从困难群体全面发展角度看“共同富裕”目标实现
——以杭州市临安区为例

□ 临安区统计局课题组

“陌上花开，可缓缓归矣”。临安地处浙江西北部，东邻杭州市区，西接黄山，自然环境优美。1958 年由临安、於潜、昌化三县合一，临安东西相距约100 公里，南北宽约50 公里；行政区域面积3126.8 平方公里，在浙江90 余个县（市、区）中，排在第二；户籍人口54.03 万人。改革开放以来，临安结合本地实际，立足资源优势，经济持续增长，居民收入节节攀升。随着城乡融合不断推进，城乡居民收入倍差降到2以下，城乡差距稳定走低，为提早实现共同富裕打下了扎实的基础。但困难群体是实现共同富裕的短板，发展之路还任重道远，要真正实现共同富裕，还是要聚焦困难群体这一关键少数。

|“共同富裕”提出的背景及内涵

（一）背景

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央十分关心全体人民的共同富裕，习近平总书记强调指出，“治国之道，富民为始。我们始终坚定人民立场，强调消除贫困、改善民生、实现共同富裕是社会主义的本质要求，是我们党坚持全心全意为人民服务根本宗旨的重要体现，是党和政府的重大责任。”习近平总书记重要论述和明确要求，为推进共同富裕事业发展指明了前进方向、提供了根本遵循、注入了强大动力。按照党中央的部署，在“十四五”规划纲要中，提出了研究制定促进共同富裕行动纲要，提出支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区。

（二）内涵

共同富裕是全体人民通过辛勤劳动和相互帮助最终达到丰衣足食的生活水平，就是消除两极分化和贫穷基础上的普遍富裕。党的十九届五中全会提出，在“十四五”时期“着力提高低收入群体收入，扩大中等收入群体”，到2035 年“中等收入群体显著扩大”，这意味着低收入家庭随着收入水平提高而不断进入中等收入群体。因此，关注并帮助低收入的困难群体发展是关键之举。目前临安区登记在册的低保家庭10605 户、14474 人，低保边缘家庭4737 户、9022 人，特困对象475 户、477 人，孤困儿童148 人；现有持证残疾人28304 人。

|困难群体发展的现状与短板

（一）困难群体生活现状

1.年老独居多，缺劳动力致困。从困难群体家庭的现状来看，生产要素的缺乏是一项较为主要的致困因素。缺少劳动力的困难户中，老年户占的比例最大，老年人寡居、独居较多，劳动能力偏弱，生活环境也相对偏僻。临安区低收入农户监测数据显示（监测对象是区民政局认定的“低保”和“低边户”），家庭人口中年满60 周岁以上的老年人口比重达到51.4%，其中80 周岁以上的高龄人口占总人口比重为7.1%。从家庭人口结构上看，1 人户占28.3%、2 人户占39.2%、3 人户占23.3%、4 人户占4.2%、5 人及以上户占5%。1 人户中主要对象是空巢老人，2 人户主要是一些和子女分家的老人户，这部分家庭由于子女大都已成家且家庭状况也不是很好，缺乏帮助条件，导致生活困难。

图1 低收入农户家庭年龄结构图

2.健康状况差，因病因残致困。监测数据显示，困难家庭中残疾或长期有病不能劳动但生活能自理的人口占困难家庭总人口的38.7%，生活不能自理的人口占困难家庭总人口的4.2%，病、残也是家庭致困的一个主要原因。一人生病，需要全家进行支持护理，不仅拖累有劳动能力的家庭成员外出生产增收，加重家庭经济负担，而且对患者本身心理上也会造成持久性影响，从而导致全家长期陷入困境。发生小病小痛时，多数药费需自付，特别是一些慢性病、老年病困难群体，虽然看病配药医保能报销一部分，但常年就医配药还是一笔不小的开支。

3.文化程度低，要素缺乏致困。监测数据显示，从困难家庭成员的受教育程度看，未上过学的占19.6%、小学文化程度的占45.5%、初中文化程度的占22.9%、高中文化程度的占8.6%、大学专科及以上的占3.4%。困难家庭从业人员普遍文化程度低、技能缺乏，接受新知识、新信息、新事物能力弱，不能适应社会发展的要求，在劳动力市场上竞争能力较弱。困难家庭较多的地区大多属于离中心城镇较远的村落，交通条件不太方便，信息获取不灵通，工业企业较少，收入来源相对单一，效益农业资源缺乏，微薄的收入易受灾害性气候、市场因素影响，收入水平长期维持在较低的水平，自我发展能力相对比较薄弱。

图2 低收入农户家庭受教育情况图

4.意外事故突发，收入断流致困。仍有部分家庭因突发灾难、意外事故等原因而使家庭陷入困境。例如太湖源镇射干村63 岁的黎某去年在外打工时摔伤过世，妻子无收入来源，女儿精神残疾，母亲80 余岁也是残疾，家庭丧失主要劳动力而导致经济困难；昌化镇九龙村41 岁的全某去年交通事故致残，就医花费巨大，妻子要照顾年幼小儿子，大儿子在上学，家庭没有收入来源，收入断流导致困难；岛石镇仁里村53 岁周某去年因打山核桃意外跌落重伤住院，儿子在上大学，因意外事故导致本就不富裕的家庭生活困难。

（二）困难群体发展短板

1.差距仍凸显，共同富裕难。调查数据显示，2020 年临安区低收入农户困难群体家庭人均可支配收入18368 元,仅相当于2013 年临安农村居民收入水平，落后8 年；相当于2007 年临安城镇居民收入水平，落后14 年。从工资性收入看，2020 年这类困难群体人均工资性收入5486元，比农村居民工资性收入少13947元，收入比3.54：1；从经营性收入看，2020 年这类困难群体经营性收入2218 元，比农村居民经营性收入少11097 元，收入比6.00：1。从收入比较看，困难群体收入水平与城乡居民收入差距仍较明显。

2.思想观念旧，发展能力弱。困难家庭人口文化水平低，思想观念相对陈旧落后，多数人口依然停留在自给自足的小农经济时期，安于现状，没有发展动力，加之受自身条件和自然条件限制，这部分困难群体主动发展产业的积极性不高。也有劳动能力的人口不愿积极就业，不谋求发展思路，“等、靠、要”依赖思想严重。在目前状况下，一些不利于困难群体增收因素增多、影响程度加深，种子、化肥、薄膜等生产资料费用不断上涨，而部分农产品涨价幅度要小于生产资料价格的涨幅，山核桃、竹笋、香榧等主要农产品价格甚至出现结构性和阶段性下降，容易形成滞销的情况。

3.负担系数高，收入来源窄。监测数据显示，困难家庭户均人口为2.19 人，户均就业人数仅0.78 人,就业人数占比仅35.6%，负担系数高；从业人员中从事第一产业、第二产业、第三产业的占比分别为57.3%、17.4%、25.3%。大多数困难家庭从业人员文化程度低、技能缺乏，在劳动力市场上竞争能力较弱。调查显示，2020 年低收入农户困难群体工资性收入、经营净收入、财产净收入、转移净收入占可支配收入比重 分 别 为29.9%、12.1%、2.1%、55.9%，收入来源中，转移性收入占到一半以上，高出农村居民转移性收入比重50.2 个百分点，高出城镇居民转移性收入比重43 个百分点。

4.抗险能力低，生活负担重。困难家庭本就生活拮据，支大于收，少有家庭积蓄，靠补助、借贷补充生活开销，抗风险能力弱。调查数据显示，低收入农户困难群体每月主要收入来源为基础养老金、最低生活保障收入及其他社会救济和政策性生活补贴。根据实地走访询问情况看，其消费性支出主要集中在平时的吃穿用度和医疗保健上，2020 年这类困难群体家庭人均食品支出不到同期农村居民平均水平的三分之一，仅满足最基本的生活需求，医疗费用支出比重则比农村居民平均水平高出13.9个百分点。随着非义务教育支出水涨船高，加重了生活负担。

|实现共同富裕的启示和建议

（一）启示

1.看能否负重前行，保持经济合理增长。经济持续稳步增长是困难群体增收的前提，推动经济高质量发展，能为实现困难群体收入增长提供夯实的物质基础。从当前宏观经济背景看，经济发展正处在转变方式、优化结构、转换增长动力的关键时期，结构性、体制性、周期性问题相互交织，需求收缩、供给冲击、预期转弱“三重”压力叠加，潜在增长率下降，资源环境压力加大，人口红利逐步消失，外部环境严峻，并且产能过剩、生产要素成本快速上升、财政金融风险加大等问题和风险也逐渐暴露。

2.看能否精准识别，及时监测困难群体。精准识别就是通过一定的方式将困难家庭及人口识别出来，核准家庭收入、找出困难原因。精准识别各类困难群体是开展精准帮困的前提条件。坚持精准救助，要逐村逐户开展困难户识别，对识别出的困难户建档立卡，通过“回头看”和甄别调整，不断提高识别准确率。按照当地实际情况，首先必须细化、量化标准，构建困难群体评价指标体系；其次是要坚持公开、公平、公正的原则，通过自愿申报、群众评议、调查对比、公告公示、建档立卡等规定的步骤完成精准识别任务，全面准确地监测困难群体。

3.看能否补齐短板，实现困难群体增收。困难群体是整个居民群体中的弱势群体，在实现收入增长的过程中主要有以下几个劣势：困难群体因重病、残疾、年迈、文化程度低等原因致使其劳动能力低下或丧失，只能从事操作简单的低报酬工种；由于家庭生活负担重、收入基数低、资金不足、抗风险能力弱，创收途径相对少且不稳定。因此相对于普通居民来说，困难群体欠缺实现收入增长的自身能力、经济基础和条件，是实现居民收入增长亟需关注和解决的瓶颈问题。目前看，如何有针对性地从发展生产、易地搬迁、发展教育、社保兜底、就业帮扶、健康保障等多方面着手，契合不同致困原因和不同需求，破解困难群体与城乡居民收入差距缩小的“短板”。

4.看能否解忧助困，提供有效政策支持。困难群体的诉求和呼声，更应得到政府的重视。面对面听民声，心贴心解民忧。针对困难群体的心声，不断完善春风行动、结对帮困、对困难家庭子女开展的教育援助、对因病致困家庭开展的医疗救助等措施。关注民生需求，及时调整“低保”标准、残疾人生活困难补贴、临时救助、就业救助等各类补助，聚焦帮困工作的针对性和实效性。从现状来看，帮扶机制不够顺畅，救助部门分割，缺乏有效的沟通和协调；管理不够规范化，一些救助项目手续繁琐；临时性救助缺乏标准，透明度不高；数字化应用仍待完善，智慧救助程度不高等问题，需要进一步梳理和解决。

（二）建议

1.做大“蛋榚”，共享“蛋榚”

——聚焦经济发展。只有“做大蛋糕”，才能去谈如何“分好蛋糕”、“共享蛋糕”，保持经济持续合理增长，为困难群体收入增长提供动力源。紧扣新发展阶段主旋律，积极培育经济增长的内生动力，以数字化改革为引领，以改革创新为动力，推进一二三产业融合发展。在关注经济总量提升的同时，应更加关注高质量发展之路，牢固树立“绿水青山就是金山银山”发展理念，全力推进乡村振兴。

——加快人才引进。充分发挥临安区青山湖科技城产业发展优势和特色山水资源优势，加快人才的引进步伐，努力实现人才引得进、留得住、做得好，认真解决引进人才的后顾之忧，为经济发展提供人才保证。同时，全方位、多渠道的鼓励人才引入向基层倾斜，为发展薄弱地区注入人才资源，拓宽基层发展思路和发展空间，引领困难群体实现共同发展。

——坚持产业兴区。加快产业集聚和创新发展，促进先进制造业、现代服务业、生态农业融合发展，形成具有我区特色的现代产业体系。集中力量扶持高科技、高附加值的产业和产品，淘汰高能耗、高排放、低产出的产业和企业。支持电子商务发展，实施商业模式的创新和提升。坚持农业农村优先发展，推动山核桃、竹笋、高山蔬菜等农产品提质增效。为困难群体的就业、创业提供产业支撑。

2.关注民生，做好监测

——强化数据监测。建立全区统一困难群众数据库，推动各类救助数据信息归集共享。规范工作流程，加强社会救助对象实时更新动态管理。搭建困难群体识别数字化平台，定期监测困难户的分布、收入、消费、就业等情况，并对变动情况进行综合分析，强化预警和应急救助处理机制，提前做好救助准备。

——注重建档立卡。按照政府数字化转型部署，通过数字赋能，创新管理方式，不断优化“申请、审核、认定、救助、管控”等工作流程，加强监测和跟踪调查。各镇、街道应建立动态管理困难家庭电子档案，档案除记录姓名、性别、出生年月、家庭住址等基本信息，更要详细收录每户家庭社会保障、医疗教育、住房就业、家庭收入等详细信息。

——预防再次陷困。要保持政策的连续性和稳定性，及时调整、优化和完善。落实好“减退”政策，对脱困家庭要建立跟踪机制，对于有可能再次陷困的家庭，要早发现、早干预、早救助，有针对性做好产业帮困、就业帮困、社会融入帮困。要建立长效机制，立足户情，分类分户做好救助工作，切实保障他们的基本生活。

3.因地制宜，增加收入

——紧扣就业解困。提高困难群体家庭收入的最终途径，要想方设法提高困难群体家庭人员的就业率。全面掌握困难群体家庭基本的情况，拓宽就业渠道，确保每个有劳动能力的困难家庭至少有人实现就业，为困难群体失业人员提供多方位的就业机会。鼓励本地企业优先安排困难家庭劳动力就业，提高困难家庭人口的就业率。积极开发公益性岗位，吸纳劳动力就地就近就业。

——围绕产业解困。帮困工作不能仅仅停留在对困难户进行走访慰问、给予物质上的帮助，还要立足困难户家庭实际，有针对性地开展项目、技术、创业、教育方面的支持，引导困难家庭积极发展农、林、牧、副、渔优势特色产业，与新型经营主体建立利益联结机制，千方百计帮助困难家庭解决生产发展和生活中遇到的困难和问题，带动困难家庭增收，解决其发展困境，形成良性循环。

——突出智志解困。健全长效帮扶机制，推进“造血式”救助帮扶，强化物质救助与扶志、扶智相结合，有效激发救助对象树立自力更生的内生动力。对于劳动年龄段内具有劳动能力的困难群众，在给予必要的基本生活保障外，提供实用农业技术和职业技能的培训，努力提升他们创业、就业能力，实现从培训到就业的无缝对接。

4.政府主导，完善保障

——实现“老有所养”。要将符合条件的未参保困难群体全部纳入城乡居民基本养老保险体系，实现困难群体养老保险全覆盖。适时提高城乡居民基本养老保险基础养老金标准，建立基础养老金和养老待遇正常增长机制。鼓励符合条件的困难群体参加城镇职工基本养老保险，降低缴费标准，或由政府适度补贴缴费金额，让困难群体有更多的获得感。

——保障“病有所医”。建议政府为困难群体缴纳基本医疗保险费的同时，代缴西湖益联保大额医疗补充保险费，以解决困难群体“因病致困、因病返困”的难题。设立困难群体医疗报销绿色通道，进一步简化报销程序，缩短办理时限，以及时解决困难群体费用问题。完善医疗救助制度，提高医疗救助资金筹资标准，加大对特殊病种和残疾群体的救助力度，提高困难人群大病医疗报销费用比例。

——落实“难有所救”。加大社会救助政策宣传，让救助工作在阳光下操作，切实落实救助资金。完善低保、医疗、教育、住房、灾害、司法等专项救助，逐步提高社会救助水平。要持续巩固成果，动员社会各方力量，形成政府和社会力量的有机结合。发挥残联、妇联、工会等组织在社会公益上的优势，鼓励慈善组织、企业、志愿者为困难家庭提供结对帮困，让困难家庭共享社会发展成果。