环境影响评价制度与排污许可制度深度衔接探讨

米丽娜

（锡林郭勒盟生态环境局综合保障中心，内蒙古锡林郭勒026000）

建设项目环境影响评价与固定污染源排污许可是生态环境管理中两项重要制度。国务院办公厅印发的《控制污染物排放许可制实施方案》明确提出环境影响评价制度是建设项目的环境准入门槛，是申请排污许可证的前提和重要依据；排污许可制是企事业单位生产运营期排污的法律依据，是确保环境影响评价提出的污染防治设施和措施落实落地的重要保障，必须做好充分衔接，实现从污染预防到污染治理和排放控制的全过程监管。生态环境部《关于印发<环评与排污许可监管行动计划（2021−2023年）><生态环境部2021年度环评与排污许可监管工作方案>的通知》要求着力解决环评与排污许可工作中存在的突出问题，充分发挥环评制度源头预防和排污许可固定污染源核心管理制度优势，这就要求两项制度切实做好有机深度衔接，确保环境管理体系稳定运行。

1 环境影响评价与排污许可制深度衔接存在问题

1.1 名录存在差异

当前，环境影响评价和排污许可制均采用目录清单式分类管理，环境影响评价依据《建设项目环境影响评价分类管理名录（2021）版》确定环评文件类型，排污许可制依据《固定污染源排污许可分类管理名录（2020版）》确定管理类别。然而，两个名录存在对同一行业管理类别不对等、分类不明确等问题[1]。《建设项目环境影响评价分类管理名录（2021）版》与《固定污染源排污许可分类管理名录（2020版）》均是以国民经济行业分类为基础构建的，原则上涉及固定污染源需编制环境影响报告书的建设项目建成后申请重点管理类别排污许可证、编制报告表的建设项目建成后申请简化管理类别排污许可证，进行环境影响评价登记管理的建设项目建成后实施排污登记管理。但对于一些行业，两个名录划分标准不一致，使得环境影响评价中的报告书、报告表、登记表与排污许可制中的重点管理、简化管理、登记管理并未能一一对应起来。例如当前存在大量的矿山类项目，按照《建设项目环境影响评价分类管理名录（2021）版》应编制环境影响报告书，但按照《固定污染源排污许可分类管理名录（2020版）》则只需进行排污登记。

1.2 污染物排放量计算方法与内容不一致

污染物许可排放量的核定与污染源强度的计算是排污许可制度和环境影响评价制度的核心内容，也是两项制度深度衔接的关键。当前，环境影响评价中污染源强计算方法与排污许可制中污染物排放量计算方式之间存在较大差异，使得污染源数据不尽相同、污染源综合管理的连续性受到一定阻碍，影响了两项制度的深度衔接。一是两项制度的核算方法存在差异，未进行统一。排污许可制度中许可量的核算方法是污染物的许可浓度限值乘以对应的排放口年排气量或者年排废水量。环境影响评价制度则主要采用物料平衡及分析类比模式，有针对性的进行运算，继而估算出污染物的排放量[2]。二是两项制度核算内容不尽相同。排污许可技术规范中一般只对主要排放口许可排放量，一般排放口与无组织排放未做要求，只许可浓度；而环境影响评价文件中并未区分一般排放口与主要排放口，是计算所有的污染源的年排放量[6]。

1.3 制度管理规定未得到有效落实

环境影响评价与排污许可制中的管理规定没有得到有效落实是目前两项制度衔接存在的显著问题。一是管理对象不尽相同。排污许可制现行管理对象不够完善，主要是对废水、废气的排放做了要求，对噪音和固体废物并未做具体管理要求；而环境影响评价的管理对象则更全面，对各环境要素均做了管理要求。管理对象的不对等在一定程度上阻碍了两项制度的有效衔接。二是制度监管力度不足。排污许可制存在“重发证、轻监管”现象，证后监管比较薄弱；环境影响评价同样在事中事后监管力度不够，环评文件存在弄虚作假、粗制滥造等问题。监管的缺失，将直接导致管理效力的下降，阻碍两项制度能有效衔接，会影响以排污许可证制度为核心的环境管理体系的运行，使其不能充分发挥效用[5]。

2 环境影响评价与排污许可深度衔接探索

2.1 管理名录融合

建设项目环境影响评价与排污许可分类管理名录的融合统一，是实现环境影响评价与排污许可有机衔接的前提条件。《建设项目环境影响评价分类管理名录（2021）版》与《固定污染源排污许可分类管理名录（2020版）》均是近期新发布的，虽然进行了优化改进，但对同一行业管理类别不对等、分类不明确等问题仍然存在。所以按照建设项目对环境影响程度、污染物产生量与排放量，实行统一分类管理是解决当前名录差异问题的有效途径。可以采纳沙克昌等人[1]的建议，借鉴美国排污许可制度经验，以建设项目或排污单位拟排放的污染物量作为划分管理类别的依据。建设项目在进行环境影响评价时，按照污染物的拟排放量确定评价等级，后续申请排污许可证时则按照环评文件中各要素污染物的排放量确定管理类别。这样既解决当前名录目录式管理中由于地方差异产生的不合理现象，又能将环境影响评价与排污许可有机衔接起来，使得环境管理体系更顺畅便捷，并为技术方法和管理要求的统一奠定了坚定的基础。

2.2 统一污染物排放量计算方法

环境影响评价对排污单位污染物排放量进行控制，排污许可制对排污单位进行污染物排放量许可[4]；污染物排放量的核算是两项制度的核心内容，对其进行合理、准确的计算有助于两项制度的深度衔接以及后续执法监督。当前，排污许可制许可量的核算的主要依据是排污许可技术规范，大多只对主要排放口进行核算，一般排放口和无组织排放未做要求，这样许可的企业污染物排放量是存在缺失的，导致与环境影响评价制度衔接困难，造成后续监管漏洞。环境影响评价污染物排放量的计算的依据主要是源强核算指南，但得出的只是估算量，往往与实际排放量之间存在较大偏差。可以将行业源强核算指南与排污许可申请与核发技术规范相对应起来，排污许可申请与核发技术规范中许可量的核算参照源强核算指南计算方法，许可的排放量不再区分排放口类型，既解决了当前两项制度排污量计算方法不统一的问题，又可在申请排污许可证时对环评估算的排污量进行修正，实现对排污企业排污量的动态的监管。

2.3 丰富排污许可证内容

想让环境影响评价制度和排污许可制度实现深度衔接，丰富排污许可制度中的具体内容尤为关键[3]。当前环境影响评价中存在的一个主要问题就是环评文件存在夸大环保设施运行效率和环保投入比例，而在申请排污许可证的过程中，并未对环评文件中具体措施要求进行载入，排污许可证中只载明项目基本情况及基本的产排污节点，很多具体的内容未做要求，在实际环境管理中出现“两张皮”的现象。因此，实现环境影响评价与排污许可深度衔接的一个有效途径就是不断丰富排污许可证内容，首先将环境影响评价文件中的污染防治措施、设施情况载入排污许可证中，从而让环评文件要求得到有效落实；其次将环境影响评价文件中常规污染物和特征污染物均划分到排污许可证中，明确污染物排放情况和排放因素；最后则要不断完善管理对象，将固体废物、噪声污染均纳入排污许可证中，完善管理内容。通过对排污许可证内容的不断细化，使两项制度实现深度衔接，将环评文件与排污单位实际情况进行对比取严，倒逼排污单位在进行环境影响评价时实事求是，解决环评文件粗制烂造问题。

2.4 加强排污许可证后监管

排污许可证后管理未得到有效落实是目前制度衔接工作中最亟待解决的问题。环境影响评价是建设项目的准入门槛，重在对事前预防和准入；排污许可证是项目依法排污的依据，重在对运营后实际排污的管理和约束。通过两项制度管理名录的融合、污染物排放量计算方法的统一以及对排污许可证内容的不断丰富，基本可以实现排污许可与环境影响的有机衔接，可以实现两项环境管理制度的连续与统一。但是，制度衔接后发挥效用的关键则在于排污许可证后监管。证前的环评要求与证中的污染物排放许可的落实落地，都离不开证后的监管；只有加强证后监管，保证企业依法排污、按证排污，才能倒逼企业真正去落实各项环保要求。目前我国已经完成了许可证核发全覆盖，后续将面临巨大的证后监管任务。因此应从人力、物力、财力等多方面加大对排污许可监管工作的投入，加强监管机构建设和监管人员培训，不断完善监管体系，提升监管能力。

3 结论与讨论

环境影响评价制度与固定污染源排污许可制度作为污染源预防和监管的核心，两者的有机、深度衔接是完善污染源管理的重要举措，也是排污许可制衔接整合相关环境管理制度的重中之重。两项制度的有机衔接，是解决当前环境管理体系存在问题的关键，可以为实现链式或闭环式环境监管体系奠定坚实的基础，助力环境管理体系更好的发挥效能。但两项制度实现深度衔接也不会一蹴而就，必定需要不断的探索与尝试，只有经历过理论与实践的双重考验，才能最终取得圆满结果。