建设单位积极履行环评义务的外在约束，根据《办法》的规定，建设单位应当在编制环评报告后7个工作日内公开相关信息，征求公众意见不得少于10个工作日。这些规定通过设定具体的时限，要求建设单位在规定的时间内，公开环评报告等相关材料，充分保障公众的知情权，保证公众的有效参与。

再次，公众参与有助于实现社区和谐。2007年厦门PX事件中，由于未能实现公众参与，引发了不和谐现象的产生。绿色矿山的建设要求社区和谐，通过公众参与，公众可以表达其诉求，能够在一定程度上保证社区和谐的实现。同时，从内蒙古自治区而言，在环评过程中允许公众参与，有利于维护民族团结与稳定。

3 绿色矿山建设环境影响评价公众参与的实施

2018年生态环境部《办法》具体规定了环境影响评价公众参与的实施细则，然而，结合内蒙古自治区绿色矿山建设的实际，绿色矿山环境影响评价公众参与的实施又具有了一定的特殊性，其具体如下：

第一，公众参与中“公众”的范围。根据我国环评的实践，对于公众的认定采取了“受到直接影响”以及“存在利害关系”两个标准。[3]因此在确定公众范围时，从内蒙古自治区的实际出发，如在草原、牧区开矿，应当邀请受到直接影响的牧民代表。然而，对于“存在利害关系”标准，一般认为其包含了直接或间接利害关系，不限于一般的对人身或财产的损害，其具体包括生理、心理、经济、文化、社区认同感上的损害等。[4]由此，在确定“存在利害关系”的公众时，应当合理的扩大其范围，应当充分考虑民族、地方因素。

第二，公众参与的准备工作。根据《办法》第10条之规定，建设项目环评报告征求意见稿形成后，应当将其全文在网络上公开，并告知公众获取纸质版的方式，同时明确征求意见的公众范围，以及公众提出意见的方式、途径及时间要求等。《办法》第11条对于公开的方式进行了规定，如通过网络平台公开，要求持续公开期限不得少于10个工作日；如通过报纸公开，在征求意见的10个工作日内公开信息不少于2次；如采取张贴公告的方式，同样要求不少于10个工作日。对于内蒙古自治区，如矿产开采项目涉及牧区，必须考虑到公众大多数为牧民，有必要提供蒙语版本的征求意见稿，从实质上保证公众充分获知环评报告征求意见稿的内容。

第三，公众参与的方式。环评中公众参与可以通过信函、传真、电子邮件等方式实现。然而，从内蒙古自治区的实际出发，在牧区应当考虑牧民实际，在传统方式不可行的情况下，可以入户调查，确保“受到直接影响”及“有利害关系”的公众能够真实的反映其对于建设项目可能产生环境影响的担忧，以及对于如何改进的看法。

第四，争议较大事项的处理。如公众对于环评报告中的预测、预防措施等存在较大争议，建设单位应当组织召开座谈会或听证会，并要求公众代表出席。涉及专业性问题，应当要求专家、学者组织论证，并为公众分析、解读环评报告的内容。因此，在组织听证会时，应当邀请牧民代表，由代表就其担忧事项进行陈述，建设单位、环评单位就所反映的问题进行及时解答；对于专家论证会，应当要求熟悉蒙古族传统文化的专家、学者。受游牧文化影响，蒙古族对于环境保护更为重视，邀请熟悉蒙古族传统文化的专家、学者由此避免因为不熟悉少数民族习惯而产生的矛盾。

4 绿色矿山环境影响评价公众参与被侵害的救济

绿色矿山环境影响评价公众参与被侵害是指，建设单位违反《环评法》《办法》相关规定，未在规定时限公开环评报告征求意见稿致使公众未能参与，或者征求意见流于形式，致使公众未能有效参与，以及建设单位未公开等，导致公众环境影响评价参与权被侵害的情形。

如在2020年6月23日通过的《鄂尔多斯市绿色矿山建设管理条例》中，专门规定了和谐矿区建设，应构建高效的矛盾纠纷化解机制，妥善处理各类矛盾。环境影响评价作为绿色矿山建设的前期行为，更应重视矛盾纠纷的预防，在遇到公众参与被侵害的情形下，应当从以下方面入手实现对于公众的救济：

第一，建设企业积极承担企业社会责任，高度重视公众反映的情况。公众在发现自身环境影响评价参与权被侵害后，首先应当与建设企业联系，反映情况；企业在接到反映后，应第一时间予以受理，向公众进行解释，将公众反映的情况记录在案。如环评报告已经通过，公众反映的情况并未能在报告中有所体现，企业应当及时联系相关部门，对于环评报告予以修订。

第二，环境行政部门加强执法，为环境影响评价参与权被侵害的公众提供救济。环境行政部门应当加强对于环评报告公众参与的有效监督，降低公众环境影响评价参与权被侵害的可能性。环境行政部门应当高度重视公众所反映的情况，及时审查，情况属实的，对于未开工的项目，可以退回环评报告要求补充；如项目已开工，可要求停工、停产，补充完善环评报告；如建设单位未及时完善环评报告的，可根据《环评法》中相关规定，对于建设企业予以惩罚。对于企业承担的责任，本文认为，可从以下方面考虑，首先，行政责任，如警告、罚款等；其次，民事责任，如由于企业侵害公众环境影响评价参与权致使其遭受损害，企业应当作出相应的赔偿；再次，刑事责任，如企业在通过环评报告时存在严重违法行为，危害社会，情节严重，构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。

除传统的法律责任形态外，本文拟引入一种新型的责任形态——信用责任。信用责任的核心特征在于减损失信者的人格信用，[5]相较于传统的责任形态，信用责任的承担方式可表现为行政许可类惩戒、国有资产类惩戒、公共利益类惩戒等。如针对矿山企业，其被要求承担信用责任后，则可能丧失继续从事矿产资源开采等的资格，亦或其在申请银行贷款时，受到影响。信用责任在我国当前全面推进依法治国背景下具有重要的意义，内蒙古自治区在推进绿色矿山建设的过程中，针对违规企业可要求其承担信用责任。然而，行政机关在适用信用责任时必须尽到审慎，避免滥用导致对于公民、企业合法权益的侵害。

第三，环境影响评价参与权被侵害的公众应当依法、合理表达诉求。对于权力被侵害的公众，可以通过不同的渠道合理的表达诉求。需要指出的是，由于此时公众只是可能会“受到直接影响”以及“具有直接利害关系”，没有确切的证据去证明公众的权利受到了侵害，因此其不具有诉的利益，无法通过诉讼途径解决其环境影响评价参与权被侵害的问题。同样需要指出的是，亦不存在环境公益诉讼的可能性。尽管此时的公众是不特定的多数人，但无法确定其环境影响评价参与权被侵害给其带来多么大的损害，因此使得公众无法获得诉权。有学者指出，宪法中应当明确公民具有环境权，而公民环境权的内容为环境知情权、环境参与权、环境救济权等。[6]因此，在无法提起诉讼的情况下，环境影响评价参与权被侵害后，公众可以通过与企业沟通、到环境行政部门信访、通过网络平台等方式表达诉求。

5 结语

“绿水青山就是金山银山”，绿色矿山建设就是在这样背景之下提出的协调经济发展与环境保护之间关系的。环境影响评价作为预防开发、利用环境行为可能造成的不良影响的手段，绿色矿山要求减少矿山开发行为对于环境的扰动，有效的保障公众参与，能够促进社区和谐，实现绿色矿山建设的要求。对于内蒙古自治区而言，绿色矿山建设过程中切实保障公众参与有助于实现环境民主与法治，维护地区和谐稳定。